清末地方教育行政体制的确立，本文主要内容关键词为：教育行政论文,清末论文,体制论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K257.9 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2015)07-0157-11 教育改革是清末新政的荦荦大者。废除科举后，清政府在中央和地方陆续设置各级学务管理机构，此类机构均非旧制因袭，属于改革中的制度创新。近年来，已有学者就学部等机构做过专题研究，但这些研究主要集中在中央和省一级，州县层面鲜有涉及。关于地方教育行政的叙述也多是以章节的形式见于某些通论性的著述中，缺乏对地方学务机构缘起的背景及其督办地方教育的具体实践做细致的考察，这其中一个重要因素是地方档案的阙失。本文通过勘校和梳理清末江苏省宝山县于1907年至1912年汇编的历年学事资料①，兼及同时期其它州县学务机构的种种面相，以期揭示清末地方教育行政体制创设的整体过程。 一、劝学所和教育会章程的出台 清末新政时期，推广人才教育以取代垂千余年的科举取士为提倡新教育改革的人士所热衷，“培植人才以济时艰”在当时深植人心②。舆论普遍呼吁对国民施以义务性的初级教育，使普通人能具有一技之长，以自立于社会。此类言论也反映了新教育改革开始重视初等教育的趋势。1902年(光绪二十八年)，清政府颁布的《钦定小学堂章程》中正式确立了普及七年教育的方针：“无论何色人等，皆受此七年教育。”③该法于人身平等也有积极意义，嗣后，“浙江之惰民，广东之蛋户，亦皆许其入学”④。在第二年重订的学堂章程中，更是将七年教育明确为国民必修之阶段，“凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育”⑤。这样，初等教育就被以中央法令的形式定性为国民义务教育。1903年12月及1905年8月，为消除科举制度对新教育改革的掣肘，经张百熙、荣庆、张之洞等人上疏在前，袁世凯、周馥、端方等人会奏于后，清廷最终谕令全国废止科举，同时责成地方“厅、州、县赶紧于城乡各处遍设蒙小学堂，慎选师资，广开民智”⑥。诚然，科举废除客观上有助于初级教育的普及，但在一些保守绅士及传统塾师中间却引发了强烈的抵触情绪，在他们教唆蛊惑下，不满学捐杂税的乡民于夜间损毁校舍，以后更是发展为日间的公开破坏。地方上的毁学事件此起彼伏，不只妨碍了新教育改革，也让清廷担心由此可能引发的民变。为维持地方学务秩序，刚成立不久的学部酝酿在州县一级成立专门的学务管理机构，其具体做法即推广直隶首创的劝学所制度。 严格地讲，清代教育行政在府、州、县一级，仅有形式上的学官设置而无实质性的学务管理机构。府、州、县虽设儒学署，且府有教授，州有学正，县有教谕，“教授、学正、教谕，掌训迪学校生徒，课艺业勤惰，评品行优劣”⑦，但这些学官的主要职责是巡视当地科考，以及春秋两季的祀孔活动。清末出任直隶总督的李鸿章、周馥、袁世凯等都是倡导革新、重视人才的开明疆吏。由于地处京畿，易得多方奥援，直隶教育改革实验走在了全国前列。袁氏更是将新式学堂称之为“新政之大端”，并延聘日本教习渡边龙圣为直隶学务顾问，与时任直隶学校司督办的严修一起试行劝学所制度。1905年8月，直隶各州县统一成立劝学所，根据《直隶学校司各属劝学所章程》，劝学所为各厅、州、县之地方教育行政机关，以总董负责日常工作，下辖若干学区，每学区设劝学员一人，劝学员肩负推广地方学务之责，其成就以所劝募学生入学人数多寡为标准⑧。劝学所制度在直隶得到了充分实践，直隶经验亦为时所重。据1906年的一项统计，直隶当年设有北洋大学堂等高等学校5所，初等农工业学堂等职业学校21所，各类师范学校及传习所89所，中学堂27所，高等小学堂182所，初等小学堂4162所，女子学堂42所，共计学生86652人。这些学校的创设多是在严修任上完成⑨。 1905年12月，清廷颁布上谕，任命学部主事官员，以严修署理学部右侍郎。1906年初，学部以“非教育普及不足以养成国民之资格”咨行各省，厘订了包括广设劝学所在内的十条义务教育章程⑩。5月，清廷准学部所奏，谕令各省在厅、州、县一级设置劝学所，作为当地学务之总汇，管理和督办所有地方教育事务，并严申“此为当今切要之图，提学使务严督地方官限期速办，实力推行”(11)。当月15日，学部颁行以直隶劝学所章程为蓝本的《奏定劝学所章程》，凡十条，规定劝学所设置办法甚详。7月，学部颁布《奏定各省教育会章程》，将各地出现的民间教育研究团体统一为地方教育会，作为劝学所实施地方教育管理的辅助机构。 劝学所章程与教育会章程的相继出台，标志着清末教育改革延伸到了州县一级。 二、地方学务机构的架设 就机构属性而言，劝学所和地方教育会均属官设地方学务机构，然而，两者却并非由地方官出面筹组，而是由本地绅士主导创设。学部章程对劝学所总董资格有特别说明，明确总董以县视学兼任，通常为本地绅士“年在三十以外，品行端方，曾经出洋游学或会习师范教育者”，劝学所所辖各学区中的劝学员，属于专职的教育行政人员，又被称为乡视学、学董，其人选也由总董在当地绅士中挑选“品行端正，夙能留心学务者”充当(12)。 在学部颁布劝学所及地方教育会章程后不久，各省陆续撤销了府、州、县儒学署，劝学所及教育会得以较快设置。由于各地经济和文化教育水平的参差不齐，许多地方的劝学所和教育会在学部章程的基础上结合本地教育的现状制定了具体的办事细则。下表为1907年江苏省宝山县劝学所设置之初的职员表，其人事设置及学区划分可以反映劝学所初创时的一些特点。
