网络时代内容产业的均衡治理&基于日本的启示_社会网络论文

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      中图分类号：G124 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2014)10-0122-06

      网络时代数字内容的创造与扩散，极大颠覆了传统媒体的传播方式和社会价值，深刻改变了人类信息交流方式、思维方式和生活方式，极大丰富了人类社会的生活内容、质量和水平，并将深刻影响人类社会的组织形式、社区结构和国家政策效果。网络空间不仅极大程度上实现了麦克卢汉所谓“人的延伸”和“回归部落”，而且实现了人类传统社会关系的超越和升华。一方面，网络技术的发展成为后工业化时代经济社会发展的重要引擎；另一方面，网络空间的即时性、交互性、无国界性对现实权力结构和社会秩序提出了严峻挑战。特别在违法信息传播、有害信息泛滥和网络内容侵权蔓延的环境下，人肉搜索、隐私泄露、媒体攻击、舆论审判等网络性群体事件，不仅冲击着现实的公共权力、社会秩序，也严重冲击着人们的心理道德防线。如何在确保内容产业生机和活力的前提下，有效控制有害信息传播，实现内容产业的健康、持续发展与规制的动态平衡，已然成为当今各国政府不得面对的重要课题之一。

      一、内容产业的振兴政策及其成长

      内容产业是信息技术与文化创意高度融合的产业形式，它涵盖数字影视、动漫、游戏、互动娱乐、出版、典藏、表演、网络服务、内容软件等多个领域，为三网融合、云计算、无线网络等新兴技术和产业提供内容支撑。内容产品包括电影、动漫、音乐、游戏、书籍等多种形式。[1]内容产业是一场新的范式革命。当前，发达国家利用其工业化时代集聚的知识、技术、资本和文化积累，已然占据了内容产业发展的先机。如，惊险的美国好莱坞大片，生动活泼的日本动漫等成为体现内容产业发展水准的标签，并成为增强本国软实力和提升国家竞争力的重要标志。

      基于此，日本政府把发展内容产业上升为国家战略。日本内容产业经过战后几十年的积累和发展，在日本国内形成了庞大的产业规模和一流的生产能力，拥有成熟的产业模式、大量的人才技术储备和稳定的市场需求。作为重振日本国际竞争力的手段之一，2001年小泉内阁推出一系列内容产业振兴政策。日本政府先后组织了“知识财产战略会议”和知识财产战略本部，并相继推出了《知识财产战略大纲》和《知识财产基本法》。日本首相亲自担任知识财产本部部长，全面统筹内容产业发展战略事宜。2004年5月，日本国会制定《内容创造、保护及活用促进法》，试图“通过促进内容的创造、保护及利用，增强国民生活的丰富性，增进海外对日本文化等的理解”。

      在知识财产战略本部统筹下，日本内阁府、经济产业省、总务省、外务省、文化厅共同协作，全面推进内容产业国际化战略。日本政府设立了内容海外开拓基金，并举办了“亚洲内容产业峰会”、“日本国际内容节”、“东京国际电影节”等活动，借此扩大日本内容产业的国际影响。日本政府还在海外设立多个内容市场信息搜集基地、知识产权支持机构等组织，支持内容企业海外开拓市场，打击国际盗版行为。此外还通过立法等手段保证创意企业及人才的经营收入，改善投资环境，积极鼓励创意人才赴美一流影像大学留学等手段，支持日本内容企业开拓国外市场。

      2002年，美国记者道格拉斯·麦格雷(Douglas McGray，b)在美国《外交政策》杂志发表《日本国民总酷值》一文引进日本各界高度关注[2]。麦格雷认为，与日本正处于政治经济逆境相反，日本的国际文化竞争力正在静静地增长。从流行音乐到家电，从建筑到服饰款式，从动漫到日本料理，一种超越20世纪80年代经济力量并拥有高度发达国民总酷值(GNC)的文化超级大国正在出现。她充分肯定了日本的国家软实力和经济大国复兴希望。该文被翻译成日文后，为许多咨询报告和研究论文所引证。此后，日本报纸和网络对日本漫画、动漫、游戏等内容产品的“国际人气”进行了铺天盖地的宣传。日本国内形成了一股重新定位日本漫画、动漫、游戏等内容产业、重新发现日本形象、重新认识日本文化、重新评价日本的国际竞争力的文化思潮。急于走出“失去的十年”萧条阴影的日本民众，期盼着依靠内容产业重振日本经济，重新缔造日本战后经济增长的奇迹。2013年6月制定的“日本再兴战略”则高度重视内容产业的海外拓展。

