论行政责任的理论基础，本文主要内容关键词为：理论基础论文,行政论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] DF31[文献标识码] A[文章编号] 1003-4781(2010)02-0152-9
言及行政责任的理论基础，诸多政治学、行政学和法学学者提出以社会契约论、人民主权说、委托代理理论等为其理论基础。①但是，行政法学究竟应以何视角探究行政责任理论基础才能体现法律学的特点并满足法律实践的需要？本文试图以法学权利、义务的研究范畴重新探讨之，尝试以“行政主体义务本位”为行政责任的理论基础。
一、以“行政主体义务本位”为行政责任理论基础
权利、义务是法学的元概念，权利、义务思维是法学思维的根本范畴。张文显教授认为，全部法的问题都可归结为权利和义务问题。[1](P345)行政法学作为法学的分支，其基本的研究范畴与研究工具也是权利和义务。从权利、义务的角度来看，行政责任无非是行政主体不履行或不适当履行行政义务而产生的否定性后果，行政责任的实现遵循着以下链条：违反一定的法律规范义务为前提——行为造成实际侵害——行为与侵害间存在因果关系——国家强制力进行救济。规范分析的这一立场是从既有的实在法出发，将法律实际上是什么的问题，同它应当是什么的问题区别开来，更利于认识实在法的效果，并将法律研究与法律实务统一，也最能体现出法学研究方法的特色。
行政责任理论基础的基本问题即为何要承担责任，谁是基础和源泉，谁决定谁，谁派生谁。从语义分析角度来看，“责任”一词总体来说可以分为两个方面的内涵：第一，表示责任关系，本质上是一种义务。第二，表示实现责任的方式或手段——责备、责罚、监督、索要等。法律责任首先表示一种义务关系的存在，其次表示为责任承担或追究的形式。[2](P194-196)就国家行政权的实质和根源而言，它本质上属于人民的权力并来自人民的权利，行政主体为此担负保障和实现公民权利和人民利益、增进公众福利的义务。行政主体的日常工作即是履行宪法与各种实在法律规范设定的政治义务、经济义务、文化义务、伦理义务等，行政主体违反不同的行政义务，法律规定了不同的责任实现方式。行政义务是行政责任的逻辑前提，行政义务的价值色彩显示出行政责任的独特意义，行政义务还深刻影响着行政责任的归责原理，行政法制史的变迁以行政义务为主线，可以说，行政主体的运行及行政责任的实现是以实在法中的行政义务规范为本位的。
(一)行政责任以行政义务的存在为逻辑前提
凯尔森和哈特都曾论述过法律责任的概念是一个与法律义务相关联的概念；前苏联法学理论存在同样的认识，雅维茨认为法律责任既是一种法律义务，又必然意味着承受某种痛苦。[3](P186)例如损害赔偿法律责任以不得侵权的法律义务为前提，这就是表示关系的法律责任。行为模式是法律后果的前提，没有行为模式中的义务关系也不会存在后果。法律责任当然还表示责任的实现形式，而责任形式是在法律义务关系下产生的，所以说，法律责任首先表示一种义务关系的存在，其次作为责任的实现方式(即法律后果)而存在。因此，作为义务关系的法律责任是第一层意义上的法律责任，作为责任实现方式意义上的法律责任是第二层意义上的法律责任。因此，在逻辑关系上，行政责任的产生以行政义务的存在为前提。
(二)行政主体义务具有浓重的价值色彩显示出行政责任的独特意义
法律责任的本质并不仅是一种纯粹的逻辑关系，也是掺加了人的意志和思想的社会关系。“人们应当基于何种理由对自己的违法行为承担法律责任？”这是任何一个法律责任制度所无法回避的根本问题，它体现了作为主体的人的意志对作为客体的社会事实的某种评价。这种评价机制正是法律责任概念中的价值因素所在。[4](P174)布莱克斯通曾经将法律上的错误分为私错与公错。前者是指对私有权或属于个人的民事权利的侵犯，因此常被成为民事侵害；后者是指对整个社会公共权利的侵害。因此，民事错误是对私人犯的错，公错则是对社会犯的错。