论公有制实现形式多元化与国有企业改革，本文主要内容关键词为：公有制论文,化与论文,国有企业改革论文,形式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对公有制和国有企业的认识的几点误区
社会主义市场经济是公有制占主体的经济，这是保证社会公平与社会进步的基础和前提，是全民利益、集体利益的根本保证，否定了公有制就等于否定了社会主义。实际上市场机制并不排斥公有制，而是要求对公有制的具体实现形式进行大胆全面的创新。公有制实现形式上的单一呆板使其优越性难以发挥，从而束缚了社会生产力的发展。
当前存在着以下几方面的问题。首先，在观念上把公有制的本质特征与具体实现形式相互混淆。多年来，人们在观念上往往把全民所有制视为公有制的主要甚至唯一实现形式，认为全民所有制是神圣不可侵犯的，触动了全民所有制就是触动了社会主义，改变公有制的实现形式就是搞私有化。特别是在近年来的国有企业改革中，过于在理论思维上注重公有制的本质特征，忽视了公有制的实现形式，甚至把对公有制实现形式上的一些有效探索，如股份制、股份合作制、租赁经营、托管经营等视为搞私有化，从而成为建立现代企业制度的重要障碍之一。
其次，作为公有制主要实现形式的国有企业特有的多层委托和多层代理结构（“企业——地方政府——中央”自下而上的多层代理和“全民——中央——地方政府”自上而下的多层委托）在实践中造成了所有者缺位〔1〕，并且在逻辑上导致两个悖论：（1）在该结构安排下，全民委托是一个被虚化和被抽象的概念，这实际上是无财产的委托，而真正的委托者，即有财产的委托者是中央。鉴于地方政府和中央政府的分权治理的结构安排，地方的委托权实际上是对中央政府委托权的分解，即地方亦拥有一部分的剩余所有权和剩余控制权，而终极代理者——企业经营者仅仅是监工，相应地职工便成为受监督者，这一现实与理念中的公有制前提“全民委托”直接相悖：全民不是监督者，因而不是所有者。（2 ）全民委托财产最终成为“人人有份但人人都不关心的公共物品”。一方面全民个体没有作为财产所有者的退出权，另一方面实际委托者——中央由于根植于体制内的“父爱主义”“软预算约束”等因素亦没有退出权。缺乏退出权的一个直接后果就是没有一个所有人能把所有权置换成委托人的监督权，表现在微观层面就是职工消极怠工、资产运营效率低下以及国有资产大量流失等现象。
再次，从实践中看，把公有制片面地理解为全民所有制并进而理解为国家所有造成了长期困扰国有企业的政资不分与政企不分。就中央与企业的关系而言，这一制度安排的内涵就是政府集社会管理职能和资本经营职能于一身，而二者在终极目标与实现方式上存在着不可逾越的差距。这一本质上的矛盾实际上决定了以往分权让利式改革进程中央政府的尴尬境地。就地方与企业的关系而言，二者既存在行政关系，又存在资产经营的委托代理关系，从而造成了“政企不分”。关于这两种“不分”的根源，有学者将其归为“制度情结”，即所有者应该成为国有企业的实际控制者，而为了成为企业的实际控制者，必须首先成为或认定为所有者，而这与现代企业制度要求的两权分离格格不入。
最后，从宏观经济结构上看，国有经济经营领域过广。国家经济管理的主要对象是遍布全国各地的各种类型的企业，从航空制造业到普通饮食业都有国有企业的存在。国有经济大量进入一般竞争性产业，使一般竞争性产业过度竞争，造成资源的浪费，并因一定程度的垄断而破坏有序竞争，整个社会的经济资源不能按市场机制进行有效配置，导致经济结构经常性地失调。
上述问题表明，社会主义公有制的实现形式必须向多元化转化，相应地，国有经济结构要进行调整和优化，而这一切要通过当前国有企业改革来进行。
