从规模重构看国家战略区域的空间生产战略&基于国家新区的探讨_国家级新区论文

尺度重构视角下国家战略区域的空间生产策略——基于国家级新区的探讨，本文主要内容关键词为：尺度论文,视角论文,新区论文,重构论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      修回时间：2015-02-05

      中图分类号：TU984 文献标志码：A 文章编号：1000-8462(2015)05-0001-08

      DOI：10.15957/j.cnki.jjdl.2015.05.001

      1980年代以来，通讯与信息技术的迅速发展和国际贸易条件的改变，加速了全球生产要素流动和生产组织方式的变化，改变了区域角色与“全球—地方”的治理模式[1]。这一变化，使区域成为了参与全球竞争和实现国家财富积累的重要空间单元，同时也成为学界和政治界广泛讨论的术语。这一趋势更是促进了区域研究的迅速复兴，如何改进区域发展的制度基础，培育区域竞争力和积累财富，成为了“新区域主义(New Regionalism)”研究关注的焦点[2]。近年来，尺度重构(Scale Rescaling)作为行政组织调整、空间生产策略和地域重构的产物，成为新区域主义探讨全球化、区域空间生产和区域治理的重要视角。所谓区域空间生产策略，是指为提高区域经济竞争力和实现财富积累，国家权力在不同地理尺度间的互动和治理调整[3]。由此，西方发达国家普遍进行了政府角色重塑与治理结构的变革，进一步调整了“集权与分权”、“市场与政府”配置资源的关系，使国家权力重组为新的空间尺度，以形成竞争优势[4]。改革开放以来，我国区域发展政策的演变也体现了国家和地方对经济全球化趋势的客观及时的反映[5]。国家通过策略性的区域尺度重组和“梯度”差别性制度供给，使得国家/地方权力作用于不同的空间范围，引发不同尺度空间组织与治理形式的重构，促进特殊制度区域经济的快速增长。

      近几年来，中央政府针对典型经济区更是陆续划定了近60项“国家战略区域”，进一步细化和落实我国区域发展总体战略。这些战略区域以国务院批复或发文的形式出台，涵盖了国家级新区、区域规划、指导意见和综合改革等四种类型，涉及多个空间尺度。针对这一新的地域空间现象，学者们从制度转向和尺度转向的视角探讨我国区域规划和区域政策对区域发展的影响[6-7]，认为恰当地运用区域规划这一“主动的尺度重构工具”是保持国家制度柔性创新的重要方式。但现有研究多侧重于区域规划和区域组织等“柔性”的尺度重构手段[8]，而对于中央政府渐次设立国家级新区的“刚性”尺度重构手段则缺乏理论化的探讨。国家级新区的设立与发展将导致不同尺度空间之间的经济连接和治理变化，但其是否有利于捕捉区域发展机遇，培育区域竞争优势仍值得探讨。因此，国家级新区将成为我们探讨区域空间生产策略的重要例证。本文将重点剖析“国家级新区”这一新兴的地域空间现象及其政治经济效应，客观评价这种尺度重构行为对区域空间生产的影响。

      1 尺度重构视角下的国家战略区域

      尺度(Scale)作为地理学度量空间的重要概念，是表征空间规模、层次及其相互关系的量度[9]。1970年代，亨利·列斐伏尔提出“空间生产”(Production of Space)的理论，不断探讨空间性、社会再生产和城市化实践[10]。而后，尺度逐渐成为政治经济分析工具，关注特定的尺度构造是如何被生产和再生产的[11]。尺度重构反映了中央/区域政府对地方经济、社会和空间等进行主动调节的权力干预，这包括将权力上移(Scaling Up)至区域组织，或权力下移(Scaling Down)至地方政府[12]。随着区域和地方在条件创造与应对全球化挑战方面的优势开始凸显，一方面引起了国家、区域和地方角色的转变，另一方面使国家、区域和地方面临更加复杂的社会、环境和空间问题。尺度重构作为重塑国家和区域竞争力的政策和空间治理手段，正逐渐成为创新区域发展环境和促进经济发展的重要工具。