[5](P29-30)孙笑侠教授据此以另一个角度分析，认为“私错”是对私人功利的违背，“公错”是对社会道义的践踏。如民事法律中的“欠债还钱”，这一义务的设定是以功利为标准的，它基于客观效益而存在，以能否满足当事人利益为衡量标准；刑法中的“杀人偿命”或行政法中的“国家对公民进行生存照顾”则是基于道义，它不仅考察客观收益，更有所谓的“善”与“恶”的综合考量。[2](P197-203)因此，刑事法律规定的义务与行政法律规定的义务都具有浓重的价值色彩，在我国行政主体义务必须体现出独特的社会主义价值观。在此基础上，民事责任实现方式主要是功利性的损害赔偿，刑事责任和行政责任的实现方式主要是道义性处罚。行政责任的实现方式既包括行政赔偿责任，更包括道义性地对违法公务员进行行政处分、对公民的赔礼道歉等。道义性责任与功利性责任并不是完全分离的，但是在理论研究中区分道义责任与功利责任是有意义的，民事责任的实现方式主要是功利性方式，充分体现了民法的私人自治原则，当事人可以协商确定功利程度；而行政责任中对公务员的处分，对行政相对人的行政赔偿显然并不能通过协商进行，行政义务的违反更要体现国家行政主体对某一价值信念的违反，所以，相对来讲对行政义务的规定是硬性的，更能显示出一个国家的时代价值。
(三)行政义务深刻影响行政责任的归责原理
行政义务也深刻影响了行政责任实现过程中的归责原理。从法律归责的严密性出发，孙笑侠教授将归责分为归责基础与归责要素。归责基础是指法律责任产生和存在的依据，它决定某行为是否要负法律责任、该负何种性质的法律责任，它与责任实现方式的前提——法律义务关系互相照应，即违反法律义务是归责的基础；归责要素，是指具体法律责任认定的实时依据，它决定该承担何种程度的责任，归责要素受具体案情的影响，它与责任实现方式是相呼应的。[2](P208-215)可见，归责原理的研究亦受行政义务关系的深刻影响。
(四)行政义务是行政法制史变迁的主线
从行政法制史来看，近代以来，国家任务由警察国家的全面保障转向夜警国家的秩序保障，再转向社会法治国的生存照顾，行政管理系统的构建也随之变化。由此而来的则是行政责任的不同。夜警国家时期，国家未能保障社会秩序安全(即违反当时的行政义务)，此时，便要承担行政责任；社会法治国肩负对公民生存照顾的重任，国家不能提供相关服务，便会导致行政责任。可见，不同时期国家任务的不同，导致国家何时负担责任的不同。因此，笔者认为，国家任务即是行政责任研究中最核心的术语。德国公法学者汉斯·彼德斯指出：凡是有关公众或公众对其实现存有利益之事物，都可以称为国家任务。[6](P267)“行政任务”是“国家任务”最重要的组成部分，行政法学学理即建立在行政任务之上。国家立法机关，原则上可以根据时代之背景，决定哪些特定的公共任务透过实定法的规范成为国家的义务；或者，将某些国家任务交由私人执行。基于此国家运作原则，凡是法定化之“行政任务”都转变为法律学意义上之“行政义务”，行政机关运作的主要内容即为履行此行政义务，此即为依法行政。各个时期的国家任务都被规范化为宪法或法律义务，称为实在法的规定。这样既利于国家任务的明确化，更利于法律实践中责任归结的便利，整个行政系统亦是围绕此行政义务运作的，并依据行政义务规范化程度的强弱而衍生出“形式法治”与“实质法治”等概念。所以，在判断一公共任务或事务是否是国家或行政机关之义务时，最主要的基准仍须回归到实在法的规定之上。
(五)行政义务是行政法律规范的重点内容
从法的技术角度来讨论行政责任，面对着倾向于任意作为的行政主体，行政法注意的重心应放在义务规范以及违反这一义务规范所遭致的不利后果的设定上。因为，当一种客观的社会关系存在而无法律干涉的时候，可能破坏、损害该种社会关系的一般不是享有权利的一方，而是承担义务的一方。[7](P13)当法律要维护既定秩序、保护社会稳定和要保护该种社会关系时，法律所要对付的就是那些可能损害既定的社会关系的、在该关系中的义务承担者，在行政法律关系中，这一义务承担者往往就是行政主体。