二、公有制实现形式的多元化与国有企业的公司化改革
在理论上，全民所有制和集体所有制是公有制的实现形式。然而，在撇开其程度差别后，社会区域共同所有、社团法人所有等都属于公有经济，只不过并非马克思主义创始人所说的那种公有制（社会所有制）而已。
从实践上看，公有制作为一种财产组织制度，其制度安排有其内在特征，如：产权高度非人格化、操作高度行政化以及由此决定的非经济动力和垄断性，这使得该制度结构安排下的企业一般只适合于非竞争领域，难于和市场机制接轨，如果勉为其难地让公有制企业大规模参与市场竞争，则必须付出较高的代理成本。因此，当务之急是探索公有制的多种实现形式，让公有经济与市场体制更有效地结合起来，而这一任务在本质上又和当前国有企业的改革具有高度的一致性，或者说二者是同一个问题的两个方面。首先，多元化的公有制实现形式是现实的必然要求。我们认为公有制经济的生命力和存在根据就在于其和社会化大生产激励相容的本质规定性。面对充满了不确定性的经济世界，公有制经济要发展壮大就必须突破以往“一大二公”的思维定式，围绕效率寻求与不同的行业特点相结合的多种实现形式，此即公有制经济发展的保证，也是国有企业走出困境的根本前提。从理论上说，公有制在国民经济中的地位和作用主要是通过国有经济来体现，这在微观层面上表现为国家投资经营的国有企业，但这并不是说国有经济是公有制经济的唯一实现形式。在传统计划体制下，基于公有制占统治论和国有经济“最高级”“最成熟”论，政府极力实现国有经济的全面覆盖和无所不包。尤其是在社会主义改造和几次“斗资批修”的运动后形成了国有经济遍及一切领域、一切行业的大一统的格局。这一宏观结构安排构成了国有企业效率低下的深层体制因素，而与此相关的另一后果是，由此形成的思维定势严重地影响着改革的模式。从转换企业经营机制到建立现代企业制度，普遍的提法都是把国有企业改造为产权明晰，以追求最大资本收益率为唯一目标的经营组织。但是这种思路忽视了国有企业的特殊性，即为了维持市场的正常运行和宏观经济的稳定，国有企业必须承担社会职能，而这一本质要求与市场经济的要求往往是格格不入的。勉为其难地让国有企业进入一切领域，让国家进行一切投资和管理，结果必然是宏观和微观经济的效率低下（我们并不反对建立现代企业制度，而是说企业制度应被纳入宏观经济结构运行的框架中加以考虑）。脱离现实的主观偏好必将付出沉重的代价并走向其初衷的反面，现实就是无论公有制经济还是国有企业都无法发挥其优越性。在这个意义上，我们说国有企业改革不应囿于就企业谈企业改革的旧模式，而应从国有经济的整体着眼，以国有经济结构的优化为目标进行考虑和规划，而优化结构本身就蕴含了公有制实现形式的多元化。
其次，我们认为公有制实现形式的多元化在理论上有其合理性，在实践中有其现实性，而公司制则成为这一目标契机。现代公司制具有多种多样的形式。公司的本义就是多个主体的资金的联合，即主体多元化的企业组织。而投资主体多元化并不是和公有制不相容的。多元化包含丰富的具体内容。（1 ）在由若干个授权经营的国有资产经营公司及集团公司共同出资组建的基层公司中，有着多个出资人和股东，是一种多元化的企业财产权结构，这是与国家独资公司相对的拥有多元投资主体的新型国有企业。（2）在多元投资主体结构中，引入有集体、个体、私营、外资等的非国有主体，但仍由国家控股的场合，这种公司的国家所有权基础并未变化 ，只不过已不是传统意义上的纯粹国有企业。（3）在多元投资主体结构中，集体所有制单位成为主要投资者的场合，公司原先的国家所有制性质发生了变化，它是以集体所有制为基础，但仍属公有制的范畴。（4 ）多元主体结构中如果主要是由职工充任出资人，是属于股份合作制性质，也属于公有制范畴。