      在日本政府的政策助力下，日本动画和游戏等数字内容产品发展迅速，获得了国际社会的高度评价。2002年，宫崎骏导演的《千与千寻》获得柏林国际电影节金熊奖，其直接播映权或相关收入达到了304亿日元，超越了《泰坦尼克号》和《东京奥林匹克》。2003年，《千与千寻》获得第75届奥斯卡金像奖。2004年，押井守导演的《无罪》获得2004年第57届戛纳电影节提名。而索尼、任天堂的游戏机和游戏软件更是在国际市场保持了旺盛销售的势头。据日本经济产业省估计，全球市场上60%的动漫产品出自日本。日本漫画、动画、游戏等产业作为“与世界竞争的文化产业”、日本最大的“输出软产业”，被日本新闻媒体大肆炒作。

      从世界内容产业看，日本作为内容产业大国，其产值仅次于美国居世界第二位。2007年美国内容产业产值为5824亿美元，日本为1124亿美元，英国居第三，为957亿美元。然而，与美国内容产业占GDP的5.2%相比，日本内容产业仅占GDP的2.2%。在日本内容产业的产值中，广播电视占33%，新闻报纸占22%，出版业占21%，音乐占15%，电影占5%，游戏占4%[3]。2007年，日本内容产业产值为13.9兆日元，仅次于汽车产业的20.8兆日元，远高于钢铁产业的5.2兆日元。

      在日本内容产业中，漫画、动漫、游戏三个产业具有较强国际竞争力，虽然除游戏产业外动漫、漫画直接创造的海外收益并不多，但动漫、游戏、漫画等产业具有极强的文化波及效应。作为软实力体现的内容产业，为日本制造海外拓展和日本品牌的海外渗透发挥了超强的推动作用。

      二、网络内容规制的强化及其治理模式

      随着信息网络技术的飞速发展和全球普及，互联网在带给人们丰富内容资源和快乐享受的同时，也变成了违法、不良信息泛滥的温床和盗版者的天堂。因此，加强网络规制的呼声日益强烈，有限治理主义日益成为网络内容规制的主流。为了遏制非法、有害信息传播和规范网络市场，政府或企业往往通过建设、改变网络架构，或直接通过过滤等手段实现网络内容规制。现实的网络不再是网络自由主义者所倡导的自由天堂，而可以通过改变网络空间和代码加以监控和规制。政府和公司都可能成为网络的监管者、规制者和操控者[4]。

      随着网络技术的发展，网络利用率的提高，网站竞争的激烈，日本的网络空间开始大量充斥各种淫秽、色情信息。根据2006年互联网监视财团(Internet Watch Foundation：IWF)资料，在网络儿童色情内容流通中，美国占51.1%，俄罗斯占14.9%，日本占11.7%，西班牙占8.8%，泰国占3.6%，韩国占2.16%，其他国家占7.5%。[5]

      

      针对互联网上违法内容和不良信息的传播问题，日本政府在加强支持内容产业发展的同时，逐步加强了网络内容规制。各都道府县纷纷通过修改和完善《青少年健康成长条例》，以加强网络内容规制。日本互联网相关团体和企业也制定了许多行业自律规制，用以规范网络空间内容。经过日本各界的长期博弈，2008年6月，日本国会最后通过了《青少年网络规制法》。

      青少年网络规制法的治理逻辑在于动员各方面力量，包括中央政府、地方自治体、相关企业学校及监护人等，充分发挥治理主体的社会调节机能，通过网络安全教育、网络能力培养和普及过滤软件等手段，净化网络环境，确保青少年安全安心利用网络。基于上述治理逻辑，青少年网络规制法主要从四个方面落实其规制理念。

      第一，强调国家和公共机构的规制责任，要求中央政府统筹青少年网络环境整备计划，各级行政机关和地方政府积极支持企业的自律规制行动。据此，日本政府设立“互联网青少年有害信息对策与环境整备推进会议”，负责制定青少年网络环境整备基本计划及推进措施，并审议和决定相关重要事项。内阁府成立“青少年培养支持推进本部”，以内阁总理大臣为中心，协调文部科学省、总务省、经济产业省、警察厅等机关共同实施网络环境整备计划。各都道府县设立“供应商等联络协议会”，努力推动家庭过滤系统的宣传和普及工作。