因此，行政责任的内部要素和实现过程中，实在法规范中的行政义务最能体现并紧密联系着行政权的实质、来源、目的及其规范化要求。行政主体忠实地履行其义务，树立以义务为本位的观念并恪守此原则，不履行或不适当履行行政义务必然导致行政责任，正是基于对行政责任深刻认识的必然要求，也是为有效地规范行政权力而启动其内在机理所必须。
二、行政主体义务本位在行政责任中的意义
(一)行政主体义务本位彰显行政责任与行政相对人权利救济的区别
行政责任研究中，西方学者认为行政责任即是行政赔偿责任，行政责任直接与行政主体侵犯行政相对人权益有因果关系，我国也有部分学者持同样的观点。[8](P8)笔者认为，行政责任与行政相对人之间具有相对独立性，并非只有侵犯行政相对人权益的行为才导致行政责任，也就是说保障行政相对人的权益并不等于完全履行行政主体的法律义务。以行政义务本位为行政责任理论基础，使行政责任实现方式不局限于行政赔偿责任，更符合我国实际，我国《行政诉讼法》与《国家赔偿法》限制行政赔偿的范围，依照“行政责任即是行政赔偿责任”的观点来研究行政责任，无法解释行政法实践中大量违反行政义务的行为不承担行政责任的事实。以行政义务本位出发，即可明确行政责任的理论基础为行政义务，可以更直接地显示出我国国家赔偿制度与行政诉讼制度的局限，为健全这两方面制度做全新角度的论证。
行政责任的产生有诸多原因，法律规范规定了行政主体的政治义务、经济义务、文化义务、伦理义务等，不履行或失当履行任何一种义务都有可能导致行政责任的产生。例如，我国《公务员法》及各地实施的“公务员职业道德规范”中都对行政伦理有相应规定。显然，行政主体及其工作人员自身的伦理义务与行政相对人权益并没有直接的关系，倘若行政主体内部不能建立健全适当的行政伦理，出现行政人员政治素质不合格、政府领导人家属经济收入暧昧等现象，这虽不能直接侵犯行政相对人的权益，但亦违反行政义务规定，也必然导致行政责任的产生。
行政责任的相对独立性由行政法律关系中行政主体义务的地位决定。行政法律关系中的权利义务与其他法律中是不同的，主要体现在以下两个方面：第一，行政主体的权利、义务并不平衡。法律规范中对行政主体义务的规定远远多于赋予行政主体的权利。特别是现代国家，对公民负有众多的照顾义务，其自身亦负担有众多的伦理义务。为达到整个社会权利、义务的平衡，行政主体便担负诸多的义务，义务的众多直接导致行政责任的众多。行政义务本位与保障行政相对人的权利并非一个事情的两个方面，行政主体义务的范围远大于行政相对人权利的范围，也必然导致行政责任的范围大于行政相对人受侵害后行政主体的责任的范围。第二，控制行政权的重要方式是赋予行政主体义务。当代行政法的重要功能是控制行政权。行政法律规范以实体义务、程序义务、道德义务等全方位的义务规范组成对行政权的防范网，各种方式的核心即是义务，对行政主体而言，违反法律规范中的此类义务，也即导致行政责任。
(二)行政主体义务本位的核心意义在于影响行政违法的解释
行政违法在行政责任研究中占有承前启后的位置。违法性原则是我国《国家赔偿法》采用的归责原则，行使职权违法是行政责任的构成要件。[9](P650-660)对于行政违法，当前主流学者侧重从违法的“法”进行解释，此处的“法”既包括实体法，也包括程序法，既包括法律、法规和规章以及其他具有普遍约束力的规范性文件等，也包括法的基本原则和精神。[9](P655)但是，此种界定虽颇具理想境界，但乏实践操作的精妙，经不起法律实务的考验，试问：何谓法的基本原则、基本精神？实在法之间存在冲突或者违反法的基本原则时，该如何实现行政责任？单纯的解释行政违法之“法”并不能合理地回答此类问题。笔者认为，行政违法的核心问题在于违法性的本质与依据。行政主体义务本位可以充分回答这两个问题，在法律实务中便可以从某行为是否符合违法性的本质与依据来判断其责任的存在。