从该职员表可见，宝山劝学所的人事架构，基本遵守了学部章程的规定，包括总董在内的所有职员均自宝山当地绅士中选任，其中总董出身科举，且赴日考察过教育，协董及其他职员也多具备师范阅历或游学经历。 再就学部章程及劝学所自制办事细则来看，劝学所作为管理地方教育的职能机构，享有独立的行政管理权力。这可从两个方面得以体现，首先，《章程》明文规定劝学所以总董负全责，各地劝学所制定的细则更是明确日常事务皆须汇报总董，巨细靡遗，“所中一切表簿卷宗统由总董管理，文牍统由总董主裁交文牍员缮写后由总董过目发行；来牍来件统由总董过目后立阅，牍纪要簿过目后即笔记于簿；奉文填造之表册除经费一项专由会计员结算，总董但行稽核外，其余均由总董起草；领取官款公款等项文牍由总董署名，领状印簿由总董盖印”(14)。劝学所虽以地方官挂名监督，但该职实为虚设，也无薪给，所谓监督实际上并不介入劝学所日常事务，而以地方官挂名却有利于劝学工作得到多方奥援。其次，《章程》授予劝学所经费完全自主之权，并以法令的形式明确地方官不得借口干涉，更是从制度层面保证了劝学所的行政独立。 相对于传统的官僚机构，劝学所日常事务的开展均有相关条章规定，所有职员各司其职，权责分明。在日常工作中，每解决一项重要议题，多会采取以总董提议，然后集众合议的方式进行。这种运作模式既能群策群力，集思广益，制定最切实有效的解决方案，同时又促进机构自身的规范化建设。如宝山县劝学所成立后出台的“本所教员简章”“赞助教授办法”“改良私塾办法”“小学堂联合国文竞进会办法”等，无不是通过这一议事模式完成，在实践中也取得了较为理想的成效(15)。 值得一提的是，劝学所划分学区并设置劝学员专职管理的制度，有效促进了各乡镇之间资源的整合。根据学部章程，学区宜以劝学所治所为中心，向外辐射为东西南北四个，但实际上许多地方在学区设置上都做了变通，学区划分较为细化，如宝山县下设14个学区，然后将邻近的数个学区联合为一大学区，称第一联区、第二联区等共4大学区，每个大学区设一名劝学员专职负责，一般劝学所多有5名左右劝学员。在学区划分上，有的州县因地域广袤或是人口众多，学区设置较多，如同处上海地区的南汇县下设50个学区(16)。无论学区划分得多与寡，在一县境内毕竟有了更基层单位的行政区划，这一创制事实上也改变了中国千余年来在县以下不设治的传统。从某种角度来说，是劝学所开启了晚清政治改革中在基层创设行政机构的实验，中国区乡一级的行政建制是随着劝学所的学区设置开始的。 再就教育会来看，其章程的颁行虽略晚于劝学所，但实践经验却比劝学所丰富，不同于劝学所仅在直隶一省有过创设，教育会在许多地方已实践多时。1903-1905年，在清廷酝酿癸卯新学制之际，各地就已掀起组建教育研究团体的热潮，如直隶的保定出现的公学会、兴学会；江苏的上海县、金匮县等出现的教育研究会，川沙厅出现的学务公会；广东的潮嘉地区出现的群学社，其它如山东、湖南等地也纷纷出现了类似组织，尽管这些社团名称不尽相同，但多以“教育会”或“教育研究会”见诸报端(17)。1903年冬，宝山县成立第一个教育会组织，在袁希涛、袁希洛、王钟琦等地方绅士主持下，宝山县教育会在杨行、吴淞、彭浦等处创设多所学堂，学部推行劝学所制度之际，宝山县已建成新式学堂30余所(18)。1906年夏秋之交，学部颁行教育会章程后不久，袁希涛等人就教育会改组事宜进行协商，由于新章程对教育会所涉学务活动的规定和此前相比并无大异，改组无需过多周折，袁希涛众望所归被推选为第一届教育会会长。 教育会和劝学所均以推动地方教育为己任，特别是两者均由地方人士主导，这也导致外界对两者关系存在不少误读。如1907年3月29日，《申报》于第一版醒目位置刊发了一篇时论《今年教育之危机》。论者以为，教育会和劝学所均由地方绅士把持，两者皆侈言兴学但又职能分野，长此下去必将龃龉不断： 教育会与劝学所之冲突必多，劝学所与教育会皆新置之教育行政机关也，然以理言之，则教育会立于立法之地位，劝学所立于行政之地位，固有连络，相互之关系，以势言之，则教育会多为学会所改，从前之学会多系私立，其组织及资格往往不能与教育会部章相当，而易为反对者藉口；劝学所则多为学务公所所改，从前之学务公所皆系饬办，一旦该办，易于合格。 