中国外交分权体系下的议会外交，本文主要内容关键词为：议会论文,外交论文,体系论文,中国外交论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D80 【文献标识码】A 【文章编号】1006～9550(2015)11～0139～17 一 引言 在传统的权力分配理论与实践中，外交权往往从属于行政权。约翰·洛克(John Locke)曾反复论证其必要性，认为“两者的行使既然都需要社会的力量，那么把国家的力量交给不同和互不隶属的人们，几乎是不现实的”。①在此思路下，外交权与行政权一般被归入“国家意志的执行”的范畴，与“国家意志的表达”(立法)形成了明确的区分。虽然学者也强调“民治政府要求执行机构必须服从于表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能代表人民”，②但是由于外交事务本身的专业性甚或秘密性，构成了对民意机关监督和参与的天然壁垒。这种由行政机关垄断外交权力的结构在第一次世界大战后得到了系统的反思和改造，发展出外交公开化、民主化、社会化和虚拟化的新趋势。③特别是在19世纪伴随着民主制度的扩张，议会逐步建立了对于政府外交权力运行的监督机制，而19世纪末期与20世纪则见证了议会外交(parliamentary diplomacy)的兴起，创造了一种对外交往的新范式。④ 就议会所行使的外交权力而言，主要包括两个方面：一是由议会对于政府外交进行的控制和监督，包括制定涉外法律、任命外交人员、批准外交预算、审查国际条约以及宣战与媾和等。此时议会一般不直接参与对外交往，而是通过立法权、任命权、监督权等对政府的外交活动进行间接控制，从而保证政府外交符合国家利益与宪法原则。而另外一种则是由议会直接作为外交活动的主体，包括议会高层和议员的互访、议会委员会进行的国际交流、议会工作机构的外事活动(inter-parliamentary exchanges)等——此时议会不再是外交的旁观者，而是成为外交活动的主体。二是议会直接行使外交职能的方式，经常被称为“议会外交”，以区别于前者(即议会对于政府外交的监督)。⑤但是议会外交也面临诸多批评。詹姆斯·林寒(James M.Lindsay)将其归为两类：一类是“不妥协者(irreconcilables)”，认为议会只是善于迎合选民的短暂激情，篡夺了行政机关在外交政策中的合法权力；另一类是“怀疑论者(skeptics)”，认为由于缺乏政治激励，间歇性地导致了议会在外交政策中的浅层利益。⑥ 各国议会在外交政策中发挥的作用不尽相同，这取决于国家的历史因素、政治体制以及议会在国际交往中的整体地位。⑦虽然中国从1988年起开始正式使用“议会外交”的概念，以指代全国人民代表大会及其常委会同外国议会和国际议会组织的交往，⑧但是其与西方国家的议会外交具有明显的区别。一方面，中国宪法明确规定了全国人大及其常委会作为国家权力机关的宪制地位，有权通过立法、任免、监督、重大事项决定等方式参与国家外交政策的制定与执行，并不存在民意机关参与外交事务的正当性疑问。周恩来总理1956年在全国人大会议上明确提出：“在各国人民的接触中，各国议会代表团或者议员之间的互相访问，已经成为一种越来越重要的形式。”⑨另一方面，西方国家议会外交的价值往往被定位于“通过对政府外交行为的控制，以提高议会在政府与公众中的地位”，⑩但是中国全国人大进行外事交往的目标则在于“配合政府外交，发挥自身独特的作用，加强对各国议会的工作，增进相互了解和信任”。(11)因而，中国的议会外交建立于人民代表大会制度的基础上，具有明确的宪法依据和特殊的目标定位，与西方“三权分立”体制下的制衡式的议会外交有显著差异。 与中国议会外交的丰富实践相比，其理论研究则显得相对滞后，因而“要求我们重新检视人大外交在我国整体外交中的战略地位和作用”。(12)在2000年左右，学者开始从中国与西方国家议会外交的经验借鉴和比较研究的角度，关注全国人大的外事活动，(13)随后发展为对人大外交职权在规范层面的总结，(14)而关于议会外交理论的系统建构则是迟至2008年之后才得以逐步成型。(15)然而，现有研究对中国外交权力分工体系中议会外交的地位、执政党对于议会外交的领导方式以及议会外交的目标与策略等问题尚未深入涉及。本文即在前述研究成果的基础上，主要采用制度研究途径(institutionalism research approach)，通过对外交权力在执政党与国家机关之间分工规则、程序与形式的研究以及制度因素对于议会外交实践的影响，将议会外交放置在中国外交分权体系之中，侧重对于总体外交下全国人大的外交地位的研究，并总结中国议会外交的策略与方式。同时本文也采用规范分析和实证研究的方法，以宪法法律与执政党规章中的外交权力分配为基础，并以此观照(reflect)现实中的议会外交运作模式，证成本文所论及的“双重权力格局”的外交权力分工体系。 在文章结构上，本文第一部分论述中国的外交权力分工体系，分析由成文宪法与“不成文宪法”所共同构成与支配的中国议会外交的制度空间；第二部分简述全国人大及其常委会内部对于议会外交的权力分工与协调机制以及议会外交体制的制度化；第三部分描述中国议会外交的制度目标，并总结议会外交的策略选择；最后对中国议会外交进行简要评价，并分析其在外交分权体制下的发展路向。 二 中国的外交权力分工体系 外交权是国家主权的重要组成部分，系指一国可以自主决定对外交往事项的权力，通常包括派驻使节、缔结条约、宣战媾和等具体事务。而中国宪法所确认的外交权力主要涉及战争权、外交预算权、外交人员任免权、条约缔结权等。具体而言，全国人大有权决定战争和和平的问题、批准外交预算；常委会有权制定涉外法律、调整外交预算、决定驻外全权代表的任免、决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除，以及在全国人大闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布。