比较视野下中国罢工治理的反思与展望——常态与非常态：积极解决与消极应对，本文主要内容关键词为：常态论文,中国论文,消极论文,与非论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着中国经济的高速发展，劳资矛盾也在不断积聚并逐渐爆发。近年来，劳动争议的数量急剧上升，一定规模的罢工时有发生，严重影响了社会的安全与稳定，以至于在中国，罢工被归入“群体性突发事件”或者“公共危机”。尽管目前国内尚没有关于罢工的统计数据，但过去的10年中，集体劳动争议的数量却从2000年的8247件增长到2009年的22000件，各级劳动争议仲裁委员会平均每年受理的集体争议案件高达14109件①。而一系列罢工事件，特别是今年5月份广州本田佛山零部件制造有限公司工人的罢工事件，引起了国内外媒体的广泛关注。罢工可能成为未来困扰中国的主要社会问题之一，必须高度关注。
一、常态：成熟市场经济国家的罢工
罢工是指一群员工通过暂时停止工作的方式来表达不满或强调要求[1](P20)。罢工是工业国家的普遍现象，近年来，英国、美国、德国、韩国、希腊等众多国家都遭遇了损失惨重的大罢工。实际上，在成熟的市场经济国家，罢工是一种常态。
1.成熟市场经济国家的罢工是一种常见的社会现象。
这一点，用部分国家(由于很多有代表性的国家统计数据不完整，所以在选择国别时进行了取舍)的罢工频率就足以证明。表1是部分国家1999-2008年10年间罢工数据的统计，从中可以看出，这些国家平均每天就有超过一次的罢工，频率较高的意大利一天有超过两次罢工，频率较低的英国大约两天也会有一次罢工。美国的罢工频率看似很低，主要是因为统计口径不同。在美国，参加者在1000人以下和持续时间少于一整天的停工并不被统计在罢工范围内。另外，虽然美国近10年年均罢工数不到22起，但参加罢工的工人数量和损失的工时数依然非常多。
2.成熟市场经济国家的罢工是劳动关系系统运行的正常输出。
首先，劳动关系系统的运行受到劳资政三方主体以及外部环境的综合影响。系统的输出既有可能表现为劳资合作，也有可能表现为劳资冲突，而罢工即是一种主要的冲突形式。其次，劳动关系本质上是一种社会经济利益关系。企业追求低成本、高利润而劳动者追求低投入、高回报，劳动者获得更高的报酬必然导致企业支出更多的成本。双方这种对立的利益追求导致双方的矛盾成为根本性的，双方的冲突因此也就不可避免。再次，成熟市场经济国家的罢工一般来说是发生在集体谈判破裂之后。一旦谈判过程中劳方开出的谈判条件的底线被突破或者劳方为了试探资方的底线，都可能导致罢工的出现。
3.成熟市场经济国家的罢工是保障劳方谈判实力的压力手段。
罢工是产业行动(industrial action)的主要表现形式之一，而产业行动的目的也就在于在集体谈判关系中向对方施加压力[2](P375)。按照劳动法学的基本理论，“劳动三权”，即团结权、谈判权和罢工权，是成熟市场经济国家劳动立法中赋予工人的三大基本集体劳权。团结权是基础，谈判权是核心，罢工权是保障。可见，罢工权的设定，实质是保障谈判权的实现。没有罢工作为劳方的潜在武器，谈判是无效的，劳方没有力量去说服雇主，甚至集体谈判会变成“集体乞讨”(collective begging)[3](P159)。但罢工本身不是目的，而是一种迫使资方接受谈判条件的压力手段。
4.成熟市场经济国家的罢工一般是由工会组织和领导的。
一般认为，罢工是一种集体权利(collective rights)而非个别权利(individual rights)，所以罢工必须是劳动者集体停止工作，单个劳动者停止工作不能被认定为罢工。“在德国、北欧及不少国家的法律，都严格限制只有工会方有发动及行使罢工的权利。例如，瑞典的法律就限制罢工权属于工会，个别的劳工无权发动罢工。而在德国，一般皆认为只有工会方有发动罢工的权利；而且法院所认定的合法罢工的条件之一，是必须由工会会员投票决定。”[4](P11～12)部分赞同罢工是个别权利的国家，也强调罢工权应以集体的方式行使(may only be exercised collectively)，比如，葡萄牙、意大利及西班牙等。所以，员工个人组织的罢工被称作“野猫罢工”(Wildcat strike)，通常是不受法律保护的。
5.成熟市场经济国家的罢工以维持改善劳动条件或获得其他经济利益为直接目的。
从争议的性质来看，成熟市场经济国家的罢工实际上是利益争议，而非权利争议。罢工是针对特定的雇主或雇主组织，罢工的诉求则是为了获得更好的劳动条件和劳动报酬。一般而言，凡以要求维持或改善劳动条件，例如，增加工资、提高加班费、增加给薪假期或改善工作福利等所谓经济上之要求(economic demands)为目的之罢工，皆为各国法律所允许。至于为政治目的所作之罢工，则为各国法律及国际劳工法视为不在保护之列[4](P14)。比如在德国，“只有工会组织的、为改善薪酬和工作条件而举行的罢工才是完全合法的”[5](P42)。
二、非常态：现阶段中国的罢工
如果说成熟市场经济国家的罢工是工人一方有组织、有计划、有步骤、可预见的、范围特定的、非暴力性的、在法律框架下实施的集体性行动，是一种常态的社会现象的话，那么现阶段中国的罢工则表现为非常态。
