关于深化城镇住房制度改革的总体设想* （下），本文主要内容关键词为：城镇论文,总体论文,住房制度改革论文,关于深化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、住房制度改革的方式
1、要实现既定的改革目标，不但必须遵循改革的基本原则， 更重要的是选择改革的方式、明确改革的道路、制订改革方案和措施。不很好地解决这三个问题，就难以实现改革的目标。住房改革的对象主要包括两方面，即公房的存量和增量。住房改革也就有存量改革方式和增量改革方式之分，即通过“出售”的方式推动存量公房的私有化，逐步取消无偿分配公房制度；通过建立住房公积金制度、住房储蓄制度、住房抵押贷款制度以及安居工程推动增量住房的货币化；逐步提高公房租金，改变公房租金低和不合理的状况，最终实现住房租金形成市场化。概言之，就是要通过渐进式、分步走、小配套的改革道路，完成建立新住房制度的历史任务。
2、 建立以私有产权为主体的住房产权制度的重要途径是全面地推动存量公房私有化，将大多数公房出售给居民个人。出售公房是政府已经明确并已实施的改革方式，在理论上确定为私有化有利于推动出售公房的进程。为了避免理论上争论，有些专家建议只提“自有化”而不要提“私有化”。无论是内涵还是外延，“私有化”都远远超出“自有化”。私有化不仅更符合产权制度的要求，更重要的是使住房不仅成为居民个人使用的消费品，而且成为居民可选择的投资品。这在居民金融资产规模庞大而实物资产比重过低的今天是非常有现实意义的。住房私有化意味着现有公房不仅可以出售给居住在内的使用者，而且可以出售给手持货币住房困难的其他居民，从而解决旧制度所造成的分配不公的问题。
3、 迄今为止的住房存量改革主要采用了两种方式：出售公房和提高租金。无论当初采用这两种方式的目的是否与住房私有化有关，今天已成为推动住房存量私有化的两种基本方式。需要明确，出售公房和提高公房租金对住房私有化的意义完全不同。出售公房是房改的一种重要方式，是实现住房私有化的必要途径；而提高公房租金既是住房制度改革的一项重要内容和方式，又能起到促进公房出售的作用，其最终是要实现租金形成的市场化。但是，如果以为仅仅通过提高租金就可以改变住房制度，形成新的机制，这种看法是不正确的，至少是片面的。在出售公房过程中首先遇到并多次受挫的问题和难点是公房的出售价格。公房出售价格应主要考虑下列因素：（1）住房本身的状况。 根据房屋的使用面积、新旧程度、建筑年限长短、距离市中心的远近、造价的高低、以及居室的设施、层次、朝向等的不同，在出售价格上要有差别；（2）当地住房市场出售的旧房市场价格。 这涉及到公房购买者得到的潜在利益和以后新房购买者的实际支出的差距；（3 ）成本价的计算要以重置成本为底价，减去折旧；（4）成本价必须包括土地成本， 使住房产权包括土地使用权；（5 ）公房出售价格应由政府指定的专业的房地产评估机构进行，并报房地产交易管理部门核定批准。居民在购买公房时，已经确定的公房出售价格仍不是职工的购买价，而是在出售价的基础上作一个很大比例的扣除。决定扣除的主要因素是职工的工龄。扣除在理论上是成立的。因为职工在过去所获得的工资中，并不包括或不完全包括住房消费支出，现有住房相当一部分是职工应该所得的实物性收入，出售公房应该扣除这一部分。近10年来，职工收入尤其是非公务员的职工收入增长很快，增长的收入中已经包括部分住房消费支出。因此，工龄扣除应该逐步降低。