第一，行政违法的性质是实质违法。笔者认为，形式违法是指行为违法法律秩序或法规范；实质违法是指对法律所保护的、法律背后的利益或权利、秩序的违反。②将行政违法界定为违反现实法，是最易于接受的。但是，形式的违法性这种解释并不能解答人们这样的疑问，“法律规范为什么要将某种行为评价为需要承担法律责任”，于是我们需要法律规范以外的实质来回答。既然法律规范对行政主体的某行为予以否定评价是一种法的评价、具有法的属性，那么违法性的内容就必须有行政法律规范的目的来决定，“什么样的行为是需要负责任的”，“基于何种目的负责任”，在此来讲，对行政违法实质的理解是从行政法的目的引申而出的。
行政法的目的为何？我国行政法学研究中，控权理论认为行政法的目的是控制行政权以保障行政相对人的权利，平衡论认为行政法的目的在于达到行政主体与行政相对人利益的平衡。可以明显看出，此两种理论将行政法的目的限于行政主体与行政相对人两者之间的外部关系上。行政主体义务本位倡导行政责任以法律规范规定的行政义务为基础，法律规范中，行政主体的义务至少体现在以下三个方面：首先，保护行政相对人权益的义务，这是行政义务中数量最多的一类；其次，依据行政组织法律规范，保障行政主体内部高效运作；再次，依据社会道德规范，构建合理的行政伦理、进行道德施动。③所谓道德施动，即政府及其行政人员在实现自身价值的同时，有义务引导社会道德向健康的方向发展，做社会道德的引导者。[10](P14)后两类义务是对前一类义务的附随和保障，但也具有重要意义。因此，实质意义上的行政违法应该包括：行政主体侵犯行政相对人的权益，侵害或威胁其自身的运作效率及行政伦理，行政主体违反这几类义务都必须承担相应的责任。
行政违法具有实质违法的性质，有助于对行政实践中模糊问题的判断。例如，行政听证中，某些行政机关经常采用如下几种方式：利用信息占有和处理能力的不对称诱使听证参与者做出错误选择；制造舆论压力通过非强制的手段促使听证参与者做出貌似自愿的选择；利用行政主体的权威使听证参与者不敢提出真实意见。形式上来看，以上几种行为并不算作违法，但以实质违法的观点而言，以上行为通过隐蔽的方式侵害公民权益、违反诚实信用的基本行政伦理，并未真正履行其法定义务，应当承担法律责任。
第二，行政违法的依据是行政行为的反价值。④行政责任的认定中，到底是行政行为违反法律的基本价值，还是行政行为的结果违反法律价值？⑤所谓行政行为反价值是指并非行政行为造成一定的损害后果才算违反，行为过程本身即有可能构成违法、需承担责任；行政结果反价值则以侵害结果的出现为承担责任的条件。
笔者认为，行政违法是行政行为本身的反价值，而非必须造成一定损害结果。行为的目的性，表现在人以因果关系的认识为基础，在一定范围内预见自己的活动可能产生一定的结果，于是行为人设立各种目的，选择达到目的的手段，朝着这些目的活动。行政行为最终是由人发动，行政主体的背后是一个个活生生的政策制定者和执行者，他们设立行政目的、进行行政行为。可以说，行政活动是一个充满目的活动的过程。正因为如此，可以用负担行政责任的方法来禁止或命令行政主体为或不为一定行为。
行政行为反价值之“价值”并非不可界定。现代国家，对公民不同的价值观可以持宽容态度，但是政府及公务人员必须有稳定、成熟的价值观，在此基础上进行行政活动。此外，随着行政实践的日益复杂，诸如探月计划、地震救灾等高科技、高风险行政行为，不可能通过其结果的成败来判别行政主体是否承担责任，只能对行为本身过程进行审查；基于国家间、地区间竞争而做出的战略计划在实施过程中也不可能在短期内出现预期结果以评估，以行政结果来判断责任承担，显然有失公允。
(三)行政主体义务本位利于通过形式法治实现实质法治
以实在法中行政义务的规定为行政主体的义务来源及行政责任理论基础是否符合现代法治的意蕴？