基于此种判断，论者断言教育会和劝学所必将引发日后教育之危机：“地方官长有监督之权，而无调和之术，则又敷衍以求苟安，袒护以相遏抑，其势必至一波一波循环平起，而教育事业之现象，遂不可问矣。”(19)该文刊发之际，各州县劝学所及教育会尚在筹建或改组当中，论者对劝学所与教育会缘起的背景，及其从事的学务活动的分析并非全然准确，但这种担心亦非杞人之忧。作为官设学务机构，两者均属制度创新，无成例可循，“众情皇皇，均以兴学为急务”(20)，无怪乎时人会产生如此消极的观感。 然而，劝学所和地方教育会作为官设机构，其职能及事权均有部章可依，如果单就所涉学务事项而言，两者无疑有着高度重合，但学部在拟定教育会章程之际，显然对此已有所考虑，明确了两者的主辅关系：地方教育会须接受提学司稽核，若有“狭私聚众，阻碍行政机关者”，即令解散(21)。而在后来的学务实践中，教育会更类似劝学所的参议机构，“其注重者尤在教授法、管理法、教育学、教育史各课，除讲员星期演讲外，会员俱各备问答簿以期教学相长互换知识”(22)。 劝学所与教育会的合作关系，还可从两者人事架构的重叠上得到体现。以宝山县为例，教育会首任会长为袁希涛，第二届教育会袁希涛连任会长，并以劝学所总董王钟琦任副会长，第三届教育会改选时，由劝学所协董吴邦珍任副会长(23)。由此可见，地方绅士倘能在学务活动中分工不分心，地方教育资源便可得到有效整合。 总体而言，由于劝学所与地方教育会均由本地绅士主导，背景大致相同，在注重乡土人情的中国社会，兼以修齐治平理念熏陶的传统读书人中间，虽会就一些问题的理解和认识因差异而生龃龉，日常学务活动中也难免分权或牵制现象，但尚不至于形同水火。就上海地区各县而言，劝学所与教育会之关系尚称顺畅，有的劝学所与教育会在成立之初，彼此就已经申明立场，以示谨守分际。如1909年上海县教育会成立时，于条例中规定：“本会与本邑劝学所联络一气，而权限各分，故本会对于劝学所有调查、纠察之权，有评议立法之权，而不得侵其行政之权。”(24)再以1907-1911年间《东方杂志》所刊“各省教育汇志”及“各省报界汇志”两个专栏为例，尽管在报道当时各地劝学所与教育会的学务活动方面甚是周详，但并未有一例关于两者对抗的个案。由此可见，劝学所及地方教育会在督办地方学务方面，共识远过分歧，合作多于冲突。 三、学务经费的筹募及使用 经费支绌是清末各项改革措施在执行层面遭遇到的一大瓶颈，于教育亦然。清政府一方面冀望改革教育以振衰起弊，一方面却遭财政羁绊困住手脚，劝学所及教育会制度的出台固然是为了普及初等教育和维持地方教育秩序，而将教育行政权力下放地方却主要是出于纾解经费困乏的考量。依据学部章程，劝学所和教育会日常运作经费均需自筹，即所谓“就地筹款，官不经手”原则，这种依托地方办教育的思路早在光绪二十九年颁订《学务纲要》时即已见端倪：“此时各省经费支绌，在官势不能多设，一俟师范生传习日多，即尝督饬地方官剀切劝论绅富集资广设。”(25)清廷以中枢之尊，凡事依重地方，足见新政起步的维艰。 就地方教育会而言，其创设的初衷就是为学堂建设募集款项，成员也多是热衷教育的地方缙绅，在江苏等地还吸引了许多留日学生的积极参与。地方人士襄赞教育在客观上有助于维持本地的教育秩序，加之本乡本土，筹款方面也可便宜从事，许多教育会团体在此方面累积了丰富的经验。而在新教育推广过程中，无论是中央还是地方各级政府，也对地方缙绅寄予厚望。1906年5月，就在劝学所章程颁行后不久，学部在一份通行各省的官方文件中，再次呼吁地方人士扶持教育：“教育之道，普及为先，中国地广人繁，必须上下相维，官绅相通，藉绅之力以辅官之不足，地方学务乃能发达。”(26)所谓官之不足不过是中央财政困窘的体面措辞。 劝学所创设后，经费问题一直困扰并影响着其各项学务工作的展开，根据学部章程，劝学所经费由总董负责筹集，主要渠道有三：当地迎神赛会演戏的存款，地方绅商学界的捐助，以及酌情收取的学费(27)。但由于地方经济发展极不平衡，各地财政及税收来源五花八门，在实际推行过程中，各地劝学所为尽可能多筹募款项，纷纷结合本地实际状况以多渠道获取资金。如上海县，将位于马桥的吴会书院田产800余亩及钱款2000余元移作学堂建设的经费。江浙一带，有州县将先前官学田舍拨充给劝学所经营，“以公济公”(28)。一些地方将科举时代地方官用以设宴招待乡试举子的公款(宾兴)以及接送举人入京会试的车马费(公车)等划归劝学所学务之用。时谓：“我国向无教育费，而地方公款中实有性质甚近者，如科举时代之书院宾兴、公车各公费，按其用意即地方教育费之类，自科举废而学堂兴，举一切公款之有关于科举者皆移作学堂之用，以地方公款办地方学务，意至善也。”(29) 尽管已在经费筹募方面穷尽手段，但劝学经费依然短缺，这一现象导致劝学所在督办地方学务时总有力不从心之感。