根据全国人大及其常委会的决定，国家主席有权宣布战争状态、派遣和召回驻外全权代表、批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。国家主席代表中国进行国事活动，接受外国使节。国务院管理对外事务，同外国缔结条约和协定，领导和管理国防建设事业。全国人大及其常委会、国家主席和国务院三个机关，在外交事务中互相配合，其中全国人大拥有最高的决定和监督权力。 以缔结国际条约为例，根据《缔结条约程序法》：国务院同外国缔结条约和协定；全国人大常委会决定条约和重要协定的批准和废除；国家主席根据全国人大常委会的决定，批准和废除相关条约和重要协定；外交部及有关部门在国务院领导下管理同外国缔结条约和协定的具体事务。因此，中国缔结条约的过程由国务院、外交部及国务院有关部门、全国人大常委会、国家主席分工负责、相互配合、共同完成。缔约权的分配充分体现了权力分立与制衡原则。(16)在驻外外交人员的任免与派遣中，也有相似的权力配置结构。根据《驻外外交人员法》的规定，特命全权大使和代表、副代表为特命全权大使的，由全国人大常委会任免，并由国家主席根据常委会的决定负责派遣或召回，其余的代表与副代表由国务院派出或召回，其他驻外外交人员由外交部或者其他派出部门派遣和调回。概而言之，就宪法文本与法律规范所确定的外交权力结构而言，主要的外交事务由国务院、外交部及相关国务院有关部门负责，全国人大及其常委会决定重大的外交事项，而国家主席则主要履行重要外交仪式和进行国事活动。 然而，规范分析并不能反映中国外交权力体系的全貌，甚至规范与现实之间会表现出一定程度的张力。“在中国政府组织中，全国人大作为最高国家权力机关(highest organ of state power)在外交领域的影响却非常有限”。(17)这种规范与现实之间背离的现象，在很大程度上源自外交实践中“不成文宪法(unwritten constitution)”(18)的存在。由宪法惯例与政治规则构成的不成文宪法与正式规范构成的成文宪法共同支配了中国外交体制的建立与运转。需要指出的是，不成文宪法并未破坏外交分权体系的宪制结构，而是协调与推动了该结构功效的发挥。 按照中国共产党全国代表大会所确定的外交原则，中国共产党中央委员会、中央政治局及其常务委员会拥有最高的外交支配和决定权，并在中央政治局下设中央外事工作领导小组作为涉外事务的议事协调机构。(19)2002年以后，中央外事工作领导小组由国家主席和副主席分别担任正副组长，组员包括中共中央宣传部部长、对外联络部部长、国务院主管外事工作的副总理或国务委员以及具体承担涉外事务的部长或委员会主任等。(20)这种人事安排使得中央外事工作领导小组具有充分的权威性与代表性：权威性意味着小组具有充分的政治权威来整合外交职能与资讯，保证其外交决策能够得到有效执行；而代表性则强调小组在人事安排方面的制度包容力，使得各个外交领域的专业意见可以得到吸纳，意在提高外交决策的科学性与可接受度(acceptability)。 1998年，中央外事工作领导小组设置了独立的中央外事办公室(中央外办)，作为其常设办事机构，承担具体的外事协调与监督的工作。中央外办的设立既表征着执政党对于外交工作领导的制度化与组织化，也意味着外交领导权在一定程度上呈现“职能下沉趋势”，即由常设机构承担了主要的日常执行与监督工作以及处理中央部门与地方报送的有关重要外事问题的请示报告。中央外办的职能重在辅助外交决策，并成为连接外交决策机关与外交事务执行机关、协调各参与部门之间职能分工的重要枢纽机构。而现任中央外办主任杨洁篪与前任主任戴秉国，均是以国务院主管外交事务的国务委员的身份兼任，且具有资深外交官的经历——这种人事安排显然更加有利于发挥其协调、建议与审核的职能。(21) 事实上，长期以来的“大外交”政治理念不仅促进了外交主体的多元化，同时更加注重外交资源的整合。(22)在2014年中央外事工作会议上，习近平总书记强调“全面推进新形势下的对外工作，必须加强党的集中统一领导，改革完善对外工作体制机制，强化对各领域各部门各地方对外工作的统筹协调”。(23)在执政党中央机构的决策与协调下，分别由全国人大及其常委会负责议会外交，中共中央对外联络部负责政党外交，(24)国务院负责政府间外交(外交部负责一般外交事务、商务部负责对外经贸、国务院新闻办公室/中央外宣办负责对外宣传)。因此，中国外交分权体系表现为互相交叠的“双重权力格局”：一是由成文宪法所确定的全国人大及其常委会→国家主席→国务院及其所属部委的权力分配体系；二是由不成文宪法所构建的中共中央委员会、中央政治局及其常务委员会→中央外事工作领导小组→中央外办→全国人大及其常委会(议会外交)、中共中央对外联络部(政党外交)、国务院及其所属部委(政府外交)外交权力分工结构。(25) 在此双重格局中，由于“三位一体”的宪法惯例(即中共中央总书记、国家主席和中央军委主席由一人兼任)，使得国家主席拥有充分的权力和权威将外交资源整合起来，促使双重权力格局紧密衔接，形成高度集中的外交决策与相对分散的外交执行并存的权力体系。而2004年中国宪法增加了国家主席“进行国事活动”的权力，即是确认了国家主席的实质外交权，对国家主席参与外交事务做出宪法上的认可，(26)这也强化了双重权力格局的制度化与稳定性。双重权力格局也是中国议会外交的总体制度背景：一方面，全国人大及其常委会拥有宪法文本所确认的广泛外交权；另一方面，其所从事的议会外交应符合执政党所确定的总体外交规划，并配合政府外交与政党外交等多元形式，提升中国外交的整体合力。以全国人大派驻外事人员为例，自1995年全国人大首次外事工作座谈会决定有选择地向驻外使馆派出人大的常驻人员，(27)经过20年的发展，现已向16个驻外使馆(团)派驻了专门的外事干部。这意味着议会外交依托于政府外交的运作方式和机构平台，形成外交资源共享与配合的良性互动体制。