      1.1 全球化与国家战略区域崛起

      通讯和信息技术的发展以及全球贸易条件的改变，使资本与技术迅速向全球扩张，随之形成了新的全球化生产组织方式。随着全球化的深入，这种生产组织方式打破了传统国家和区域的边界，产品的分工通过跨国公司和跨界企业实现了全球范围内的网络整合。企业的空间集聚与投资的区位选择，导致了城市体系和城市区域在全球范围内的重组。由此，全球化时代生产组织方式的变化，改变了国家的角色，促进了区域的崛起和城市的快速涌现[13-14]。特别是跨国公司的生产组织，超越了国家行政边界，使区域和城市成为国家重要的“积累空间”。很多国家的空间生产尺度转向了区域空间，更新或创新区域环境促进区域经济发展成为很多国家或地区空间生产策略改善的方向，并且促使了全球城市区域(Global City-Regions)的快速发展[15]。

      在此背景下，欧洲各国不断编制区域规划来制定新的区域政策和资金计划，甚至为超大项目成立各种准国家性质的规划和投资协调机构，来促进作为国家产业重心的次国家区域发展[4]。美国近年来发布的《美国2050》，更是提出了将培育11个巨型都市区域，其中重点建设东海岸、五大湖区、加州三大都市区域，以及墨西哥湾沿岸四大发展地区。在亚太地区，很多发展中国家迅速建立了诸如出口加工区、科学园区(城)、开发区等新型产业空间，其与中心城市一起构成了由大量人口和产业聚集，以及济活动高密度的巨型城市区域[16]。改革开放以来，我国通过沿海开放城市、核心城镇群和国家级新区等战略区域的设立，实现了“差别化”制度供给，使战略区域及时“嵌入”了全球资本循环网络，促进了经济增长。近年来，为加快重点地区的转型发展、落实重大发展与改革战略，中央政府更是密集推出了以国家级新区、国家综合配套改革试验区和国家自贸区等为代表的“国家战略区域”。

      1.2 国家转型与区域空间生产策略

      国家战略区域的崛起，使传统国家权力开始在区域空间生产上重新分配，并引致了国家角色的转型和区域治理的改变。很多国家与地方政府通过尺度重构来重塑全球化环境中的“场所空间”，从而为本国和本地区寻找对流动资本进行“附着”的更多机会。有学者认为全球化背景下国家权力已经转换为了一种新的形式，其以空间尺度化的形式被重新定义，通过尺度重构来实现国家发展战略和区域空间生产策略[17]。但这种转变并不是国家功能的削弱，而是国家为创造新的“资本积累空间”而进行的空间生产策略逻辑。以此为视角，可以更好地理解西方资本主义国家所进行的一系列分权化、去管制化、私有化和全球化等政策转向。比如，Scott指出地理上连续的地方政府通过相互联系，形成一种空间联盟以应对全球化的机遇和挑战[18]。因此，所谓“全球策划、地方执行”的TG&AL(Think Globally，Act Locally)理念，已经成为了诸多发达国家和发展中国家有效回应全球变化和危机挑战的首选途径。

      在中国，全球化的力量也在不断重组空间尺度体系，并已经深刻改变了区域与地方发展的总体环境，尤其是中央与地方以及地方之间的治理关系。1980年代，国家提出“沿海开发开放”和“梯度开发”的区域发展总体战略；2000年以来，国家先后提出推进西部大开发、全面振兴东北地区老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展等战略[19]。在这一过程中，国家通过特定空间尺度的生产、重构和竞争，产生了有差异的空间生产单元。中心城市与核心城镇群的发展带动了区域的整体发展，并且在推动中心城市与城镇群发展的过程中，采取了特殊政策地区(包括经济特区、国家级新区、大规模“开放区”等)引领与示范的发展策略。因此，特殊制度空间引领区域发展的空间生产策略，在我国一直发生着并深刻影响着城市发展[20]。正如学者指出，全球化以来在“全球—地方”连接下，民族国家试图通过增长极(Growth Pole)和产业特区(Industrial Park)等与产业增长有关的空间选择(Spatial Selectivity)，来形成不同空间尺度之间新的经济连接[3，21]。