即便是地处京畿的北京地区的劝学所也面临同样问题，“惟因经费不足故，大有难以支持之势”(30)。再以宝山县劝学所为例，根据1907年劝学所初创时在14个学区所做的经费收支统计数据：城厢区，入数8369，出数7921；月浦区，入数241，出数337；高桥区，入数1321，出数1740；罗店区，入数2871，出数3008；盛桥区，入数317，出数384；刘行区，入数504，出数523；广福区，入数142，出数142；吴淞区，入数2838，出数2754；杨行区，入数245，出数362；殷行区，入数365，出数456；江湾区，入数1300，出数1404；真如区，入数736，出数633；大场区，入数1077，出数1136；彭浦区，入数878，出数502。14个学区入数总计为32908，出数总计为33902(单位：银元)(31)。在14个学区中，除了城厢、吴淞、真如、彭浦4个学区入多于出，广福区入支持平外，其余9个区均入不敷出。宝山县劝学所地处经济相对发达的上海地区，且有较好的办学基础，经费依然支绌，其它地方情形可想而知。 相比而言，教育会在筹款方面经验要丰富得多，以宝山县为例，教育会所筹经费除供自身使用之外，还不时给劝学所施以援手。1907年，在教育会的协助下，劝学所当年共筹得16500余银元，其中14800余银元用于各项学务活动的支出，兹选取若干明细，从中即可管见“就地筹款、官不经手”原则在地方上的执行情况： 光绪三十三年宝山县学务经费收支细目(32)： 收(节选) ——收县发本年编折钱二千七百千文合洋二千四百九十九元七角零二厘 ——收县发本年忙捐钱八百零五千九十四文合洋七百三十九元三角六分 ——收县捐义塾拔学堂钱六百六十千文合洋五百九十六元四角二分九厘 ——收县捐本年宾兴、公车拨学堂钱二百千文合洋一百八十二元七角四分四厘 ——收县发带征中学建筑费钱六千九百五十六千三百五十文合洋六千四百三十一元二角八分二厘 ——收各典月捐钱五百零四千文合洋四百五十八元六角一分五厘 ——收宝兴盐店义务捐洋三百七十五元 ——收义渡拨学堂款息银四百八十两合洋六百五十二元五角三分六厘 ——收校士馆、书院拨学堂费息钱五百二十千二百四十四文合洋四百七十二元七角一分 ——收书院田租洋五十七元九角四分六厘 支(节选) ——支拨县学堂洋四千八百元 ——支拨城东官立初等小学堂洋三百元 ——支拨县立女子职业学校洋二百九十四元九角一分 ——支补助罗阳第一女子私立初等小学堂洋三十元 ——支施赞唐游历日本费洋二百零五元 ——支张承棨游历日本费洋二百零五元 ——支赵逖游学日本师范洋四十九元 ——支张惟銮留学日本工业洋四百五十元零二角 ——支借县学堂洋一千三百六十元 ——支借江湾中等蚕丝学堂洋一千一百元 以上细目可见劝学所与教育会在经营地方学务活动中的具体作为，值得注意的是，与其它地方学务机构以推广初等教育为主要目标不同，宝山县对留学教育也极为重视。缘于地利之故，清末江苏省及沿海各省的留日学生经常盘桓于此，宝山县劝学所及教育会的骨干也经常赴日本考察教育，多数成员有着留学日本的背景。因此之故，宝山县在推动初等教育的同时，也大力扶持留学教育，以1907年的经费支出为例，当年宝山县用于扶助留学活动的开销高达900多洋元，相当于当年宝山县劝学所包括总董、协董、文书、会计及各联区劝学员等全体教育行政人员年薪的总和(33)。这一现象也反映了清末不同地方的学务机构，在督办地方学务活动过程中有着明显的地缘性差异。 四、私塾改良与学堂规范 劝学所与地方教育会创设之初，工作重点主要在改良私塾及整治、规范境内各式学堂上。这两项工作的开展既推动了地方教育建设，又使得劝学所与教育会的机构职能在具体学务实践中得以逐步健全。 私塾在中国有着千余年的历史，课目设置和塾师束脩等都约定俗成，有例可循，清末虽然各地都涌现出了一定数量的官办、公立或私立小学堂，但其数量和规模远不能和私塾相提并论。据1907年直隶的一项调查数据：“各府、州、县官私两等小学虽已设立，而与私塾比较，尚不敌其十分之一。”(34)南方的江苏也情况类似，据1909年底的统计，“苏属地区，共有新式小学校800余所，而私塾则达7000余所，几九倍之”(35)。 学部普及初等教育的目标乃是将学龄儿童悉数纳入正规小学堂就读，然而当时各省虽然都在兴办学堂，但学堂数目与实际需求却有着很大差距。据《东方杂志》1906年的估算：“就四百兆人计算，成人与儿童为百与七之比例，则全国应有儿童二千八百万人，即应有能容百人之小学二十八万所。”(36)平均到每省，至少应有一万所以上，而当年直隶的新式小学堂总共不过4162所(37)，且直隶是当时全国新式教育开展最好的省份之一。 由于新式学堂难以在短时间内得到增设，而在许多传统的绅士中间，对私塾的眷恋和认同要远过于学堂。