4、提高公房租金最终实现租金形成的市场化， 是住房改革的一项重要内容。各城市均制定了提高租金的计划。目前的公房租金虽然较以前已有大幅的提高，但仍远远落后于通货膨胀率和市场房价的增长速度。结果租金仍然低于成本租金。实践证明，仅仅提高租金并不能改革旧的住房分配制度，不能从根本上改变住房形成机制。必须租售并举，以产权私有作为改革的首要目标。租售之间的关系取决于经济学所早已定义的一些基本关系：租金＝房价×平均利率。据此，租金只是投资回报的一种形式。租金和房价的关系又可表达为：房价＝租金÷平均利率；平均利率＝租金÷房价。按照上述房价、租金与平均利润的关系，即使不考虑成本租金即维护保修的费用，只有当租金高于住房投资的平均利润水平时，居民才有动力去购房。出售公房在某些大中城市推进缓慢，或出现低价出售公房的问题，都是由于公房租金过低。公房租金过低和大量公房的存在，导致市场租金也偏低，因而非国有经济成分投资居民普通住房并且把住房作为一种物业出租而获利的可能性大大降低。反过来又影响公房的出售。因此，只在大幅度提高租金，公房出售才会顺利进行。
现在，多数城市制定了提高房租的进程表，并把租金支出占到工资收入的15%作为租金调整的近期目标。且不说租金占工资收入的15%这个比例是否合理，即使如此，现在的租金距离这个目标尚存在相当大的距离。而房租迟迟不能提高的原因，主要是由于观念上的障碍。居民认为房改是政府的事，政府要提高租金就必须提高工资或给予相应补贴；政府认为提高房租会引起不安定因素，不利于社会稳定。尤其当提高租金不能有效减轻政府财政支出时，政府也缺乏提租的动力。当然，政府对大幅度提高租金的这种顾虑，并非没有根据。目前，全国城市居民尚有2000万处于贫困状态，加上当前的下岗职工，贫困人口远远超过这个数字。这部分职工已无承受提租的余力。而一些中等收入以上的城市职工，对提租的承受能力尚有很大余地。就北京而言，中等水平的三口之家的年收入超过一万元，支出2000元的房租不会改变居民的正常生活水平，只会降低居民的储蓄增长率而已。据统计，截止1996年底，全国城镇大约35%的住房为私人所有，浙江、广东、广西、江苏等售房进展较快的地区约60—70%的可出售公房已经售给个人；上海、安徽、陕西、宁夏、甘肃、新疆、云南等省、自治区40%以上的可出售公房已向个人出售。这都说明公房出售具有很大的潜力。问题是现行的低房租阻碍了居民住房消费观念的转变。1996年度在35个大中城市，居民住房租金支出占双职工家庭收入的比重仅为3.64%。因此，相当一部分职工对是否购买公房犹豫不决。而房租比一般物业管理费还低的现象使大多数职工对买房之后还要交物业管理费很难理解，更觉得买自己有使用权的住房不合适。提高租金就是让实践来转变租金比买房合适的观念。从理论上分析，从改革的最终目标上看，公房租金不仅要提高到成本租金，而且要向市场租金靠拢。大幅提高租金是推进住房改革十分重要的一步。不提高租金，出售公房和建立新的住房分配制度的改革都会难以推进。但是，由于目前城镇职工收入差距拉大，承受提租能力的不同，国家补贴能力有限，因此提高公房租金只能逐步实行，即所谓小步走、不停步、积少成多。实现租金形成的市场化，还需解决租赁产权的界定问题，加快相应法规的建设和加强执法的力度。现在在住房租赁中存在租赁者权益大、租房者权益小，租房者的权益难以得到保障的问题。由此带来一系列的矛盾和问题，影响了租金形成市场化的进程和住房租赁市场的形成及健康发展。为此，需要尽快制定相应的法规，用法律形式明确房屋所有者应该有的权益，才有利于租金形成市场化改革的顺利进行。