      1.3 国家战略空间生产的政策效应

      综上所述，国家级新区已经成为国土开发和协调区域发展的重要组织形式和空间单元，体现了我国应对国内外发展挑战的区域空间生产策略。尺度重构视角下，区域空间生产、尺度选择与国家级新区三者具有紧密的联系：国家权力尺度选择推动着国家级新区的设立，进而带动了国家战略区域的发展，同时也映射了国家尺度战略的演变。尺度重构作为一种空间生产策略，其实质是尺度重构过程中形成的各种发展制度或治理制度对区域发展的影响[22]。国家级新区兼具操作性、针对性和有效性，是对国家总体空间战略的进一步细化和落实，在划定物质空间范围的同时，其通过行政机构调整和空间规划编制等方式也实现了治理模式的重组，以实现区域空间生产策略。

      

      图1 区域空间生产、尺度重构与国家级新区的内在联系

      Fig.1 The relationship among the production of regional space,scale rescaling and the development of SNAs

      根据Brenner研究指出，在创造区域竞争力的过程中很多国家进行了“尺度选择(Scale Selectivity)”行为，也就是“将优势和重要性导向特定的空间尺度，同时忽略或者边缘化其他空间尺度的一种行为趋势”[23]。但是，渐次设立“国家级新区”的做法根本无法在西方自由市场经济和地方自治的环境中实施，而在中国却是一种重要而有效的区域空间生产策略。这也体现了改革开放以来中国的发展既有全球化特征，也更具有本土化的特征。本文通过“国家级新区”来探讨区域空间生产策略，也是兼具全球化一般特征和中国制度特色的研究领域。

      2 国家战略区域空间生产的背景及过程

      尺度重构作为区域空间生产策略，其在空间领域的调整和选择具有“暂时性”和“非固定性”，这就意味着一个永久性的主导优势尺度并不存在，各个空间为了寻求主导性或是进行尺度接合将进行动态竞争[24-25]。这就说明了国家战略区域是一个动态的社会建构过程，空间尺度的组合不断被争议和重构[26]。

      2.1 国家战略区域空间生产的背景

      改革开放以来，中央政府积极出台各种主题的国家战略区域，通过给予这些制度空间相应的要素投入和制度创新的权利来激励其发展，实现国家经济空间格局的重构[27]。特别是近年来，面对区域一体化、区域发展战略落实和转型发展的要求，国家加快了战略区域的划定。2008-2014年，中央政府已经批复了50多个国家战略区域，按其战略目标可分为：建设国际竞争力区域、促进重点地区发展和转型、推动欠发达地区可持续发展、深化区域合作与对外开放、探索发展改革试点等五种类型。在这一过程中，国家级新区起到了更大尺度战略区域发展引擎和政策发力点的作用，客观上激发了中央政府设立国家级新区的积极性。

      2005年以来，中央政府一方面加强了对区域、地方发展的干预与控制，上收了一系列地方发展权力，另一方面又通过积极批复“国家级新区”并给予相应的要素投入和制度创新权力，来重构区域经济空间格局。在此背景下，对于区域和地方政府而言，一方面在全球化和市场化过程中地方政府对中央政府直接投资的依赖不断趋弱，另一方面，国家对一些涉及地方发展的关键权力和资源控制收紧。因此，地方政府更加渴求得到制度创新的空间以及国家对重要发展资源和要素放松管制的空间，对于设立“国家级新区”尤其热衷并积极向上争取。正是中央政府与地方政府的双重诉求，催生了“国家级新区”设立浪潮的涌现，2010年以来，中央政府密集批复了9个国家级新区(图2)。

      2.2 国家级新区的设立背景与发展定位

      

      图2 国家级新区设立与重大空间战略及经济发展形势

      Fig.2 The instauration of SNAs,major national spatial strategies and economic development