以山西太原人刘大鹏为例，刘自1884年中举，自1886年起即在家乡太谷县任塾师20余年，太谷县设劝学所后，他于1907年4月14日的日记中写道：“武肄三(太谷县劝学所职员)充北乡劝学员，所劝大村小庄设立学堂，蒙童从事于科学，欲将一切舌耕者置于闲散，不得藉以谋生。现在太谷一邑，蒙师多不能安其业也，有因设立学堂而废旧日蒙馆者已数村矣。天实为之，谓之何哉!”(38)日记典型反映出传统科举出身的绅士此际的复杂无奈心态。但由于科举制度既已废除，私塾失去依附，在现实中难以和学堂争夺生源，地方学务机构对之做必要改造，化私为公，亦是顺理成章。确如法国学者巴斯蒂所言：“将私塾改造为新式学堂几乎不用太多花费，与之相比，兴创办学堂会造成浪费，而且也无甚必要。”(39)将大量的私塾改良为新式学堂，不仅可以节省经费，还能解决师资和生源问题，堪称一举两得。私塾改良遂成为地方学务工作的重中之重。绅士阶层中虽然有人依然带有抵触情绪，但无奈科举已经废止，出于自身利益和子弟前途考虑，在随后的私塾改良活动中，绅士阶层多采取了合作的态度。在经济较为发达的沿海地区，一些地方绅士甚至自组私塾改良团体以响应此项工作(40)。私塾改良活动在各地主要由劝学所出面督导，教育会则主要负责研究改良方法并提出具体改良建议。1910年7月28日，学部颁发《改良私塾章程》，明确“筹办改良私塾事宜，在京责成督学局分饬局员、各省责成提学司督饬地方官、劝学所认真经理”(41)。劝学所就此被以中央法令的形式确定为私塾改良的管理机构。 根据《章程》规定，私塾改良分初等、高等两种，相当于初等小学教科程度者改良为私立初等小学，高等小学教科程度者改良为私立高等小学。私塾改良的具体步骤，首先应由各地劝学所的劝学员在其学区内进行普查，调查私塾的种类，包括官款或地方公款设置的义塾，义庄或宗祠内设立的书塾，一家或数家联合私塾，以及塾师自行设馆等；认定塾师的资格，包括出身、年龄、嗜好、执业年限等；在塾学生的数量及程度，使用书籍及教授方法，考勤及私塾位置等。劝学员在掌握这些基本数据后填写造表，向所在劝学所汇总报告，然后由劝学所劝导其接收改良，如塾师愿意接受改良，劝学所须为其提供改良所需之种种设施及方法。章程并对私塾改良的具体要求，是否达到改良标准以及私塾受业学生的考试升学等都做了详细的规定(42)。 在学部规定的各项私塾改良要求中，其它事项较易执行，唯有对塾师的改造和资格认定存在不小的难度。在此方面，教育会做了大量辅助工作，包括组织塾师培训班，编写和传授简单易行的改良口诀等。但由于各地教育水平的地域性差异极大，加之对塾师的考核及资格认定的标准也往往易受主观因素的影响，不同州县在处理此项议题时所采取的因应措施也不尽相同。有些地方因为师资短缺或教学资源薄弱，就会采取较为宽容的标准，如奉天省会盛京地区就建议对塾师放宽标准(43)；而安徽省会安庆一带则设立专门培训机构，以一年为期限对塾师进行培训，合格后发给文凭，方可上岗执业(44)；直隶的保定等地为体谅塾师的家庭负担，自改良活动伊始，就规定塾师白天教学，晚间到劝学所集中培训，六个月结业(45)。当然，也有些地方虚与委蛇，“制学校匾额遍悬于私塾之门”(46)，直接敷衍了事。 私塾改良活动在清末最后数年间进行了较充分的开展，由于种种因素的制约加之参与者自身知识水平所限，私塾改良并没有取得预想的成效，也因之受到时人近乎嘲讽的批评：“现在之私塾非昔日可比，间有一二善趋时尚者，其所授学科除经书外，亦添入算学、图画等科，颇合乎以经书为体、以科学为用之谬说，以故人争趋之。”(47)但无论其成效如何不彰，至少从制度上强化了劝学所和教育会作为地方学务主导者的角色，有益于教育行政体制的健全发展。 与着手私塾改良同步，劝学所和教育会也着手对境内各官立、公立、私立小学堂进行普查，以便进行必要的整治和规范。这项工作相对于私塾改良要容易得多，因为规范整治并不裁汰人事，其目的是为了摸清境内学堂的基本情况，在此基础上对课程和学时的设置加以规范。 以宝山县为例，从1906年下半年开始，劝学所联手教育会对境内所有小学堂进行调查登记，内容包括各学堂的创办年月及创办人、校地及校舍、教职员、学生级数、学科时数、经费入出等6项。统计显示在该县的14个学区中，总共有41所小学堂，学堂数量虽不算少，但在地域分布上却极不平衡，多集中在县治附近，较为偏远的4个学区各仅有1所(48)。在获取学堂的基本数据后，劝学所以学区为单位造表统计，比较各学堂在课程设置、课时安排、教科书使用、考试结业方式等方面的异同。经比对发现41所学堂的课程课时的设置和比例无一相同，可谓五花八门(49)。为统一各学堂的教学事宜，宝山县劝学所数次召开全邑各小学堂教员会议，就各门课程的课时及考核进行磋商，教育会也就教材的选用及教授方法多次进行说明。此后通过了“高等小学读经科所用书”“初等小学修身科所用书”“初等小学国文科所用书”“初等小学读经科所用书”“初等小学算学科教员所用书”“初等小学所用修业文凭”“本所刊印分数表格”等议决案，实现了教材、课时、学分、考试和文凭等的规范和统一。