      第二，加强网络内容审查、评价等第三者机构建设，增加网络规制的中立性和公正性。根据青少年网络规制法，日本政府支持成立了“互联网内容审查监视机构”(I-ROI)，负责对网络内容进行合法性审查。该机构主要通过设立网络健康认定标准，开展网络内容健康性教育活动，致力于解决手机和互联网中存在的有害信息泛滥问题。面对智能手机等移动网络内容迅速扩大的客观情况，日本政府还设立了“移动内容审查运用监视机构”(EMA)，主要负责对青少年利用的移动网络进行审查、认定和运行监视业务，不断调整和完善过滤软件的性能，并从事ICT(信息通信技术)运用能力的教育活动。

      第三，发挥家长、亲属、教师等监护人的监护责任，使其承担青少年有害信息的监护义务。对于家长或其他监护者来说，首先应该合理规范青少年利用网络的环境，控制青少年上网的时间和频率，尽量不能使其养成过度依赖网络的习惯。其次，制定家庭内部规则，借此对青少年施以必要的教育和管理。再次，通过在电脑、手机等相关产品中安装过滤软件，消除或屏蔽某些成人内容，对不良信息加以必要规制。

      第四，与网络服务相关的企业和个人，包括电信网络服务企业、互联网信息服务公司、移动电话公司、电脑生产企业、网站管理者等，推动网络内容自律规制。青少年在购买手机等移动通信设备时，销售企业必须依法核实其实际年龄。对于未满18岁的使用者，移动通信企业有义务提供过滤服务。对于制造具有网络访问功能设备的企业，必须使其设备便利于安装和使用过滤软件服务。从事过滤软件服务开发的企业，必须确保过滤服务的便利性和实用性，努力使青少年不受有害信息侵扰。从事特定网络服务的管理者，则应该努力采取有效措施，防止青少年浏览有害信息。

      三、日本内容产业实现均衡治理的启示

      从日本的实践来看，面对智能手机、在线游戏、社交网站、Facebook、Twitter等新媒体和“微时代”爆炸性成长，内容传播容量、速度、方式发生颠覆性变化，日本政府在积极推动内容产业振兴政策的同时，调动各方面社会力量加强有害网络内容治理，有效实现了振兴政策和内容规制的均衡治理。事实证明，对网络内容规制的强化并没有影响内容产业的发展。2012年日本内容产业的市场规模达到75790亿日元，比2011年扩大了2.9%，占到内容产业市场规模的63.7%。[6]

      (一)振兴政策与加强规制的共同基点

      日本实施《内容创造、保护及活用促进法》，是为了“促进内容的创造、保护及利用，增强国民生活的丰富性，增进海外对日本文化等的理解”。为确保内容产业的发展活力，日本政府在加强网络内容规制的过程中，始终坚持以网络内容相关主体的自律规制为主，尽量减少政府的直接干预。国家和地方政府、社会组织以及家长仅仅提供必要的政策支持和帮助。对于非法、有害信息的传播，则由作为网络内容审查机构的独立第三者机关通过宣传、培训、提供必要警示、提供过滤软件等手段进行网络内容治理，而不是越俎代庖地去直接进行网络封杀和内容删除。与此同时，日本政府制定了明确的法律规范和操作流程，并赋予利益相关者合法伸张的权利。

      为了创造适宜内容产业快速发展的制度环境，重新审视传统媒介规制，重新调整规制对象、规制程度和规制方法成为各国政府必修课题。然而，无论采取怎样的规制手段，无论构建怎样的规制架构，其网络内容治理的基点在于最大限度激发人类的创新能力，最低限度损害网络内容自由。信息时代互联网内容之所以持续保持旺盛生命力的关键在于确保人类思想的自由与活跃，以及由此衍生的丰富的内容产品。因此，规制不能以牺牲创造为代价，不能因噎废食，也不能因为网络内容存在问题而人为阻塞网络，甚至凭一己之念而自我裁断网络内容的是是非非，更不能悄无声息秘密处治或过滤封堵。

      (二)自律规制为主体的网络内容规制模式

      互联网时代，人类信息的沟通和传播虽然已经远远超越了国界，然而，至今我们仍然难以看到全球统一的规制标准，而只能依据国家自身的发展认知，采取自我认可的治理模式。在全球范围内，网络内容规制必然受到意识形态、民族认同、宗教情结等诸多因素影响。互联网内容是否需要规制，在目前普遍得到认可的条件下，已经没有更多的讨论价值，关键在于如何进行规制及其规制程度。各种虚假、违法、犯罪等有害信息的无限制传播，可能导致道德伦理滑坡、社会秩序紊乱和权力正统性丧失。一方面，应该明确区分网络表达自由、社会舆论监督与违法、犯罪等有害信息传播，切实保证人民的表达自由，打造有利内容产业发展的制度环境和生存空间。另一方面，应该将各种网络内容信息的表达方式、表达程度和现实分布作为了解社会的窗口和改善规制的依据，形成以社会自律规制为主体的治理机制和规制体系。