5、住房改革真正的更大的难点还不在于公房存量的私有化， 而是如何实现增量住房的商品化，如何建立新建住房商品化的形成机制。现有公房出售了，若不建立新建住房商品化的形成机制，那么新建成的住房就会不断地涌入旧的体制，形成新的低租金的公房，住房改革的目标就根本无法实现。过去10年，低租金公房的数量不是少了，而是增加了，也说明了这一事实。如果说过去10年的改革在提租和出售公房上都或多或少地迈出了几步的话，那么在建立住房新制度上却可以说作为不多。“新房新制度”是一个提出多年的改革思路，但在实践中进展不大。住房新制度难以推进是因为存量公房改革进展不快。在同一单位同时存在两种住房制度的情况下，两种租金同时并存必然会引起难以调和的矛盾。因此，建立新制度不仅要和旧体制的改革同步进行，而且在速度上必须相吻合。为了建立新的住房制度，关键是终止职工从所在单位分配住房。只要行政、事业、企业单位仍然承担分配一般职工住房的职责，旧体制就无法根除。终止单位分房，让职工到住房市场去购房或租房，必须提高职工的货币收入水平和储蓄水平，并在体制上增加职工的住房储蓄动机，从而使职工的货币收入成为住房消费的基本来源和住房增量的原始动力。然而，提高职工收入水平，不是短期内所能实现的。我们决不能等到职工的收入水平可以买房的时候才搞房改，才去实行住房增量的商品化、市场化。应该逐步到位，限时到位。在一个城市甚至一个省、直辖市、自治区的范围内，统一确定一个时间表，即在统一的时限内所有行政和企事业单位都要终止住房低租福利实物分配办法，实行新房新制度。
6、住房公积金制度是建立新住房商品化形成机制的重要措施， 也是具有中国特色的住房制度改革道路。公积金是一种强制性的长期储蓄金。住房公积金制度作为住房商品化形成机制的重要组成部分，适合我国的具体情况，实行住房公积金制度，至少有如下作用：（1 ）形成专门用于建造居民住房的资金来源；（2 ）强制性的改变居民消费结构和储蓄目的；（3）强制性的积累居民实现住房私有货币能力；（4）在停止单位买房分给职工的办法后，各单位就可以拿出较多的钱来提高住房公积金的比例，从而又会更有力地推动居民购买住房；（5 ）有利于建立新建住房商品化的形成机制。此外，这也有利于提高公房租金的改革。可以说，住房公积金制度是中国特色的住房制度改革的必由之路。只要我们坚定不移地实行这一制度，并在实践中不断加以完善，我国的住房制度改革就能够顺利推进。鉴于当前公积金实施的情况，需要提高公积金在收入中所占的比重，争取在近几年内达到收入的15—20%，以使其更好地发挥作用。各地应该从本地的实际出发，在坚持属地化原则的前提下，有条件的地方应加快住房公积金制度改革的步伐，即提高公积金在收入中的比重。同时，在实践中逐步加以完善。在大力推行住房公积金制度的同时，还应努力实施合作建房的办法。住宅合作社是城市居民在国家扶持下，以互相合作的方式解决自己住房的自发性组织，它不以盈利为目的，其资金来源以自筹为主，以国家低息贷款为辅，并承担集资、设计、建造、养护、维修、管理等各项工作。合作建房在世界一些国家已有百余年的历史。目前，住宅合作社已遍布五大洲60多个国家，达9万多个，拥有3000多万个社员。现在，其发展呈三大趋势：一是入社的人越来越多；二是规模越来越大；三是合作社的住宅在住宅总存量中的比重越来越大。在发达国家，合作建设住宅已经成为一条推行住宅自有化、别墅化的得力工具；在发展中国家，它成了缓解住宅紧张状况的有效措施。在我国据统计，1994年就已有105个城市组建了240多个住宅合作社，集资11.2亿元，竣工986万平方米建筑面积的住宅，约20万户社员迁入合作社建设的住宅。但从各地实行的情况看，需要解决好几个问题：（1）通过国家立法，在法律上维护住宅合作社的权益；（2）在经济上给予优惠，如减免税费，提供低息贷款等；（3）加强对住宅合作社的管理，防止违法事件的发生。