      1990年代以后，由中央政府命名并给予政策和体制上大力支持的“国家级新区”，其通过赋予体制、模式、职能与产业试验与创新使命，形成超常规超高速的发展态势。目前，中央政府已经设立了上海浦东新区(1992年)、天津滨海新区(2005年)、重庆两江新区(2010年)、浙江舟山群岛新区(2011年)、甘肃兰州新区(2012年)、广东南沙新区(2012年)、陕西西咸新区(2014年)、贵州贵安新区(2014年)、青岛西海岸新区(2014年)、大连金普新区(2014)和成都天府新区(2014年)等11个国家级新区，以推进地方制度改革和创新探索。“国家级新区”起步于不同的国际经济背景和国家发展阶段(表1)，可将其设立发展总结为三个阶段(图3)。

      2.2.1 利用外部资本，启动中国经济阶段。改革开放初期，经济特区的设立是在国家经济低迷、百废待兴的时刻，所做出的挽救经济危机的举措。当时的全球分工主要是面向劳动力市场和原料产地，而深圳经济特区依靠毗邻香港的优势，其在引进外资和技术、行政体制改革、企业制度建设、土地有偿使用等方面进行制度创新突破，引领了珠三角城镇群的发展。在国家转型的过程中也逐步走向了区域化，通过前海新区、深港互动、构建大珠三角等行动，从最初的制造基地正在向“国际城市”甚至“全球城市”转变。

      2.2.2 引入全球资本，嵌入全球化阶段。1990年代初期，资本全球化与全球贸易体系已基本建立，我国也提出了东部沿海对外开放。浦东新区的设立是为引进全球资本，加快融入全球市场，并由此带动了整个长三角全面对外开放，实现经济快速增长。浦东新区设立初期，其职能主要集中在金融、航运和高层次的国际制造业等方面，重点建设陆家嘴CBD、保税区、金桥开发区、空港和集装箱港。2000年以后，浦东新区职能重心转向了高端制造、商务贸易、科技创新以及服务业的转型和提升，始终走在国际交往功能的前沿。1997年金融危机以后，全球化出现了新的机遇，并且受第三次科技革命的影响，现代制造业在全球布局。在此背景下批复了滨海新区，一方面寄希望于推动我国制造业的自主创新和提升国际竞争力，另一方面希望其快速发展能够带动整个京津翼地区[19]。滨海新区的职能重心是跨国合作的高端重型制造业和国家战略性产业，试图在全球装备制造业转移的背景下，通过引进、吸收、转化，推动国家战略性产业的突破。

      2.2.3 启动内部需求，经济转型阶段。近年来，特别是2008年金融危机以后，为应对国际、国内发展环境的变化，国家对发展路径与经济结构进行了重大调整，空间战略逐渐转向内陆、中西部和东北部地区。同时基于宏观调控、区域协调发展和激发国内发展动力的需要，通过一系列政策的出台和酝酿，进而推出了两江新区、南沙新区、舟山群岛新区、西咸新区、贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区和成都天府新区。这是启动内需和经济转型背景下的区域空间生产策略，通过“国家级新区”推进国家战略区域的改革与转型，提升发展。

      

      图3 国家级新区空间格局示意图

      Fig.3 The spatial pattern diagram of SNAs

      

      3 国家战略区域的空间生产策略

      全球化时代，面对全球资本的“无疆界”流动，国家战略区域的空间生产策略致力于精确捕捉区域发展的机遇，以形成区域发展优势。国家级新区体现了我国应对国内外发展挑战的区域空间生产策略，但是密集批复的“国家级新区”能否实现统筹区域发展的目标，是否加剧了区域之间的恶性竞争，仍值得进一步商榷。对于国家战略区域，其空间生产策略应通过地域组织和空间生产安排，以降低区域产业分工网络中的交易费用，来实现区域发展的要素集聚和产业集群。因此，这就需要通过制度建构、治理重构、规划整合和财税安排来构建其空间生产策略体系。