在议会外交的工作程序上，全国人大重要的外事活动必须先经国务院主管部门会签达成一致意见后，以全国人大办公厅和国务院主管部门的名义，共同报送中央外事工作领导小组进行最终的审批。(28) 三 全国人大内部的外事分工 在全国人大及其常委会的内部机构中，也形成了关于议会外交与外事工作的职责分工。虽然中国实行“一院制”的代议体制，但是其“一院双层”的宪制构造有利于议会外交的开展——即全国人大常委会作为全国人大的常设机构，在全国人大闭会期间代行其部分职权并向全国人大负责与报告工作。此项制度的创设，“蕴含着我们对代议效率的理解与追求，对‘国大人多’条件下人大经常性运行的制度安排”，(29)使得全国人大诸多重要权力下沉到常委会层面。在“一院双层”体制下，全国人大常委会、专门委员会以及常委会的工作机构聚集了全国人大代表中的精英力量，承担了议会外交的主要工作，提高了外事活动的决策和运行效率。 全国人大常委会负责整个全国人大外事活动的计划、审批、协调、上报和总结等工作，并直接负责全国人大及其常委会外事活动的组织和实施。(30)事实上，早在1956年常委会办公厅就设置了专门的国际议会活动办公室，但在1958年的机构精简中被撤销，其外事职能转由办公厅秘书室承担，后来又有过数次调整。(31)显而易见的是，常委会外事机构的制度形式与其承担的职能有直接的关联。在改革开放之前，全国人大外事交往的范围与规模均非常有限，因而这个时期的外事机构也缺乏制度化和专业性。而在1978年五届人大召开之后，全国人大“议会外交”逐步走向成熟，尤其是以1981年全国人大常委会主办的“亚洲议员人口和发展会议”为起点——这是全国人大首次在华承办的国际会议，被认为是中国议会外交走向成熟的重要标志。(32) 在全国人大专门委员会层面上，外事委员会承担了议会外交的重要职能。外事委员会作为全国人大最早设立的专门委员会之一，其职权范围主要包括审议涉外法律或国际条约议案、进行涉外立法调研与执法检查、落实全国人大与国外议会建立的定期交流机制、就重大涉华问题进行公开表态以及对国外议会进行研究等。概括而言，外事委员会的职能涵盖涉外立法与对外交往两个方面：前者是以全国人大及其常委会的立法权为中心，旨在为国防外交事务建构完备的法律体系；而后者则属于典型意义上的议会外交范畴，不仅包括与外国议会或国际议会组织建立联系，还包括针对重要外交事件“发出声音”，包括直接派员驻外参加对驻在国国会和国会议员的工作。为了履行上述职责，外事委员会设立了办公室、法案室和国际交流室三个内设机构。特别是基于开展与外国议会定期交流机制的需要，在国际交流室下设立了机制交流处、亚非处、欧洲处和美大处。在全国人大专门委员会中，除了外事委员会以外，其他专门委员会也在其分属领域开展对外交流工作。比如，在2013年法律委员会就立法制度和议会制度、环境保护法修改等问题访问了西班牙、澳大利亚等国，环境与资源保护委员会就海洋资源开发、生物安全、野生动物保护等问题访问了新西兰、尼泊尔等国。(33) 事实上，全国人大议会外交的具体执行工作更多是由办公厅外事局承担。办公厅外事局在全国人大常委会秘书长的领导下，具体工作任务包括拟定常委会的出访和接待来访计划，协调各专门委员会提出的出访和接待来访计划，办理常委会领导日常外事活动和全国人大代表团出访的具体事务，负责外国议会代表团来访的礼宾接待，并承担在中国召开的有关国际会议的组织工作。(34)此外，办公厅外事局作为全国人大机关外事归口管理的职能部门，在与中央外事工作领导小组的工作对接中也承担了统筹与报批的重要职能，即由外事局提出全国人大领导层的出访计划，报委员长、有关副委员长同意后，报中央外事工作领导小组备案；全国人大代表团或专门委员会的出访计划与接待来访，也需由外事局参与，报秘书长审批后，由全国人大常委会办公厅和外交部联名上报中央外事工作领导小组审批。因而，全国人大建构了以办公厅外事局为制度纽带的议会外交分工与管理体制——对上承接常委会的外事规划，同时协调各专门委员会与常委会办事机构的外事活动；更为关键的是，外事局向中央外事工作领导小组提出请示报告，这使得议会外交与国家总体外交能够实时衔接起来。 为了协调全国人大常委会办事机构与专门委员会之间的议会外交活动，全国人大常委会自1988年起实行统一的外事管理制度，以促进外交资源的整合利用。全国人大各部门之间的外事活动由秘书长与办公厅统一协调，礼宾工作由外事局承担；加强对于出访和来访工作的规划，在每年年底由外事局提出下一年度委员长、副委员长出访安排，经秘书处会议研究，并报委员长、有关副委员长同意；全国人大各部门也要在每年年底，分别提出本部门下年度出访和接待来访的计划，由办公厅外事局汇总后报请秘书长协调。(35)此外，全国人大常委会还建立了外事工作联席会议制度，召集各专门委员会和常委会办事机构负责人参加讨论，对外事交往活动做统一部署和指导，这对保持全国人大层面外事工作的统筹一致和有效运作起到了关键性作用。(36)全国人大副秘书长曹卫洲将外事工作架构总结为“一个体制、一套制度、一种机制、一支队伍”，(37)即由常委会办公厅统一调配外事资源，遵循人大外事工作的统一规章制度，实行统一的外事规划与预算机制，形成了由外事局与外事委员会的工作人员、各委员会外事专办人员以及驻外专职外事干部所构成的议会外交职业团队。 综合以上对于全国人大内部外事职能分工的描述和分析，我们可以初步总结议会外交在权力机关内部的运作模式与制度空间。全国人大“一院双层”的宪制构造使得议会外交的职能集中于常委会层面，常委会内部则建立了由委员长和副委员长决策、秘书长负责协调、办公厅外事局进行统一管理、外事局和外事委员会以及其他专门委员会承担具体工作的分工体制。通过统一规划、规则治理、预算审核、联席会议等制度，确保各部门之间外事工作的协调运转。