已有的法治经验现实，当我们在评价法律和法律执行情况时，实际上存在两个序列的标准：一是法制的自身品质。此为形式法治，即形式上要求合法，而不问法的内容是否符合正义，法律实证主义影响较深，其依法行政只是严格依照法律条文。英国宪法学者詹宁斯、爱德及古德哈特为形式主义法治观的代表，他们认为法治是一种技术工具，具备以下几个要件即可：第一，有独立的法院来创造基本的正义；第二，采行分权制度，包括三权分立及中央与地方的分权；第三，建立民主及代议制。[11](P63)另一个标准是法制的社会目标，它是把法律联系于社会，结合道德、政策、国家的政治目标等来对法制进行评价，比如行政责任的实现是否达到了预期的效果和目标，法官对行政主体行政责任的归结是否符合公认的社会道德标准，行政主体的行为是否符合国策等。此为实质法治，即不仅要求法的权威性和依法而治的法的工具价值，而且强调立法对普遍认同的价值理念的追求、法内容的合理性等法的实质理性。1959年印度德里召开的世界法学大会所发表的法治宣言认为，法律人除要作为自由社会个人人权及政治权利首要的保护及促进者外，也要创造出使人人都能获得法治及尊严的社会、经济、教育及文化环境，促进社会正义。这是一种典型的实质主义法治观。[11](P68)那么，当这两种评价标准存在矛盾和冲突的时候，哪个更值得尊重？
韦伯认为“一切形式法律至少在形式上是相对合理的”。[12](P220)法治的建立首先要重视法律自身的“合理性”，而不是法律所要追求的“合理性”。这里必然涉及法律与道德的关系问题。法律的实质理性标准可以由这几个方面组成，一是人的喜好和意志，二是社会的伦理道德，三是政治目标，四是一定的社会事实。也就是说，相对于这四个因素来说，法律是一种形式，形式中的这四个因素才是法治的真谛。实质不合理的法律导致社会非正义的出现，甚至出现了法西斯那样惨无人道的结局。因此，我们应该区分立法与司法和行政，原则上说，立法应重视法律的实质合理性，制定具有崇高社会目标的法律，而司法与行政则应当重视法律的形式合理性，严格依法行政、依法进行行政责任的归结。
如果舍弃法律的形式内容而追求其社会目标，那么法律就相当于人治之法，在行政责任的实现中则会出现以下情况：第一，法律责任与道德的关系上，法律自我的规范受伦理的束缚，受人情的主宰，受舆论的压力。可能因为舆论压力过大，导致法官在责任归结时脱离法律、妄加裁判。第二，法律责任与政治目标上，一切不符合政治目标的行政行为都可能被改变或废止，行政责任也即成为实现政治目标的工作。第三，法律责任实现的逻辑性与社会现实性上，法官过多受时事变化的影响，忽视法律义务与法律责任之间的逻辑关系。如此一来，法律相对于实质法治，成为一种易变的、不稳定因素。也就是说，过于追求实质合理性，必然导致人为因素、道德因素、政治因素等无限制的膨胀。行政责任的实现也会出现不稳定、不合法。所以，笔者认为，立法过程中可以追求行政责任符合实质法治原则，司法与行政的运作过程中，行政责任应当更符合形式法治的意蕴。追求符合形式法治，即是行政机关要依照法律行使行政权力、履行行政义务。
(四)行政主体义务本位体现责任政府“以人为本”的价值取向
行政责任本身即带有强烈价值色彩，但是法律学中对价值理念的贯彻并非通过政治口号来进行，而是将价值观念导入到法律规范中，通过设置权利、义务来弘扬某价值。行政法律规范中即具有大量的如此具有价值色彩的权利义务设置。实际上，以行政主体义务本位论的角度来进行行政责任研究，充分体现和谐社会“以人为本”是当前责任政府建设中的基本价值取向。行政法中的“以人为本”指“以行政相对人为本”，行政相对人权益是行政活动的根本指导。现实生活中，行政相对人的需求是全方位的，既需要保障人身自由权、财产权，也需要积极参与社会管理、监督政府运作。行政法律规范中，已对此做出系统规定。从行政义务角度出发，可以深刻体现现代政府应满足公民全方位权益。行政主体的责任实现形式自然也应以保障公民全方位的“人”的角度来设置。
三、行政主体义务本位与行政相对人权利本位的关系
当代中国法学的话语中，权利本位论具有重大影响力。对于权利本位，张文显教授总结表述为“在商品经济和民主政治发达的现代社会，法是以权利为本位的。从宪法、民法到其他法律，权利规定都处于主导地位，并领先于义务，即使刑法，其逻辑前提也是公民、社会或国家的权利。”[1](P345)行政法中，行政相对人权利是行政活动的根本指导，这与法学理论研究中的“权利本位论”相呼应，与我国“以人为本”的发展观一脉相承。