可见，以产权主体多元化为特征的公司制，具有广阔的内涵，它可以在公有制范围内形成多种多样的主体组合和产权结构，使质与量上不同的资金得以结合起来，以适应不同产业、行业和不同性质的生产发展的需要。公司制的特点和优点就在于，产权结构界区的广阔，及在公有制的框架下产生和发展与外部环境相匹配的产权结构和企业组织。我们所说的公司制当然也包括国有独资公司，社会主义国有制具有集中资金办大事的优势，在我国当前条件下有必要有效地利用财政资金于重大基础设施、基础产业、科技国防的建设中，特别是对于具有自然垄断性企业和关系到国计民生的关键性企业应该实行国有独资甚至国营的模式。但是，理论和现实都表明：国有独资公司鉴于其存在依据和运行机理的特殊性，应当严格限制在一定范围内。这一指导思想的引申含义就是不仅公有制要寻求多种实现形式，而且国有制要基于生产效率和国有资产最大化原则，按照行业和企业的特征重新定位。多元主体的公司制正是体现这一思路的企业制度安排。具体说来就是除少数国家独资独营的企业外，在竞争中的生产和经营领域应充分利用多元产权主体模式，对于一些关键性的行业和骨干性企业可以实行国家控股，而对一般性的行业和企业可以实行国家参股，对于与国计民生关联不大的行业，尤其是那些中小型企业，则应该放手由市场调节企业的产权结构。可见，只有在完整理解和把握了公有制及国有经济的本质后，我们才能够将国有企业改革和现代企业制度的建立放置在合理的框架和背景中进行并取得突破性进展。我们的基本出发点是效率原则（这实质上是实事求是原则的具体化）。社会主义市场经济的客观条件一方面要求实行以公有制为主体，多种所有制共同发展；另一方面公有制也要寻求和探索能发挥最大生产力的多种实现形式。市场体制内在的缺陷和国民经济运行的现状都要求国有独资企业的存在，但是全民意义上的国有独资企业不是公有制经济的唯一载体。国有独资企业存在的依据也同时决定了其自身的存在范围，进一步也决定了我们不可能在全民所有或国家独资的框架内把所有国有企业塑造成自负盈亏、自我约束的市场主体，因此，在实践中我们应该大力发展产权主体多元化的公司制。这样一方面可以产生丰富多样的公有制的实现形式，形成各种各样的市场主体，有利于市场竞争的开展和市场经济的发展，从而为真正实现把企业推向市场创造环境和准备时机；另一方面，它是有限的国有资本合理地配置于各个产业、行业和不同的企业中，有利于扶优保强。也就是说，我们要采取有保有全有面有新的政策，对企业实行战略调整，从宏观优化入手，增强国有企业的整体活力，加强国有经济的阵地，有效地发挥国有企业的主导作用，从而更加充分地体现公有制经济的实力和优越性。
三、公有制实现形式多元化的微观基础——现代企业制度的建立和完善
正如前面所言，效率是公有制经济存在和发展的前提和根据，这一设定又内在地规定了公有制实现形式的多元化。当我们论证了企业改革必须放置于公有制经济多元化和国有经济产业结构优化的框架中进行时，我们还想指出多元化和优化目标的实现必须通过国有企业改革，表现在微观层面上就是现代企业制度的建立和完善。这是一个复杂庞大的课题，本文拟从资本的人格化和层级化管理角度加以初步探讨。
现代企业的首要特点是产权明晰。按照现代产权经济学的观点，产权清晰是指产权的边界必须是界定清楚的，必须有具体的人格化代表和产权运动的承担者，这是实现产权交易和资源配置的前提。产权界定不仅包括对行为主体、财产权利的界定，而且包括对财产责任的界定，并且法律上界定清楚的权利和责任必须在现实经济生活中通过具体的产权结构得到履行和保障。由于这种履行和保障行为是由具体的经济行为人实现的，因此若国有资产的所有者和经营者不能通过某种方式人格化和具体化，就无法保证国有资产的保值和增值。