随着全国人大议会外交领域的拓展与深入，其内部分工的科层化(bureaucratization)趋势也愈发明显，(38)不仅建立了权限明确的分工规则、设置了权威的层级节制结构，而且形成了职业的外事工作团队，这些均表征议会外交已经“内嵌”成为全国人大及其常委会的重要职能。而权力机关的内部职能分工与中国外交的分权体系结合起来，形成了关于中国议会外交的完整制度图景，以全国人大办公厅外事局—中央外事工作领导小组作为议会外交的内外制度连接，保证了执政党领导下的议会外交的政治方向与职业化路径，也决定了中国议会外交的制度目标与策略选择。 四 中国议会外交的目标与策略 在中国外交分权体系下，议会外交有明确的政治定位与目标设定，即议会外交需要服从于执政党所设定的总体外交，并配合政府所进行的外交活动，从而达到“一个国家政治机构多种面孔、多个声音、一种目标”(39)的理想状态。从这个角度而言，中国与西方国家语境中的议会外交虽然在形式方面具有共通之处，但是在制度目标上却有明显区别。而在实现目标的过程与方式上，全国人大在进行议会外交时选择了灵活多样的外交策略，包括选定交往对象、设定交流议题、处理负面质疑，也包括应对海峡两岸在议会外交方面的竞争等。 (一)议会外交的制度目标 全国人大常委会原委员长吴邦国在2006年中俄议会合作委员会的讲话中，提出两国议会合作的四条原则，开始对议会外交的目标进行明确定位：“议会合作要服从和服务于中俄战略协作伙伴关系的大局，为双边关系的发展提供法律保障；加强立法领域的交流，更好地保障经济社会的协调发展；加强人文领域的交流与合作，促进相互了解；加强在国际和地区议会组织中的协调和配合，维护两国的共同利益。”(40)这意味着中国议会外交的目标集中在服务总体外交，利用人大立法职权，为经济发展与人文交流提供制度保障，以此维护国家根本利益。在此基础上，2009年吴邦国委员长进一步提出了议会外交的“三服务原则”，即“服务国家总体外交、服务国内经济建设、服务全国人大自身工作”。(41)因此，议会外交在目标设定方面主要解决了三个问题：一是议会外交与总体外交的关系，二是议会外交与经济建设的关系，三是议会外交与人大工作的关系。 总体外交在中国外交概念中居于重要地位，借此亦可更直观理解中国的外交分权体系。总体外交是指在政治、经济、科技、文化、军事、民间等多元领域，由政府部门、民间力量、人民群众等多种角色参与，体现为首脑外交、多边外交、第二轨道外交、民间外交等形式的外交范畴。(42)但是，总体外交的概念不仅仅意味着外交范围、主体和方式的多样化，同时更加强调执政党对于外交的统一领导。在1991年中共中央办公厅和国务院办公厅发布的文件中，明确要求“外交大权在中央，执行对外政策必须高度统一”，在具体外交实践中需要“统一对外政策、统一行动部署、统一对外表态口径、统一外事管理规章”，形成“外事工作中统一领导、归口管理、分级负责、协调配合的管理体制”。(43)因此，总体外交是政府外交与议会外交的上位概念，人大和政府均要服从执政党所制定的总体外交原则和规划。体现在外交权力配置中，就是中央外事工作领导小组对外交事务拥有决策权，并由中央外办负责协调各个分支的外交活动，从而形成“统一领导下的制度化与分散化并存(institutionalized and decentralized)”(44)的权力分工格局。 在多元外交形式中，政府外交是其主要组成部分，而通常认为议会外交在范围与形式上过于狭窄与单薄，只是作为政府外交的补充。然而随着议会外交在形式与内容上的扩展，传统观点正在逐步得到矫正。在西方国家中，由于议会对于政府监督力度的加强以及议会专门外交机构的设立，议会外交的附属价值(added value)逐步得以突显，其强调议员有机会参与和了解国家外交政策的形式，议会外交并不是要替代政府外交，而是作为政府外交的有益补充，更加直接地传达民意，并利用民主与人权原则约束政府行为，促进国际法律秩序的民主化(international democratic legal order)。(45)而在中国的外交实践中，议会外交作为总体外交的重要部分，其价值并非在于监督和制衡政府外交，而是利用其自身优势和特点推动总体外交的发展。具体而言，由于议会外交的交往对象既面向外国议会也涵盖外国政府和各界人士，既面向议会高层也与议员进行直接交流，既包括执政党也涉及在野党，交往范围非常广泛与深入；另外，议会外交的制度形式也具有灵活多样的特点，包括议会高层互访、固定交流机制、专门委员会交往、双边友好小组等形式。因而，“全国人大对外交往形成了自身鲜明特点和独特优势，为国家总体外交做出重要贡献”。(46) 促进对外经济贸易的发展、为中国经济发展创造良好的国际环境，也是中国议会外交的任务。在中国宪法序言中，将“集中力量进行社会主义现代化建设”确定为国家的根本任务，这也意味着无论是内政或是外交，无论是权力机关或是行政机关，均应将经济建设作为重要目标。概而言之，议会外交服务于经济发展的方式主要包括两种：一是通过议会外交为经济发展创造良好的国际环境，并且通过议会外交为对外贸易创设公平的国际规则。对此全国人大常委会副秘书长曹卫洲曾撰文指出，议会外交的目的在于“为维护我国发展的重要战略机遇期，争取和平稳定的国际环境、睦邻友好的周边环境、平等互利的合作环境和客观友善的舆论环境”。(47)二是在议会交往中直接为经济发展创造契机。比如，2002年全国人大代表团对智利和乌拉圭进行访问后，在向常委会的报告中就经济合作提出了专门建议，认为智利、乌拉圭两国都受世界和地区经济危机的影响，急于寻找出路摆脱困境，因而两国对进一步发展对华经贸合作寄予厚望。(48)无论是直接或是间接的方式，促进经济发展已经成为中国议会外交的重要任务。 中国议会外交的目标还体现为促进人大自身工作的改善。在2006年中俄议长会见时，吴邦国委员长就强调议会在外交领域的重要职能是为两国关系扫清法律障碍并监督条约的执行，“应发挥议会的立法职能作用，及时修改和完善与之不相适应的法律法规，为中俄关系的发展提供法律保障；发挥议会的监督职能作用，督促两国政府和有关方面，把双边已签署的法律性文件执行好、贯彻好、落实好”。