      日本政府虽然在“青少年网络规制法”中对网络服务相关企业分别做出了义务约束，但是，对于具体的责任承担和义务履行，主要是依靠民间企业和相关团体的自觉规制。日本电气通信企业协会成立了“青少年有害信息对策部会”，专门研究和制定通信网络服务相关的政策措施。互联网协会制定了业界行动指南，设立违法有害信息举报热线和咨询窗口，并通过举行演讲会、报告会等形式开展网络利用教育活动，提高利用者的网络内容识别能力。电子信息技术产业协会则基于青少年网络规制法的理念，针对社交电脑、数字电视、音像制品等开展相关数据调查。安心网络形成促进协议会则设立调查企划委员会、普及启发委员会等，对违法有害信息进行分类调查，并在各地举办多种形式的项目、宣传教育活动。NTT DoCoMo、KDDI、软银等移动运营商则参与制定过滤普及企划案，并定期公布加入者人数。由此，一方面明确了内容产业相关企业的法律责任和义务，同时也保证了内容产业发展的宽松制度环境和充满活力的生存空间。

      (三)从政府监管到共同治理

      面对数字时代的内容传播，日本政府逐渐实现了对互联网内容的监管理念、监管原则和监管手段的全面变革，即从政府监管到政府参与共同治理的角色转变。网络内容共同治理是指国家、公共团体、私人部门依据各自角色的定位和法定职能划分，共同参与和推进网络内容健康成长的权利行使过程。从网络监管到网络治理，意味着从舆论管控理念转向舆论引导、民主自治理念，意味着从自上而下的、单一主体的管理框架向平等的、多主体的公共治理框架转变，意味着从内容审查和信息过滤手段向网络自律和共同治理模式的转变。[7]

      对于违法和有害信息，在依法履行网络监管职能的过程中，日本政府主要是以政策引导、行政执法、舆论宣传等形式参与内容表达，阐述自己的公共利益主张和社会伦理道德，其自身的表达行为也自然接受规制约束和社会监督。日本政府作为网络内容规制的参与者、创造者和发信者，其政令、公告、行为等主要是通过自身的市场参与行为来影响着网络内容和社会伦理。依法成立的第三者机构，则依法独立行使网络内容审查职责，借此克服政府自身既是裁判员又是运动员的过度干预网络行为。为了确保基准和审查活动的中立性，作为民间第三者机关，EMA制定了独立于理事会的“基准制定委员会制度”和“审查运用监视委员会制度”。所有委员由与相关企业没有利害关系的学者专家组成，理事会不能直接干预基准制定和审查内容。日本政府、公共团体、企业和个人等各个网络主体，共同参与网络规制的酝酿、讨论、建立和实施，确立公开、透明的网络内容评估标准，形成了网络主体自律规制和共同规制相结合的治理结构。

      与此同时，日本社会建立了畅通的意见表达渠道，特别是通过网络进行意见表达的制度环境和互动机制，形成了社会舆论监督体制下的公共治理空间。一方面借助网络吸引社会各阶层积极参与网络内容建设和互动交流，使日本国民在增加知性水平和体验消费感受的同时，也获得了现实空间自我超脱和心理压力释放，有利于推动社会进步和舒缓社会矛盾。另一方面，互联网扩大了公民自由表达的渠道和程度，提高了群众监督的广度、深度和力度，形成了对政府行为和公权力滥用的有效制约。

      互联网打开了人类大脑的天窗，使人类步入无止境的“内容为王”时代。在未来的内容时代，一方面需要各国政府及时推出符合内容产业发展的国家战略和振兴政策，同时又必须高度重视有害网络内容的泛滥，因此，应该努力建立起能够充分确保网络自身活力的创新机能和规制体制。对于那些目前尚不足以及时灵活应对的新问题、新风险，则应该持以宽容的创新胸怀，调整我们习以为常的规制心态，在认可“思想市场发展必要之恶”的前提下，通过公开透明的规制形成机制，探索纠正“必要之恶”的共同治理结构。

      从日本政府在支持内容产业与强化网络规制的案例中，我们也可以得出这样的结论——内容产业发展与加强网络规制可以实现有效均衡治理。依据科学的治理理念，依赖合理的治理结构，在积极推出产业振兴政策的前提下，依法加强网络规制，不仅不会影响内容产业成长，而且能够真正激发科技人才的创造热情，保证数字内容产业的健康、可持续发展。

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