      3.1 国家战略区域空间生产的制度建构

      国家级新区的设立，可以在一定程度上重构国家战略区域的制度架构。全球化背景下，区域虽然成为国家资本积累的最适宜空间单元，但在市场化和分权化的影响下，地方政府的“企业化”转向在很大程度上弱化了“区域”的地位和作用。尽管区域层面出现了各种主题的区域规划以及相应的协调性组织，但由于成员间缺乏内在需求耦合，以及制度建构层面缺乏必要的保障，区域内部仍是竞争大于合作。当前在节能、低碳和生态安全的影响下，运输成本已成为制约全球生产与消费空间格局的重要因素，经济活动在区域内进行集聚和布局的趋势也愈发明显。这主要表现在两个方面：一方面体现在生产与消费的空间关系，更强调区域性消费市场与产业集群；另一方面体现在生产环节的水平布局与垂直布局，在区域内部的集中布局选择。因此，国家战略区域的制度架构要打破区域内部的恶性竞争，实现区域内部产业集群和要素集聚，以实现区域发展的低成本战略和产品差异化战略。

      国家级新区具有副省级(或正厅级)管理权限，其设立可以打破区域内部恶性竞争的困局，构建区域协调合作的制度框架。一方面“国家级新区”的职能发展应具有高端化、战略性特征，使其在区域中成为经济与产业发展的源头和龙头，强化其辐射带动作用，以降低区域产业分工网络中的交易费用。另一方面“国家级新区”的设立，应实现其所在城市治理层级的跃迁，重构区域空间生产格局，并通过对区域增长极的调控力加强，来促进区域发展的协调与认同。

      3.2 国家战略区域空间生产的治理重构

      近年来，国家开始关注设立“国家级新区”等刚性尺度重构手段的运用。国家级新区作为应对发展挑战的区域空间生产策略，一方面可以使中央政府直接对其进行发展干预和调控，体现了“中央集权”的特征，另一方面，其在空间发展、项目审批和制度创新方面获得了较大自主权，在一定程度上表现出了“地方分权”的特征。中央政府设立国家级新区都要求成为改革试验先行地区，成为区域乃至国家的“中心”，提出了经济与产业职能的辐射带动，以及制度与模式的创新要求。因此，国家级新区要成为区域发展的引擎和政策发力点，需要创新治理模式，在加强中央直接管控的同时，保留一定的发展自主性。

      国家级新区通常以成立新区管委会的形式，作为上级政府的派出机构，来实现新区内部权力的水平和垂直转移，实现内部行政边界的调整。例如，重庆两江新区包括江北区、渝北区、北碚区三个行政区部分区域，及重庆北部新区、两路寸滩保税港区、两江工业园区等功能经济区，各行政主体关系复杂。在两江新区成立之后，市委、市政府就派出了新区管委会作负责两江新区经济发展和开发建设的统一规划、统筹协调和组织实施。两江新区管委会代管北部新区、两路寸滩保税港区，管理直管区内新批准成立的开发管理机构。两江新区内各区人民政府负责各自辖区的行政管理和社会事务工作，接受两江新区管委会对经济建设和开发开放工作的指导和协调。

      同时，由于“迅速膨胀的生产信息”越来越不可能被少数决策者所充分掌握，因此需要更加开阔的治理体系，不应该局限于政府的主导角色。国家战略空间生产的治理体系应采用“扁平化”的治理理念，将企业的治理角色引入到治理体系。治理体系能够对影响区域发展的各种约束条件做出迅速的制度调整，在既有制度优势耗尽之前获得新的制度优势，从而建立起更符合区域实际的治理架构，改进区域财富积累的绩效。