(49)此外，由于议会具有重要的立法、审查与监督等职能，因此通过立法经验、预算审议、政府监督等方面的交流，可以促进议会自身宪法职能的运用和完善。简而言之，中国外交分权体系下的议会外交具有多重目标，其运用的方式和范围应符合总体外交的需要，配合与补充政府外交的开展，发挥其作为民意机关的权威性和灵活性，为经济发展创造良好国际环境，并促进自身工作的改善。 (二)议会外交的策略选择 为了实现上述目标，全国人大在议会外交的过程中采取了一系列的策略性方法，尤其是面对西方对于中国人权问题、民主问题以及民族问题的负面指责和质疑时，采取了非常灵活的增信释疑方式，使得西方国家加深了对于中国政治制度的理解。 首先，在外交对象的选择上，改革开放以后中国议会外交在两个方面同时展开。一方面加强与发达国家的交流，表现为在历年的外事委员会的工作报告中，与西方发达国家的议会交流占据了重要篇幅。比如，第九届全国人大外事委员会在总结中提及“根据国家总体外交的要求和外事政治性强、涉外敏感问题多的特点，确定以美国、西欧等西方国家为工作重点”。(20)另一方面，议会外交同时保持与发展中国家的高频互访，在多边外交领域积极为发展中国家争取话语权。随着“金砖四国”、“基础四国”、“发展中五国”等多边合作机制的兴起，全国人大与周边国家议会和发展中国家议会的关系，特别是与新兴大国议会的关系进入了新的发展阶段。(21)此外，在议会外交对象选择方面的重大转变是与俄罗斯关系的持续升温，不仅由全国人大常委会委员长亲自担任中俄议会合作委员会中方主席，④而且体现为在外事委员会的报告中，从2010年开始将与俄罗斯国家杜马和联邦委员会的交往列为首位，替代了以往将美国列为首位的排序方式，这也显示了中国在议会外交对象选择方面的考虑。 与敏感地区和未建交国家的议会交流，也是近年来中国议会外交在对象选择方面的重要特点。2010年，全国人大外事委员会先后与伊朗、以色列与格鲁吉亚的议会进行了交流，直面伊朗核问题、中东和平问题等地区性敏感问题，并就和平解决争端提出了建设性意见。(53)这表明在对象和议题选择方面，中国议会外交开始直面敏感议题，着重发挥大国外交的影响力。此外，与未建交国家的议会交流也具有特殊价值，“通过与未建交国的议会之间的交往，为建立正式外交关系铺路搭桥，历来是全国人大议会外交的一大特色”。(54)比如，在2005年，全国人大外事委员会代表团访问了巴拿马和多米尼加，为推动与上述两国早日实现关系正常化做了前期积累工作。(55) 其次，在选择交流议题方面，中国采取了“贴近国情、共同关注”的原则，即选择双方共同关切的问题进行交流。比如，全国人大外事委员会在2006年同美国参众两院的会晤中，着重就对方关注的贸易逆差、人民币汇率、知识产权保护等问题详尽阐述我方立场，介绍中国和平发展道路及能源与环保政策，重申中国在台湾、西藏、人权等问题上的原则立场。(56)通过这些议题显然可以使双方更有针对性地进行交流，尽力弥合两国议会在观念和立场上的差异。在与发展中国家的议会外交中，则往往将议题设定在经贸合作领域，促进双方经济的共同发展，比如，全国人大与南非定期交流机制的议题集中在气候变化和环境保护、青年培训与扩大就业、消除贫困、国有企业和基础设施建设等方面。(57)在面临突发状况时，议会外交的议题也会随之灵活改变，以适应现实外交实践的需要。2011年日本遭受海啸袭击后，全国人大代表团访日和举行中日(众院)合作委员会第六次会议时，就中日关系、灾后重建、经贸合作等议题展开深入讨论，表达了中方致力于改善和发展中日关系的政治意愿。(58)因此，根据国家类型差别与时机变化，选取双方共同关注的议题，是中国议会外交的重要策略。 再次，如何应对在议会外交中的负面议题，化解外国议会对于中国政治制度、人权状况的质疑，是全国人大进行外事交往时面临的重要问题。“在与西方国家议会接触中，台湾、西藏、‘东突’、香港政制改革和人权等问题是对话的重点”，(59)对此全国人大采取了灵活的应对方式，以求全面展示中国的政治进步和经济发展，消除外国议员存在的质疑。比如，为了应对西方国家对于西藏人权和民族问题的疑问，自2009年起全国人大西藏代表团每年都安排出访计划，赴国外议会与研究机构进行访问交流。比如，2014年3月西藏自治区人大常委会主任白玛赤林率全国人大西藏代表团访问了波兰和拉脱维亚，代表团通过对比西藏民主改革前后在国民生产总值、人口数量、人均寿命、成人识字率等方面的数据，形象地描述了西藏的发展现状，并回答了许多涉及西藏经济发展、文化传承、环境保护、公民权利和宗教信仰自由等方面的问题。(60)这种主动的交流，更加直接回应了国外对于西藏问题的疑问。与此同时，全国人大亦主动邀请国外代表团来华进行实地参访或观摩，这同样起到了增信释疑的作用。最为典型的是1999年全国人大外事委员会邀请美国卡特基金会来华观摩乡镇人大换届选举，其初衷即在于“希望通过给代表团提供这样一次机会，使得美国公众能够看到一幅今日中国民主的真实画像”。(61)这些针对负面议题所采取的策略，改变了以往被动与消极的局面，通过积极回应与主动展示的方式，使得负面议题逐步“脱敏”，增加了国外议会、议员与民众对于中国政治制度的理解。 最后，中国议会外交的重要工作也集中在遏制“台独”势力、维护国家统一，这体现为两岸在“议会外交”方面的竞争态势。比如，2009年9月吴邦国委员长赴美国华盛顿访问时，台湾地区“立法院”的“台美国会议员联谊会”也在访问华盛顿，这是两岸“议会外交竞争”的典型例证。(62)因此，全国人大在议会外交过程中一直将台湾问题作为重要议题。2006年吴邦国委员长在访问拉美国家时，鉴于与台湾地区有所谓“邦交关系”的24国中有12个在该地区，在与该地区的国家领导人和拉美议会议长会谈中都专门谈了台湾问题，强调台湾问题涉及中国的核心利益。(63)在与未建交国家的议会交往中，台湾问题的重要性更加凸显。