(一)行政主体义务本位体现行政责任目的为保障行政相对人权利
从规范分析法学的角度来看，行政责任是行政主体不履行或不适当履行行政义务而产生的否定性后果，行政责任的实现遵循着以下链条：违反一定的法律规范义务为前提——行为造成实际侵害——行为与侵害间存在因果关系——国家强制力进行救济。行政主体的日常工作即是履行宪法与各种实在法律规范设定的政治义务、经济义务、文化义务、伦理义务等，行政主体不适当履行上述义务导致实际损害的产生。可见，行政责任在于对行政行为造成的权利侵害进行救济，行政相对人权利保障是行政责任设立的重要目的。
现代行政法立足权利本位，强调行政主体的权力来源于权利、服务于权利、从属于权利，[13](P72)这与当代中国法学提出的“权利本位”主张不谋而合。行政相对方权利作为行政权的目的和制约行政权的屏障成为当代行政法的主要目的。行政相对人的需求是全方位的，既需要保障人身自由权、财产权，也需要积极参与社会管理、监督政府运作，行政相对方的要求权、参与权、拒绝权在行政法律规范中有充分的体现，这就在另一方面要求行政主体能够积极提供服务满足行政相对方的要求，践行行政民主保障公民参与等，行政主体的此类必须作为的行为规定于法律规范中即为行政主体的法律义务。从法律规范的构成来看，行政义务以“应当为何种行为”、“如何为何种行为”为主要标志。⑥行政主体义务本位最直接的体现在于法律规范对行政主体义务的规定，行政主体必须依法履行义务以避免行政责任的产生。行政法律规范中，已对此做出系统规定。从行政义务角度出发，行政责任的理论基础为“行政主体义务本位”充分体现行政相对人权利本位。
(二)行政主体义务本位扩展行政责任的实现方式
行政实践复杂万分，任何法律规范在规定行政义务时都不可能将行政主体行使权力、履行义务的具体形式全部描述，行政主体只能依据法律规范中的义务内容具体选择权力行使的方式，行政法学研究者也可能会以相对僵化的眼光研究行政权力的运作方式。长期如此的结果便是行政主体履行义务方式及行政法学研究者认识行政权运作的相对单一，如长期关注强制性行政行为、忽视多样化的权力运作方式等。
从行政主体义务本位出发，在没有规定义务绝对化的履行方式情况下，无论是行政主体还是行政法学者都并不必然仅仅推导出某些权力运作方式，行政主体在现实中具有高度的能动性，可以创造性地行使权力、履行义务。在实践中，相对简单的权力研究视角，不仅不利于行政义务的实现，也不能扩大观察行政责任的视野，可能导致某种行政义务履行方式没有相应的行政责任实现方式做保障的危险，以至于隐性地侵犯行政相对人的权益。此外，行政公务人员既不是毫不利己的圣人、也不是自私自利的小人，而是具有特定认知能力和预见能力的现实人。行政行为背后实际上是人的意志，而人的意志及其外在表现是复杂多样的，这充分反映了行政法的研究中对权力现实运作的忽视。这一缺陷已引起部分实践问题无法得到行政法理论的解释。例如，近年来众多行政法学者热衷于探讨“非强制行政行为”，然而在众多协商或非强制而进行的行政行为中，行政相对人对行政机构行为的同意和协商是否真正自愿？行政机关是否可以通过主导社会价值、利用有利于行政机关的制度使行政相对人不得不同意、不得不协商？现实生活中，行政机关及行政官员也常常通过自己的“政治智慧”来规避法律或左右法律来达到自己的目的。