如读经一科，“遵照新章，第一年级授《大学》《中雍》，第二年级授《孟子》，第三年级授《孟子》《诗经》，第四年级授《书经》《仪礼》(其《诗》《书》《礼》三种由劝学所会同各校经学教员公同摘选)”(50)。这样，首先将四书五经的课时设置定制，明文规定不得任意增添，在此基础上确保其它学科的课时比例。 清末废除科举后，新式学堂在课程设置方面，四书五经仍占很大比例，而且每月还会定期举行祀孔活动，这固然有官方法令的要求，如在学堂初设之际就三令五申“勿论何等学堂，均以忠孝为本，以中国经史之学为基”(51)，但也和当时学堂的教员不少出身科考有关，据1909年的一项调查，在学堂执业的教师队伍中，有42％的人没有进过新式学堂(52)，教员们最擅长的经学课程在日常教学中所占比例自然就较大，算学、地理、英文、图画、音乐、体操等比例偏少，而且课程并无定制，常常会因师资的短缺被随意取消，授课的随机性很强。通过学堂的规范和整治，所有课程的设置、课时及考核方法都得到规范和保证，这就使得一些相对短缺的师资在校际间流动成为可能，既方便日常教学管理，又能充分共享境内的教育资源。据宝山县劝学所在宣统三年(1911)的统计，全县14个学区中就读的学生少则30余人，多则近300人，全县共有约1400名在读学生，不只师资可以交流，学生也方便转校(53)。这都是因学堂规范带来的积极变化。 五、劝学所章程的改订及其在府一级的设置 自1906年5月学部颁发《劝学所章程》，劝学所在全国各省得以迅速设立，在推广初等教育方面取得了一定的成绩。据1909年学部统计，全国各厅州县共设劝学所1588所，仅有五分之一的州县没有劝学所(54)。一个新生事物能在数年间得以如此迅速地壮大，除了外力的支持外，也说明其自身顺应了客观形势，其兴故勃焉。而根据学部当年做的另一项统计：1904年全国学堂总数为4222所，学生总数为92169人；1909年这两个数字分别上升为52348所，1560270人(55)。这一数据似可为劝学所做另一个注脚。 从最初劝导学龄儿童入学，宣扬教育理念，到后来对治内所有公私学堂的改造，规范课程课时，管理教职员工，建造校舍，购置教学设备等等，劝学所的职权也在实践中得以不断扩大。而根据学部章程，各地劝学所的职责“除推行小学教育外，尚兼及社会教育之举办”。如此，劝学所就有了教化一方，启蒙民众的义务。开展社会教育的具体方式就是在劝学所内设置宣讲所，延聘专员，定期宣讲。宣讲的内容除了谕旨规定的“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实”五条外，“学部颁行宣传各书，及国民教育修身、历史、地理、格致等浅近事理，以迄今白话新闻，概在应行宣讲之列，惟不得涉及政治演说及一切偏激之谈”(56)。 劝学所管理地方教育的活动，特别是从事社会教育，移风易俗等活动，和清末各地风起云涌的地方自治思潮颇多契合之处。晚清以来的地方自治思潮，在清末新政时期达到高潮，公共舆论把地方自治视为最有希望的社会改革，所谓“若无地方自治，虽日日言强中国无益”(57)。由于清政府规定劝学所经费由地方绅衿自筹解决，“官不经手”，经费出于地方无异于将管理地方教育的权力全部交给了当地绅士阶层，由是，在商品经济较为发达的地区，劝学所大多由力倡地方自治的商学界人士主导，劝学所在一定程度上成为地方自治运动的平台(58)。如上海地方商学界人士，在清政府关于设置劝学所的谕令发布后就立刻协商对策，基于“立宪预备，基于地方自治；地方自治，基于普及教育”的判断，一致决议，以劝学所设置为契机，推动地方自治(59)。而事实上，许多主持地方学务的人士也是地方自治运动的领军人物，如上海地区的李平书、顾忠宣、黄炎培等，其中尤以顾忠宣最具代表性，顾曾任南汇县劝学所县视学兼总董，清政府实施地方自治时，又被推为江苏省咨议局议员，上海光复后出任南汇县首任民政总长(60)。 针对风起云涌的地方自治运动，清政府于1909年(宣统元年)颁布《城镇乡地方自治章程》，以求因势利导。依据该章程的规定，劝学所的职权与地方自治机构有了诸多冲突之处。于是在1911年1月26日(宣统二年十二月二十六日)，学部颁布《改订劝学所章程》。 相比于1906年的章程，新修订的章程由原来的十条增加至二十二条，对劝学所的机构职能和人事设置都有了更详实的规定，人事架构方面：总董改称劝学员长，劝学员维持不变，并可酌设临时学务员及书记。劝学员禀承该管长官及劝学员长，分任劝学所及所属学区事务，其名额由该管长官申请提学使核定。劝学员长及劝学员的任期“均以三年为任满”；机构职能方面：劝学所的职权更加细化，共列20项，包括官立学堂及其他教育事业的设置及稽查，官办学务经费的核算，本地方学龄儿童的稽查，校舍、教学设备、卫生等日常教学活动的督导等；章程明确劝学所的经费来源，由该管长官负责；章程对劝学所职员的待遇和奖惩也做了详细规定。