7、安居工程最初定义为一种解决困难住房，是一项福利工程。 但在实际运作中有些安居工程在住房增量方面已经开始发挥作用。在安居工程的试点城市中，这类住房开发成本较低，大都处于城乡结合部，土地成本也低，政府又承担了部分市政配套的费用。安居住房的售价也受到政府的控制，一般是开发成本加上10%的利润。开发商将安居住房出售给政府规定的购房对象或直接由政府收购，政府再以优惠的价格卖给购房对象。问题在于，真正由居民或职工全资直接购房的并不多。有些是住房贫困户的单位购买，然后再分配给职工，或者单位出一部分钱，职工出一部分钱。这种作法，尚未冲破传统分配制度的框架。加之安居住房数量有限，购买对象多属低收入家庭，购房支付能力有限，致使安居工程销售状况不佳，很难在改变住房增量性质上发挥明显的作用。应将安居住房明确定义为类似于新加坡“政府组屋”的低价商品房，将对象扩大到中等收入以下的工薪阶层，或许能充分发挥安居工程作用。从有地的方实施的情况看，这种办法是可行的。由政府负责组织开发“安居工程”，资金来源于银行贷款、住房公积金及其他住房基金，也可由房地产开发企业直接投资。但政府必须承担市政配套的费用，并免除政府的有关税费。保证有效降低开发成本，再限制利润率或固定价格。一般工薪阶层均有权申请。当旧公房的价格提高并和安居住房的售价有了正常的比价关系后，安居住房就会逐渐畅销起来，原有的住房分配制度便会逐渐退出这一领域。
8、改革旧体制，建立新制度，并实现新旧制度顺利转换， 必须坚持走具有中国特色的住房改革道路。中国过去18年的经济改革走的是渐进式、小配套的改革道路，取得了举世瞩目的成功。住房制度改革也应沿着这样一条道路前进。（1 ）渐进式的住房私有化就是要逐步地提高公房出售的价格，使其逐步向市场价格靠拢。政府每年根据居民收入增长幅度和宏观经济环境的变化，公布一个当年有效的售房价格并同时公布公房租金的提高幅度；（2）渐进式的住房商品化、市场化， 就是逐步增加职工得到新住房时的一次性支出。如一开始仅支付新房价的20%，以后逐步提高这一比例，直至100%， 那时就完全实现住房产权的转换；（3）渐进式的改革道路就是要先易后难。 实现住房商品化在企业或企业性的事业单位推进的速度要快一些，公务员或行政开支的事业单位相对要慢一些，其住房商品化的速度取决于政府财政支出能力的增长。前者完全有可能很快取消实物性分配制度，取消或禁止住房性投资，将这部分投资顺理成章地改为住房补贴。应该改变企业的财务制度，允许在税前利润提取一定比例住房基金，用于住房补贴的发放。而放在税前开支是为了减少和资产所有者的矛盾。为此，应该把住房制度改革纳入企业改革和收入分配制度改革的总体框架内统筹安排。
要实行区域推进，即住房制度改革可率先在条件具备的地区或城市先行。就全国来说，可先在东部沿海地区先行，由东向西，逐步梯次推进。而在一个省（市、区）内，则可选择几个城市进行试点，然后再全面铺开。象中国以往已经进行过的成功改革一样，住房制度改革也必须与其他方面的改革相配套才能顺利进行。但改革的历史也表明，企图全面配套、同时推进的方案往往是难以实施的。因此，因势利导的小配套应该是行之有效的选择。房改配套不仅包括有关方面的改革配套，而且包括政策性的配套，后者在改革的某些方面可能更重要。政策性配套更侧重于短期效用，以保证改革的平稳和新制度发挥作用。一旦新体制正常运转，配套政策将不再发挥作用。住房制度改革实质上也是一种收入分配的改革，因而首先要与收入分配制度相配套，相应发放职工工资补贴（即职工工资中应包含住房租金）也是一种配套。但是，补贴办法尤其是工资制度配套至今未出台，甚至未有明确的方案。因此，需要加快这方面的配套改革。与住房制度改革相配套的工资制度改革就是要将以往的福利性、实物性的住房分配转化为货币收入分配并体现在工资收入中。将实物性收入转为工资收入有两个可选择的方案。一是一步到位，在取消单位分房的同时，按工资总额的一定比例，增加职工的工资。这种作法将会大幅度增加财政支出和企业成本，甚至增加通货膨胀的压力。