例如，2006年10月上海市人大代表团将其对斐济的访问定位为“地方人大配合全国人大，在太平洋岛国地区积极拓展议会外交，参与对台斗争的一次重要探索，使斐济在海峡两岸的议会外交中倾向于大陆”。(64) 概括而言，中国外交分权体系下的议会外交采取了灵活的策略，以应对国际局势的发展，维护国家核心利益。在议会外交对象选择过程中，兼顾与发达国家和发展中国家的交流，并开始介入国际敏感问题，发挥中国议会外交的大国影响力；根据国家发展阶段和外交时机，选择双方共同关注的议题，特别是在应对负面议题挑战时更多采取了积极主动的态势，以尽力消除外国议会和议员对中国的质疑和误解，展示并维护中国的独特政治模式。在议会外交过程中，全国人大一直将台湾问题作为核心关切，采取多层次的外交方式争取国际社会对于中国国家统一的支持立场。 五 结论 综合以上对于中国外交分权与议会外交的论述，可以将中国的外交分权体系概括为成文宪法与不成文宪法相结合、高度统一的决策体制与多元灵活的执行体制相结合的外交双重权力格局。在此模式下，议会外交作为总体外交的分支，在执政党与人大之间、人大与政府之间以及全国人大及其常委会内部形成了职权分工，并且伴随着人大内部设立专门外交机构与吸纳议会外交人才，议会外交表现出明显的“科层化”倾向。在开展议会外交过程中，全国人大逐步明确了议会外交的目标，以此确定了议会外交与总体外交、政府外交的关系以及议会外交对于经济发展和人大自身工作的促进作用。为达成上述目标，全国人大采取了灵活多样的策略方式，在选取议会外交的对象和内容、应对敏感议题和维护国家统一方面形成了相对完善的工作策略。 因此，中国议会外交已经发展成为外交分权体系中的重要环节。这个过程不仅表现为人大在外交领域逐步实现宪法所赋予的职能和权力，也对中国外交的权力格局产生了积极影响，即“发挥议会对政府外交工作的监督作用，通过开展议会外交，使公众能够更多地参与到外交政策的制定和实践”。(65)现有外交分权体系给予议会外交充分的制度空间，但仍存在制度和效能的边界：议会外交应在执政党确定的外交方针下，服务于国家总体外交的安排，配合与补充政府外交。值得注意的是，与中国政治语境下的议会角色存在差异，全国人大所进行的议会外交虽然具有监督政府外交的色彩，但是并不以分权制衡作为其制度目标，“外交权力的法制化并不意味着分权制衡、有限政府、地方分权等一般宪法原则，而重点在于促使外交权力的适度相对集中、外交决策机制的科学化以及外交行动的高效便捷”。(66) 从制度分权的角度，中国在2014年成立的国家安全委员会为外交分权的制度化与规范化以及弥合外交双重权力格局下文本与现实的背离提供了契机。在国家安全委员会的统筹下，议会外交与总体外交的关系和执政党与全国人大在外交事务中的工作机制可以得到更为清晰的界定，从而为全国人大参与外交决策、制定涉外法律以及推动议会外交提供制度基础。有学者进一步建议在执政党内部成立国家安全委员会之后，应当通过修改宪法的方式，在国家机构体系内成立国家安全委员会。因为“领土安全、军事安全、核安全等都涉及国防、外交等领域，需要在国际上由国家机关出面以国家的名义与他国交流合作”。(67)此项建议显然是从宪制角度明确中国外交分权体系，使外交双重权力格局更为协调与顺畅地运作，为议会外交的发展提供更为广阔的制度空间。 感谢达沃·杰西克(Davor Jancic)、斯泰利奥斯·斯塔夫里迪斯(Stelios Stavridis)、吴园林、邵六益、段玉燕对本文修改完善提出的宝贵建议。感谢《世界经济与政治》匿名评审人提出的修改意见。文中错漏由笔者负责。 截稿：2015年4月 注释： ①约翰·洛克著，叶启芳、瞿菊农译：《政府论(下篇)》，北京：商务印书馆1996年版，第90～91页。 ②弗兰克·古德诺著，王元译：《政治与行政》，北京：华夏出版社1987年版，第14页。 ③赵可金：《非传统外交：当代外交理论的新维度》，载《国际观察》，2012年第5期，第7～14页。 ④Bhagevatula Murty,The International Law of Diplomacy:The Diplomatic Instrument and World Public Order,New Haven:New Haven Press,1989,p.5. ⑤Andrés Malamud and Stelios Stavridis,“Parliaments and Parliamentarians as International Actors,”in Bob Reinalda,et al.,eds.,The Ashgate Research Companion to Non-State Actors,Surrey:Ashgate Publishing,2011,p.101. ⑥Lindsay James,Congress and the Politics of US Foreign Policy,Baltimore:Johns Hopkins University Press,1994,p.vii. ⑦George Noulas,“The Role of Parliamentary Diplomacy in Foreign Policy,” Foreign Policy Journal,October 22,2011,http://www.foreignpolicyjournal.com/2011/10/22/the-role-of-parliamentary-diplomacy-in-foreign-poli-cy/，登录时间：2015年7月10日。 ⑧陈丕显：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过。 ⑨周恩来：《关于目前国际形势、我国外交政策和解放台湾问题》，北京：人民出版社1956年版，第10页。 ⑩Daniel Fiott,“On the Value of Parliamentary Diplomacy,” Madariaga Paper,Vol.4,No.7,2011,p.4. (11)曾建徽：《议会外交：交流与交锋——曾建徽与外国议员和政要的对话》(下册)，北京：五洲传播出版社2006年版，第270页。 (12)孙哲：《洋为中用：西方议会发展对中国人大制度的启迪》，载《人大研究》，2005年第2期，第9～10页。 (13)钟荣来：《如何积极发挥议会外交独特作用的思考》，载《人大研究》，1998年第6期，第30～33页。 (14)Wang Pan-yeung,The Role of the National People's Congress in Chinese Foreign Affairs in the Reform Era,The University of Hong Kong Postgraduate Thesis,May 2002；王春英：《论全国人大的外交职能》，载《外交评论》，2008年第4期，第14～20页。 (15)熊伟：《关于议会外交的研究：以中国全国人大为重点的分析》，北京：中国人民大学2008年博士学位论文；赵可金：《关于议会外交的理论思考(上)》，载《人大研究》，2012年第5期，第41～43页；赵可金：《关于议会外交的理论思考(下)》，载《人大研究》，2012年第6期，第40～42页；郭树勇：《中国特色议会外交刍议》，载《世界经济与政治》，2012年第7期，第117～126页。 (16)沈子华：《我国条约批准的运作机制——以宪法和缔结条约程序法的规定为依据》，载《国家行政学院学报》，2012年第3期，第70页。 (17)Robert L.Worden,et al.,China:A Country Study,Washington:GPO for the Library of Congress,1987,pp.482～483. (18)“不成文宪法”是学者在解释宪法文本与现实背离问题时提出的理解路径，认为与成文宪法相对应，还存在不成文宪法，包括成文宪章、宪法惯例、宪法学说及宪法性法律。具体参见强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，载《开放时代》，2009年第12期，第10～39页。 (19)中央外事工作领导小组与中央国家安全工作领导小组(2000年设立)、中央海洋权益工作领导小组(2012年设立)合署办公。领导小组可以视为在党政职权合理分工的前提下，执政党通过设立领导小组实现对具体事务的领导。具体参见赖静萍：《当代中国党政关系的演进与现代国家的成长——以领导小组的历史变迁为观察点》，载《江苏社会科学》，2009年第2期，第109～115页。 (20)Susan V.Lawrence,China's Political Institutions and Leaders in Charts,CRS Report for Congress,November 12,2013,pp.20～26. (21)Susan V.Lawrence,“Perspectives on Chinese Foreign Policy,” Congressional Research Service,April13,2011,p.3. (22)郑永年：《中国实现“大国大外交”几个条件》，载《联合早报》，2010年10月26日。 (23)新华社：《高举和平、发展、合作、共赢旗帜》，载《人民日报》(海外版)，2014年12月1日。 (24)Linda Jakobson and Dean Knox,“New Foreign Policy Actors in China,” SIPRI Policy Paper,No.26,September 2010,pp.6～7. (25)有学者曾以“金字塔模式”解释中国外交权力结构：最高层是中央领导层，包括中央政治局和政治局常委以及负责外事工作的中共中央外办；中间一层是主要的政府外事机构，包括外交部、中联部、总参等与外事相关的重要部委，其下是外交思想库。具体请参见陈广猛：《论思想库对中国外交政策的影响》，载《外交评论》，2010年第1期，第88～100页。需要指出的是，“金字塔模式”虽然可以形象说明中国外交权力的位阶分布，但是其侧重现实面向，忽视了宪法规范层面的权力分工，将执政党对外交的领导与宪法外交权力配置混淆在一起，本文提出的“外交双重权力格局”正是意在协调宪法文本与现实运作，为外交分权建立更为合理的描述模型。 (26)马岭：《我国国家主席制度的规范与实践》，载《法学》，2014年第4期，第3～11页。 (27)《乔石谈民主与法制》编辑组：《读“乔石谈民主与法制”》，北京：人民出版社2012年版，第26页。 (28)熊伟：《关于议会外交的研究：以中国全国人大为重点的分析》，第160页。 (29)蒲兴祖：《人大“一院双层”结构的有效拓展》，载《探索与争鸣》，2009年第12期，第1～14页。 (30)张剑：《中国特色议会外交研究》，济南：山东师范大学2010年硕士学位论文，第22页。 (31)具体参见尹中卿：《中国人大组织构成和工作制度》，北京：中国民主法制出版社2010年版，第107～115页。 (32)杨尚昆：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，1981年12月7日第五届全国人民代表大会第四次会议通过。 (33)窦树华主编：《全国人民代表大会年鉴2013年卷》，北京：中国民主法制出版社2014年版，第799～828页。 (34)刘政、程湘清：《民主的实践——全国人民代表大会及其常委会的自治和运作》，北京：人民出版社1999年版，第309～310页。 (35)第七届全国人大常委会秘书处：《关于加强全国人大外事工作的统一规划和安排的几点建议》，1988年11月，http：//www.e-cpcs.org/newsinfo.asp?Newsid=9141，登录时间：2015年6月25日。 (36)龚亮华：《论中国议会外交》，北京：外交学院2009年硕士学位论文，第25页。 (37)具体参见曹卫洲：《全国人大对外交往工作——十二届全国人大常委会专题讲座第十五讲》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015～04/29/content_1934984.htm，登录时间：2015年6月25日。 (38)闻丽：《科层化：科层制组织的理性与非理性》，载《理论月刊》，2005年第12期，第35～37页。 (39)周庆安：《西方议会在公共外交中的四种角色》，载《公共外交季刊》，2010年第3期，第31～35页。 (40)《全国人大外事委员会2006年工作总结》，2006年12月1日第十届全国人民代表大会外事委员会第三十六次会议通过。 (41)梁国栋：《使议会成为国家关系健康发展的建设性力量——2009年全国人大外事工作巡礼》，载《中国人大》，2010年第4期，第46～51页。 (42)张毅君：《说“总体外交”》，载《世界知识》，2000年第6期，第40～42页。 (43)《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强外事工作领导和管理的通知》，中办发[1991]13号，1991年10月31日。 (44)Evan S.Medeiros and M.Taylor Fravel,“China's New Diplomacy,” Vol.82,No.6,2003,pp.29～30. (45)Geert Jan Hamilton,“Parliamentary Diplomacy:Diplomacy with a Democratic Mandate,” Adopted by the Senate of the Holland States General,November 16,2010,p.4,http://www.asgp.co/executive-committee-member/2624，登录时间：2015年7月10日。 (46)曹卫洲：《努力开创全国人大对外交往工作新局》，载《求是》，2015年第4期，第25～27页。 (47)曹卫洲：《积极开展对外交往增进友谊与合作——全国人大对外交往五十年回顾与思考》，载《人民日报》，2004年9月25日。 (48)全国人大代表团：《全国人大代表团访问智利、乌拉圭情况的书面报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》，2003年第1期，第134～137页。 (49)梁国栋：《变革中创新局——全国人大十年外事工作回眸》，载《中国人大》，2013年第3期，第13～15页。 (50)《第九届全国人民代表大会外事委员会工作报告》，2003年1月27日第九届全国人民代表大会外事委员会第四十九次全体会议通过。 (51)吴绮敏、马剑：《全国人大对外交往促进国家关系稳健发展》，载《人民日报》，2010年3月13日。 (52)《第十一届全国人民代表大会外事委员会五年工作总结》，2012年12月27日第十一届全国人民代表大会外事委员会第四十四次全体会议通过。 (53)《第十一届全国人民代表大会外事委员会2010年工作总结》，2010年12月24日第十一届全国人民代表大会外事委员会第三十一次会议通过。 (54)王春英：《论全国人大的外交职能》，载《外交评论》，2008年第4期，第14～20页。 (55)《全国人大外事委员会2005年工作总结》，2005年12月26日第十届全国人民代表大会外事委员会第二十八次会议通过。 (56)《全国人大外事委员会2006年工作总结》，2006年12月1日第十届全国人民代表大会外事委员会第三十六次会议通过。 (57)杨帆：《促进互信加深友谊——全国人大与南非、埃及的定期交流机制》，载《中国人大》，2012年第16期，第51～53页。 (58)《第十一届全国人民代表大会外事委员会2011年工作总结》，2011年12月30日第十一届全国人民代表大会外事委员会第三十七次全体会议通过。 (59)《全国人大会外事委员会工作总结》，2008年1月14日第十届全国人民代表大会外事委员会第四十六次会议通过。 (60)全国人大常委会办公厅外事局：《让世界了解真实的西藏——记全国人大西藏代表团访问波兰和拉脱维亚》，载《中国人大》，2014年第14期，第52～53页。 (61)王京、胡健：《美国人眼中的中国民主——美国代表团首次观摩中国乡镇人大选举纪实》，载《中国人大》，1999年第3期，第29～31页。 (62)相关研究指出，台湾当局积极推动“国会外交”，其“立法委员”与许多邦交或无邦交国家的国会议员、政府官员与团体进行了频繁的互动。具体参见张福昌：《“欧洲议会友台小组”的建构与功能》，载《东吴政治学报》(台湾)，2009年第4期，第137～186页。 (63)全国人大常委会办公厅：《吴邦国委员长访问巴西、乌拉圭、智利及拉美议会情况的书面报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》，2006年第8期，第791～794页。 (64)《上海市人大常委会代表团访问澳大利亚、斐济情况的书面报告》，载《上海市人民代表大会常务委员会公报》，2007年第7期，第40～45页。 (65)熊伟：《关于议会外交的研究：以中国全国人大为重点的分析》，第52～55页。 (66)王理万：《八二宪法与中国外交转型》，载《中南财经政法大学研究生学报》，2012年第6期，第20～25页。 (67)马岭：《国家安全委员会的法律地位之探讨》，载《上海政法学院学报》，2014年第6期，第1～8页。标签：全国人大论文; 外交活动论文; 议会改革论文; 宪法修改论文; 宪法监督论文; 团队分工论文; 全国人大外事委员会论文; 中央机构论文; 时政论文;