此外，学部以劝学所“行之数年，颇著成效”，奏准清政府在府一级也设置了劝学所(61)。这样，从省到府至各厅州县，以劝学所的设置为标志，中国地方教育行政体制基本上得以确立。 从改订后的新章程可以看出，劝学所作为教育行政机关的属性更加明晰，特别是人事任免不再出于总董，而是以该管长官决定，再请省提学使核定的方式进行。从劝学所自身权力来说，确是大为弱化，然而作为管理地方教育的行政机构，劝学所的职能上却更趋合理，所管理的各项教务活动也更加制度化，更符合现代政府部门中专职行政机构的特点。特别在人事方面，章程首次对劝学所官员的任期做了明文规定，此举也足以成为其他领域改革的借鉴。 劝学所的这些变化，也是所有新生事物的发展属性使然，是制度创新从实践到成熟的必然规律。劝学所初建之际，无循例可依，又无财政支持，因肩负着除旧布新，责任一方的教育使命，需要有较多的独立行政的能力，“所有地方教育事宜，均归办理，在当日固可收统筹兼顾之功”(62)，然而由于地方长官实质上不过问劝学所的日常事务，在一些偏远地区，一些混迹于劝学所体制之内的不良士绅，挟公器以济其私，“甚至劣绅莠士，借兴学为名，鱼肉乡里，侵吞公款，致教育之声价日堕，教育之信用全失，毁学之风，因此而滋”(63)。民众对创办学堂的不满或抵制，根本性的原因在于劝学所作为地方学务的管理机构，权责和职能尚不够明确。地方绅士经营教育，尽管不乏杨斯盛毁家兴学这样的义举，但如果没有制度上的规范，势必会衍生一些有违机构设置初衷的后果，甚至破坏地方行政的完整性。在此形势下，对劝学所的职权做必要的限制，使其更符合专职行政机构的属性，才能确保中央到地方政策法令的有效执行，避免在地方上出现权责紊乱和人浮于事等官僚现象。 作为清末新政改革为数不多的一项“硕果”，地方教育行政体制的基本建成，其意义不只是在推广初等教育方面取得了一些成效，更重要的是较为有效地防范了科举制度废除后地方教育的失序现象。劝学所与教育会通过具体的学务实践有效动员和整合了地方教育资源，将社会力引导到教育建设中来，并累积了一定的经验。 1912年，《东方杂志》于民国元年“纪念增刊”上，刊载《十年以来中国政治通览》长文，从外交、内务、财政、军政、司法、教育、实业、交通等方方面面，历数清末新政改革的成败得失。在关于教育行政一节中，述及清末地方学务机构的创设经过，认为“民国成立，中央设教育部，各省设教育司或教育科诸机关，而各县亦多设教育课，以谋教育之进行。虽或有省自为政之虞，然大体尚能统一于中央政府也”(64)。这也可视作是对劝学所及教育会等学务机构在维护教育行政完整方面所作历史贡献的肯定。 注释： ①宝山县为清末江苏省的教育模范县，省视学曾多次来宝山县考察，主持该县学务活动的许多骨干日后成为教育界的翘楚，如民初出任教育部次长并代理总长的袁希涛，宝山经验也因之为世所重。本文所引用资料即为袁希涛、王钟琦、吴邦珍、徐之桢等宝山籍人士编撰，由上海公益印刷厂及光华印刷所于1907年至1913年印制。 ②薛人仰编：《中国教育行政制度史略》，中华书局1939年印行，第84页。 ③《钦定小学堂章程》，“全学纲领第六节”，光绪二十八年，载舒新城编《中国近代教育史资料》(中册)，人民教育出版社1961年版，第404页。 ④《十年以来中国政治通览·教育篇》，《东方杂志》第九卷(1912年)第七号“纪念增刊”，第84页。 ⑤⑧薛人仰编：《中国教育行政制度史略》，中华书局1939年印行，第85、86页。 ⑥沈桐生辑：《光绪政要》第五册，卷三十一，“近代中国史料丛刊第三十五辑”，文海出版社印行，第2158页。 ⑦赵尔巽等撰：《清史稿》(第十二册)，中华书局1976年版，第3358页。 ⑨严修自订，高凌雯补，严仁曾增编：《严修年谱》，齐鲁书社1990年版，第191页。 ⑩李佳林、戚名琇、钱曼倩编：《中国近代教育史资料汇编·普通教育》，上海教育出版社2007年版，第38页。 (11)陈学恂主编：《中国近代教育史教学参考资料》上册，人民出版社1986年版，第594页。 (12)《学部奏定劝学所章程》，载朱有瓛等编《中国近代教育史资料汇编·教育行政机构及教育团体》，上海教育出版社1993年版，第61页。 (13)王钟琦等编制：《光绪三十三年学事一览》之“职员表”，上海公益印刷厂光绪三十四年印制。 (14)吴邦珍等编制：《辛亥学事一览》之“章程·(甲)本所办事细则”。 (15)吴邦珍等编制：《辛亥学事一览》之“章程·(乙)(丙)(丁)(己)”。 (16)薛振东主编：《上海市南汇县志》，上海人民出版社1992年版，第668页。 (17)参见《东方杂志》第一年至第二年各卷之“各省教育汇志”及“各省报界汇志”。 (18)王钟琦等编制：《光绪三十三年学事一览》之“序言”，上海公益印刷厂光绪三十四年印制。 (19)《今年教育之危机》，《申报》1907年3月29日第一版。 (20)《各省教育汇志》，《东方杂志》第四卷(1907年)第四期“教育”，第122页。 (21)《奏定各省教育会章程》，引自薛人仰编《中国教育行政制度史略》，中华书局1939年印行，第104页。 (22)《各省教育汇志》，《东方杂志》第四卷(1907年)第七期“教育”，第169页。 (23)钱淦等纂：《宝山县续志》卷7，1921年影印本，第12页。 (24)《上海县教育会章程》(光绪三十四年)，载朱有瓛等编《中国近代教育史资料汇编·教育行政机构及教育团体》，上海教育出版社1993年版，第337页。 (25)张百熙、荣庆、张之洞：《学务纲要》，载舒新城编《中国近代教育史资料》(上册)，人民教育出版社1961年版，第202页。 (26)薛人仰编：《中国教育行政制度史略》，中华书局1939年印行，第98页。 (27)《学部奏定劝学所章程》，载朱有瓛等编《中国近代教育史资料汇编·教育行政机构及教育团体》，上海教育出版社1993年版，第61页。 (28)《学田拨归劝学所经管》，《申报》1908年4月27日第二张第三版“嘉兴”。 (29)《长元吴清理学款问题》，《申报》1909年4月9日第二张第二版。长元吴即清代苏州府辖长洲县、元和县、吴县。 (30)《劝学员设法筹款》，1909年3月8日《大公报》，第二张“时事·北京”。 (31)(32)王钟琦等编制：《光绪三十三年学事一览》之“经费”，上海公益印刷厂光绪三十四年印制。 (33)王钟琦等编制：《光绪三十三年学事一览》之“本所经费”，上海公益印刷厂光绪三十四年印制。 (34)河北省地方志编纂委员会编：《河北省志》第76卷之《教育志》，中华书局1995年版，第36页。 (35)王树槐：《中国现代化的区域研究：江苏省1860-1916》，中央研究院近代史研究所1984年专刊(48)，第261页。 (36)《学务刍言》，《东方杂志》第三卷(1906年)第十一期，第286页。 (37)袁世凯：《缕陈直隶历年学务情形折》，光绪三十二年五月八日。 (38)刘大鹏著、乔志强标注：《退想斋日记》，山西人民出版社1990年版，第159页。 (39)Marianne Bastid-burguiere:Educational Reform in Early Twentieth-Century China(Michigan Monographs in Chinese Studies 53),Center for Chinese Studies,University of Michigan,1987.p.75. (40)丁致聘编：《中国近七十年来教育记事》，国立编译馆出版、商务印书馆1935印行，第15页。 (41)(42)《私塾改良章程》，宣统二年。 (43)《劝学所呈请从宽录取教员》，《盛京时报》1908年8月14日。 (44)《私塾改良会发给文凭》，《申报》1909年4月30日，第二张第三版。 (45)朱有瓛：《中国近代学制史料》第2辑上册，华东师范大学出版社1988年版，第330页。 (46)《普及教育论》，《大公报》1908年4月27日。 (47)《论我国学校不发达之原因》，《申报》1909年5月24日，第一张第三版。 (48)(49)(50)吴邦珍等编制：《辛亥学事一览》之“学堂表·(甲)各小学堂调查表”。 (51)张之洞：《奏定学堂章程》，光绪二十九年十一月。 (52)陈学恂主编：《中国教育史研究·近代分卷》，华东师范大学出版社2001年版，第188页。 (53)吴邦珍等编制：《辛亥学事一览》之“学堂表·(乙)各学堂学生人数统计表”。 (54)《第一次中国教育年鉴》，甲编，开明书店1934年印行，第31页。 (55)《第三次教育统计图表·宣统三年》，引自费正清主编《剑桥中国晚清史》下卷，中国社会科学出版社1985年版，第440页。 (56)《奏定劝学所章程》，光绪丁末年冬刊，板存劝学所单行本。 (57)参见吴桂龙《晚清地方自治思想的输入及思潮的形成》，《史林》2000年第4期。 (58)有关晚清商学两界互动的详细论述可参见拙作《近代中国历史上的“商”》，《史林》2005年第1期。 (59)《私塾改良会章程》，上海私塾改良总会光绪三十二年印行，第4页。 (60)熊月之主编：《上海名人名事名物大观》，上海人民出版社2005年版。 (61)舒新城编：《中国近代教育史资料》中册，人民教育出版社1961年版，第287-290页。 (62)陈学恂主编：《中国近代教育史教学参考资料》上册，人民出版社1986年版，第603页。 (63)(64)《十年以来中国政治通览·教育篇》，《东方杂志》第九卷(1912年)第七号“纪念增刊”，第84、85页。
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