换言之，只有当具体的经济行为人的利益和国有资本增值的利益相一致时，经济行为人才会站在国有资本的立场上进行资本营运。因此问题的关键就在于界定出资人和经营人的各自权限，以保证各自的权利。由于国有企业的特殊性，需顺次解决好三个方面的问题：（1）出资人主体的塑造；（2）经营者的选择；（3）构建出监督成本最低的出资人与经营者的产权结构， 在这一方面我们的建议包括：（1）重新界定政府、企业职工、 企业经营者与企业的关系，明确所有者代表，实现国有资本的人格化。通过推动产权制度改革塑造出资本所有权主体，做到资本经营者的利益与国有资本保值增值紧密结合，资本经营者的决策风险与其自身的利益挂钩。（2 ）要坚持所有权与经营权分开，坚持政资分开，设立国有资产管理委员会及其办事机构，代表国家行使国有资产的最终所有权，向全民负责，专司国有资产管理职能。国有资产管理委员会下设各类控股公司、资产经营公司，对参股企业进行国有资产的投资和营运。控股公司或资产经营公司必须是真正的企业法人，通过经营国有资产获得的收益来维持其生存和发展。这样，国家管理的对象不再是分布于全国各地的国有企业，而主要是一级法人的国有控股公司或资产经营公司。国家只任命控股公司的经营者，控股公司或资产经营公司对企业参股，并以股东身份管理、监控参股企业。改制企业国有资产人格化是国有企业股份制改造的一个关键问题。现实的选择是赋予企业法人代表以国有资本代表人的资格，使其对国有资本负责。这里必须建立一种机制，使国有资本代表人的利益与国有资本增值相挂钩。具体应建立资本经营责任制，劣者罚，良者奖，优者重奖。同时建立严格的监督机制，监督办法要规范化、制度化、法制化，执法要严格，处罚要严厉，全民资产蒙受损失的要严加惩处。〔2〕
总的说来，国有资本的人格化经营的本质就在于负责国有资本营运的经营者必须拿出一定的财产作为经营保证金去“购买”国有企业的法人财产权，并且经营者有权按一定比例索取企业剩余。而这种法人财产权和经营保证金与经营者的依存关系取决于企业的运行绩效。这一思路直接来自于委托代理理论的核心思想，即只有当经营者获得一定比例剩余索取权，并由此承担与潜在利益相对称的风险时，才能成为国有资本的化身，也才能实现出资人对经营者监督成本的最小化。
与资本人格化相联系的另一个概念就是资本的层级化管理。推行公有制的层级化管理，要按照政资分开、分级管理、分权而治的原则改革现行的国有资产管理体制。事实上全民资产已形成了中央、省、地（市）、县（市、区）四级占有格局，它们各自拥有一批国有企业，相应地拥有一部分所属企业剩余劳动价值的支配权。现在应该明确各级政府的全民资产所有权，界定产权，量化资本，特别是要确定资产和资本保值增值的责任，严格考核，严明奖罚，这样就真正使人对全民资产负责了。明确划分了全民资产投资主体和层级管理后，中央政府便可以集中精力理顺整个全民资产管理体系，着力培育发展国家的大集团、大公司，这样更有利于推进国有企业改革与发展。〔3〕
综上所述，我们认为公有制实现形式的多元化与国有企业的改革具有本质上的一致性。一方面国有企业的改革要取得突破性进展必须置于公有制实现形式多元化的框架内进行，另一方面，公有制经济若要发挥出其优越性，必须以国有经济结构的优化和现代企业制度的建立为现实基础，而这两方面具有高度的互补性和相关性。
注释：
〔1〕石磊《现代企业制度论》，立信会计出版社1995年版。
〔2〕宋冬林、金成晓：《论国有资本的人格化经营》， 载《经济研究》1996年第5期。
〔3〕彭致圭：《全民所有制多种实现形式的思考》， 载《中国改革》1997年第9期。
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