      3.3 国家战略区域空间生产的规划整合

      空间规划汇集了各行政主体复杂关系的投影，同时具有以空间资源配置及相关配套制度为核心的“公共政策”属性[28]，其在新区未来发展中将发挥重要作用。国家级新区虽然实现了内部权力的转移和空间边界的调整，但在以空间资源为主要发展动力的推动下，新区需要规划整合来从法律和程序上获得这种空间发展权力。同时，国家级新区需要在较短的时间内实现工业化与城镇化，同时还要发挥职能发展带动和模式创新的示范作用。这种时空压缩与引领带动将造成新区发展过程中问题的复杂性和艰巨性，也需要新的空间规划来统筹安排。空间规划的组织和编制，可以对国家级新区治理模式，以及未来发展的战略引导和综合实施产生重要影响，同时国家级新区也为空间规划编制模式创新提供实践平台。

      国家级新区的管理模式为实现“多规整合”提供了体制保障和制度平台，可以从规划组织机制、规划编制模式和规划实施平台三个方面进行规划整合。国家级新区可以采取“多规合一”的编制组织模式，集合咨询专家、研究团队、编制管理方及其他参与主体建立“工作坊”。对规划的委托、编制、咨询和实施等各个环节进行统一的组织协调，对国家级新区发展的基础条件、关键问题、战略定位等前期内容进行共同研讨和决策，制定规划编制的“共同纲领”。通过这种编制模式，可以实现各规划在编制范围、期限、内容与成果的整合，实现生态、生产和生活空间的协调，处理好近期与长远的关系。

      

      图4 国家级新区空间重组与空间规划的逻辑关系

      Fig.4 The logical relationship between spatial planning and spatial reorganization in SNAs

      3.4 国家战略区域空间生产的财税安排

      国家级新区在成立之初，一般处于发展起步阶段，产业尚未形成规模，科技创新能力较弱，基础设施条件也相对滞后。国家级新区要实现产业集聚、要素集聚和低成本战略，必须做好三个方面的财税安排。一是要积极争取中央和上级政府的财税政策支持，争取中央在安排预算内投资和其他专项投资时对新区的基础设施、生态建设、环境保护和社会事业给予倾斜。二是上级政府要加强对新区的财政支持，新区新增的地方财政税收在新区发展的前几年应留在新区用于发展，而不用上交上级政府统筹。另外，上级政府在用地指标单列予以倾斜之外，还应给以专门的财政性资金用于征地动迁、七通一平和基础设施建设。三是对于落户新区的企业应给以税收减免和优惠政策。现阶段，国家沿海地区和中部地区的企业所得税税率为25%，国家级新区的征收税率应不高于15%，并且上级政府的产业投资基金，应优先引导支持新区的重点产业发展。对于高新区技术企业和战略性新型产业，应给予风险补偿金和用地优惠政策，并对这些企业的人才引进给予资助和财政扶持。

      4 结语

      全球化背景下，生产技术的快速转移和资本跨区域流动，使区域和地方成为了重要的国家生产空间，并对国家—区域的治理体制提出了新的挑战。不同于传统“集权—分权”的分析框架，尺度重构为理解我国区域空间生产的特征与机制提供了新的视角。国家级新区作为新的空间单元和行政组织，其设立、发展和内涵的演变集中体现了国家地域化的空间生产策略。在既定的范围内，不断透过空间层级和尺度重组，动员了社会空间的生产和再生产，实现了资本积累和提高了全球竞争力，以顺应全球化的挑战。中央政府通过“国家新区”的设立实现了策略性的尺度重构与“梯度”差别性制度供给，及时地“嵌入”了全球资本循环网络，促进了区域经济的快速增长。

      本文研究认为，相比于柔性的尺度工具，以国家级新区为代表的刚性尺度重构工具能够获得中央和地方的认同支持，更具备操作性和针对性。从改革开放30多年的发展历程来看，“国家级新区”以特殊的政策支持和特殊的使命，轮流成为了更大空间尺度战略区域的发展引擎。在新的发展环境下，国家级新区被赋予了“启动内需”和“经济转型”的使命，也被寄予新的希望。这就更加需要我们善用这种刚性的尺度重构工具，通过制度建构、治理重构、规划整合和财税安排来构建其空间生产策略体系。如果能将尺度重构与社会经济转型发展相结合，并由此建立新型“央地”治理关系，将具有重要意义。

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