但如果不加快实物分配向住房商品化的转变，低租金实物分配还会刺激住宅消费需求，住房建设超标准、超国力，同样会导致成本推动的通货膨胀。另一种是分步提高工资标准，分几次到位。这种方式的问题是旧体制难以一下退出历史舞台。无论采用哪一种方式，都会遇一个关键性的障碍：从理论到现实，能够包含住房支出的工资标准应该有多高？确定这一标准的依据是什么？确定的标准不应该是各级财政支出或企业支出中的住房投资，而是市场参照系和模拟市场的参照系。（1 ）劳动力市场所确定的工资水平。这个水平在国有经济之外已经出现了，虽然受政府工资标准的制约，尚不能准确反映劳动力市场的供求关系。目前，相当多的非国有企业的工资水平高于国有企业和政府机构，原因是这些企业不承担解决职工住房的责任。因此，国有企业和不依靠财政支出的事业单位的工资水平允许按照市场工资水平来确定工资；（2 ）政府的公务员以及依靠财政支出的事业单位应参考市场标准制定工资。在这种情况下，政府制定工资标准就能够和国力相适应。住房制度改革必须与建立新的住房融资机构和融资渠道相结合。政府和经济界都普遍认识到这一问题的重要性和紧迫性。为消费者提供住房抵押贷款是实现住房私有化和推动更多的消费者自行购房的重要手段。目前需要解决的问题，一是广泛性，让更多的消费者能够接受贷款条件；二是法制性，让更多的人认识到，当贷款不能偿还时，住房将依法收回。我国现在完全具备广泛实行住房抵押贷款制度的条件。住房制度改革必须和土地制度改革配套。住房制度改革应该有相应的财税政策相配合。住房制度改革必须和社会保障制度相结合。住房制度改革应该和国有企业改革、国家公务员制度的建设同步进行。
四、当前住房制度改革的政策建议
1、建议进行一次全国城镇住房情况普查。 摸清我国城镇住房情况，有利于住房制度改革的顺利进行，促进住宅建筑产业的健康发展，也是反腐倡廉、加强干部队伍建设的一项重要措施。因此，应该进行一次全国性的城镇住房情况普查。由于开展住房情况的全面普查，是新中国成立以来第一次，因而需要认真规划，明确方向和内容。具体来说，大体需要普查以下几个方面：（1）不同所有制（公有、私有、合资、 外商独资）拥有的住房情况；（2）按党政部门、事业单位、 企业分类的公房分配使用情况；（3）公房改革情况（包括党政部门、事业单位、 企业公有住房出售情况、出售价格，公有住房出租情况）；（4 ）与房改相关的金融问题：住房公积金实行情况（包括参加职工人数、公积金数量）、职工参加住房储蓄情况（参加人数、金额）、住房抵押贷款情况；（5）房改中出现的新情况、新问题；（6）其他情况：居民对房改的态度、意见；干部（大、中城市处级以上，小城市科级以上）对房改的态度、意见；外来人员在本地购房、租房情况；外籍人员在我国购房情况。为保证普查工作顺利进行，建议由国家统计局、全国总工会、城建部和国务院住房改革领导小组共同组成城镇住房普查领导小组，负责普查的组织领导。各省、市、区的领导小组由相应部门组成。普查的具体工作由国家统计局的城调队负责实施。各单位应指定一名负责人专门负责住房普查工作，具体工作由行政办公室负责。
2、实行多元化的住房融资方式。住房公积金、住房储蓄、 住房抵押贷款、出售公有住房、提高租金等融资方式同时并举。我国国情复杂，住房融资方式和渠道不能单打一，要多元化，并且要充分借鉴国外的成功经验。要通过改革创造一种机制，改变原来只顾住房建设和住房开发商而忽视住房消费的办法，把住房供应和住房消费结合起来，即住房融资既要支持住房的生产又要支持住房的消费；要终止单位作为居民住房主要来源的传统体制，促使居民直接进入市场购买或租赁住房，并以此作为建立新的住房融资体制的出发点。同时，要开办住房抵押贷款的二级市场，使住房抵押贷款能够顺畅流动。要把融资渠道的多元化和适当集中结合起来，建立一个由政府出资的政策性金融机构，如住房银行，负责管理各种方式的融资体系的运行。