童之伟教授将此总结为是“权力”在法学研究中的漠视。他认为：“在当今世界，权力是并将继续是法律生活中最基本、最常见、最强有力的因素之一，体现着极其巨大的利益，只有权利可以与之相匹敌。忽视权力的法学是最严重脱离社会生活实际的法学。”[14](序言P13)行政权不仅是一个法律问题，更涉及复杂的决策背景和心理认知过程，正显示出非法律因素对决策的形成有重大影响。不同的决策背景与心理认知过程下，行政权有时是实践公共精神的利器，有时却也成为维护行政官僚利益的工具。相应的，权力行使者，有时会主动认同控权制度，并藉此强化行政决定的正当性，有时却会规避控权制度的适用，甚至将控权制度置于行政权操纵之下。政治学与行政学中早就提出过政治决策与行政决策中“权力的两面性”，认为除了正常的、表面的决策外，“在政策制定过程中，若甲创造或强化社群中的优势价值、信念、和谐或制度等，而将政治过程的范围限定在无损于甲的议题上，并损害了乙的利益，那么甲对乙行使了权力。”[15](P948)可见，行政主体义务本位虽不能直接以全方位的责任实现方式来控制复杂的行政权运作，但是可以提供一个观察行政权运作的全新思路，更贴切地体现当代行政法以目的为导向的特征，促使行政主体以不同的方式完成行政义务，发现并运用多种权力行使方式。在此基础上，我们可以有更广阔的眼光认识行政权的运作方式，发现新的行政行为，并相应地完善行政责任的实现方式以更广泛地保障行政相对人的权益。
四、结论或新问题的提出
德国法学家哈夫特指出：“实际上，运用法律技术是不能完全把握责任概念的。不仅如此，在应该成为法律学的帮助者哲学中，也没有成功地阐明人类责任的本质，没有使法律学能够把它作为一个确定的、普遍承认的概念来使用”。[16](P9)
哈夫特的悲观论断在很大程度上反映了法律责任研究的现状。包括行政责任在内的法律责任的研究并非是一个简单的课题，而责任的理论基础更可谓难上之难。笔者以实在法为出发点，将行政责任做相应的逻辑切割，认为行政义务关系为行政责任的来源，行政主体以义务为本位是行政责任的理论基础。但是，随着行政权的逐步社会化，许多社会中介组织、私营部门都拥有行政权力，此种情况下行政责任为何种责任？其理论基础又在何方？笔者认为，这不是单纯的行政法学能解决的问题，传统行政法学在此已面临诸多困境，其学理结构亦面临变革。[17](序言1-3)
可以说，保障国家行政责任理论基础的研究绝不仅仅是一个法律责任的问题，而是牵一发而动全身的行政法总论变革问题。在行政法学学理变革的基础之上来审视行政责任理论的改变将是行政法学学者不得不面对的一个新问题。
注释：
①社会契约论和人民主权说是众多行政法学者公认的行政责任最重要的理论基础。社会契约论试图通过革命的激情和乌托邦式的空想来号召人民革命推翻旧制度。行政责任则是通过稳固、系统的法律责任追究制度来保障国家和社会的正常运转。社会契约论和人民主权说以极具不确定性的“公意”为核心概念，天生带有了极权主义的种子，在具体的行政实践中，也自然容易使行政主体的权力过大，以“公意”为逃避责任的挡箭牌。委托代理理论、公共选择理论等阐述行政责任理论基础为行政责任理论基础的研究提供了一个全新的视角。但是，此类理论的前提假设是“经济人(Homo Economicus)”的自私自利，行为经济学的兴起，挑战“经济人”假设的分析模式，提出“现实人(Real People)”是“有限自利(Bounded Self-interest)”的。
②笔者该论点的提出借鉴了刑法学中犯罪违法性论的部分观点，基于犯罪与行政行为的本质不同而做出相应修正。
③行政主体内部伦理早已是公共行政的一个重要研究对象，近年来也受到我国行政法学者的重视。崔卓兰教授认为行政主体应加强行政自制，笔者认为此观点即与公共行政中行政机关内部责任和外部责任两种方式保障行政伦理的思想相呼应。
④笔者该论点的提出借鉴了刑法学犯罪违法性论、行为无价值论与结果无价值论的对立。
⑤行为或结果反价值，并不是指行为或结果没有什么价值，而是分别说行为、结果在行政法的意义上是恶的。简单地说，行为反价值即行为是恶的，结果反价值即结果是恶的。
⑥张恒山教授在《义务先定论》中将“义务”内涵界定为“应当”，义务即是“应当”做某种行为。但是，义务中的行为并非是现实中的行为，而是期待人们实践的行为。可见，行政主体的义务意味着法律期待行政主体应当实践的行为。
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