3、加快发展住房的二级市场。目前， 由于各级政府采取了有力措施，房改取得了一定的进展。但是，住房市场尤其是二级市场的发展滞后，加上租赁市场规则不明确，行为不规范，管理不到位，法制不健全，使租赁市场出现不少问题，影响了房改顺利进行。目前，无论是房改，还是整个房地产市场的发育，都需要加快发展住房的二级市场尤其是租赁市场。根据当前的情况，发展住房二级市场，首先，必须同整顿、规范一级市场结合起来。如果不认真清理、整顿，就无法发展二级市场，或者使国有资产大量流失。其次，要规范市场交易的主体，建立健全二级市场的监管办法和制度。应该明确，对于住房商品来说，无论其所有权还是其使用权都可以在市场上出售或转让。因而，不仅租赁私房的使用权可以转让，也应允许公房租赁的使用权（在租赁期内）进入市场交易或转让。但是，对于公房变私房的产权问题必须澄清。鉴于我国的具体情况，进入市场交易或转让租赁公房使用权的交易主体，对于其所拥有的公房的租赁使用权应该是合理和合法的。那些利用职权多占的公房租赁使用权就不能进入市场进行交易或转让。为此，对进入市场进行交易或转让的住房租赁使用权的，对于其住房的来源、住房的所有者（即产仅）以及是否租赁期内等都要登记清楚，有关的手续要完备。如果是转让公房租赁使用权的应持有公房所有权单位的证明即征得公房出租者的同意。同时加强监督检查，把清退干部多占住房作为反腐败的重点，为二级市场健康发展扫清障碍。再次，要创造相应的条件，推动二级市场的发育。（1）提高公房租金， 逐步缩小福利性租金与市租金的差距。在提租的同时，还应简化税种，改革税制。目前房屋租赁中涉及的税费主要包括房产税、营业税、城市维护建设税、印花税、教育费附加及房屋租赁管理费等，不仅税种多而乱，而且税费偏高。因此，可参照国际惯例，如借鉴香港的做法，只保留所得税或物业税、印花税，同时把税费占租金的比重控制在25%以内为宜；（2）加快公房出售的速度；（3）启动住房金融，开办居民住房存款；（4）发展住房市场的中介服务组织机构，为居民进入市场购房或租房提供服务。
4、积压商品房的处理问题。似应采取如下对策：（1）从源头上控制新开工项目，即控制土地的供应量。当前应首先改变房地产审批中见项目给土地的习惯做法，实行以规划好的土地来审批项目的新模式，避免出现新的无效供应；（2）清理在建项目， 对那些因配套不全注定在推出后形成空置的必须限期配套；（3）把安居房、 适用房建设同房地产存量消化相结合，在安排实施安居工程和经济适用房项目和拆迁改造时，通盘考虑市场供应现状，把符合条件的空置商品房转为安居工程房屋和经济适用房项目以及拆迁安置房；（4）金融配套政策应与国际惯例靠拢，通过发展按揭业务，开展二级抵押贷款和发行再抵押债券、扩大公积金上缴比例等办法，增强居民购买能力，消化部分空置商品房；（5）清理房地产流通环节和各种不合理收费，实行商品房价格定位、评议、审批机制、通过中央让税、地方让费、银行让息、房产企业让利的办法降低房价，促进销售；（6）发展房地产租赁市场，通过加强房屋租赁的法制建设，规范房屋租赁行为，调整税收政策，建立合理的价格体系等培育和推动租赁市场的发育。同时充分发展房地产交易中的中介服务作用，搞活流通；（7）完善新建住宅小区的公共设施，改善公共交通。
5、加快住房法以及其他有关法规的制定。 为使我国住房制度改革健康有序地进行，需要加快住房保障、房地产市场交易、房地产成本与价格形成、房地产业税费征收及其管理、物业管理等方面的相关法规的建设。
* 文章一、二部分见《财贸经济》1997年第12期。