1.现阶段中国的罢工基本上是工人的自发行动。
罢工缺乏工会的领导，甚至有些罢工发生以后，工会还全然不知情，因此罢工也具有突发性。这种情况的造成，一是由于许多私企和外企没有建立工会组织，工人只能自己行动，如深圳发生怠工、罢工等现象的企业，90％以上没有工会。再就是由于有些企业虽然有工会，但或由于工会维护职工权益不力、或工会为老板所控制而得不到工人的信任，所以发生罢工时一般都是抛开工会进行[6](P50)。罢工中统一组织和领导的缺乏，导致劳动者内部很难形成一致意见，为了确保统一行动往往要依靠重大事件的影响。比如，在重庆市出租车司机罢工过程中，并不是所有的司机都愿意罢工，一开始仍有部分司机在正常运营，但后来由于出现了砸车、殴打出车司机等情形，才使得全城的出租车都停运了。
2.现阶段中国的罢工是劳动关系系统畸形运行的产物。
劳动关系首先是劳动者个体和雇主之间的关系。从形式上来看，这种关系是两个独立的主体在协商一致的前提下结成的，其运行也在一定程度上体现了劳资双方的意志，是一种平等的关系。但实际上，由于资本具有稀缺性和独占性，在劳动力市场上占有着绝对的优势，而劳动者出卖劳动力的行为，本质上是一种谋生的手段，而且劳动者常处于被支配和被管理的地位，因而不得不依从或从属于资本[7](P10)。正是为了弥补单个劳动者面对雇主时的这种弱势地位，劳动者就联合为一个集体与雇主进行博弈。所以，集体层次的劳动关系才是整个劳动关系系统运行的核心。但当前中国的劳动关系尚无有效的集体运行机制，加之法律法规不健全或不能有效实施，使得劳动关系的运行处于一种既无有效的集体运行机制，又无有效的法律机制这样一种“双无”的畸形运行状态。于是，罢工成为一种必然现象，也成为广大劳动者无奈的自救手段。
3.现阶段中国罢工的目的不是为了保障劳方的谈判实力。
如果说成熟市场经济国家是先谈判后罢工，现阶段中国则是先罢工后谈判，或者边罢工边谈判，而且罢工主要不是为了保障集体谈判的实力，而是为了扩大影响，引起企业或者政府的重视，所以，罢工往往采取“堵铁路、堵国道、堵桥梁”等激烈的方式。一方面，由于当前集体谈判机制的缺失或者形式化，使得工人对集体谈判制度本身丧失信心，他们采取罢工行动实际是想向雇主或者政府施压，希望藉此来满足他们的利益诉求。而且，将抗争的对象指向地方公共权力机关也源于“向官方机关陈情请愿的中国民间传统和集体记忆”[8](P10)。另一方面，现阶段的罢工很多是由于众多劳动者的个体性权益受到侵害聚合而成的，这其中往往又伴随着企业管理层或者政府的腐败行为，所以罢工行动本身是劳动者群体的一种反抗。
4.现阶段中国的罢工多是为了维护受损的个别劳权。
虽然已有部分罢工是为了获得更好的劳动报酬和劳动条件，如大连日资大罢工，最近发生的广东南海广州本田工人罢工事件等，但总的来看，“我国罢工和相关类产业行为产生的原因一般是职工权益受到侵害的范围较广，又没有正常的梳理渠道，以致劳动关系双方冲突剧烈而酿发罢工等产业行为”[9](P108)。有学者认为，“近年劳动者群体性事件主要由以下原因引发：其一，企业改制，特别是破产企业的职工安置问题引发纠纷。其二，国企改制后的失业下岗工人要求重返原企业就业或者办理正式退休手续。其三，非公有制企业工资水平较低，拖欠员工工资情况严重。其四，部分民营企业的雇主在管理中违反劳动法律的规定，侵害工人的合法权益，引发员工的集体行动。其五，部分企业的经营管理人员和一线员工的收入差距较大，引发员工不满”[10](P88)。可见，从性质上来看，当前的罢工更多的是一种以劳动权利，特别是个别劳权的实现为基本内容的权利争议，而非以争取新的利益为目标的利益争议。
三、积极解决：成熟市场经济国家的罢工治理策略
虽然罢工在成熟市场经济国家是一种常态的社会现象，但“这种行动常常给有关人员带来巨大的损失，并给第三方带来不便。在某些情况下，罢工和闭厂破坏了某些影响公众健康和安全的商品和服务的供给”[11](P285)。但这些国家并未刻意回避罢工，而是积极采取措施加以应对。
1.经过多年积累，目前已经形成了一整套有效的罢工治理策略，具体包括罢工的预防和规制两个方面。
在罢工的预防方面，各国通过集体谈判制度的设定，使得原本处于弱势地位的劳动者拥有了与雇主对等博弈的实力，避免因为力量悬殊而导致潜在的纠纷。当劳动关系的集体运行出现矛盾时，又设计了相应的集体纠纷处理机构和程序。欧盟的“成员国认可了防止和解决集体纠纷的司法机制与非司法机制。和解、调解和仲裁是最常见的非司法干预或第三方干预形式”[12](P620)。而在美国，“调解是避免用罢工手段解决纠纷的主要措施。许多州和联邦政府都建立了公共的调节机构。这些机构中最重要的是联邦调解与协调服务部(Federal Mediation and Conciliation Service，FMCS)”[11](P292～293)。在英国，咨询、调解和仲裁服务局(Advisory,Conciliation and Arbitration Service,ACAS)则承担了类似的职能。
在罢工的处理方面，各国不仅认可了罢工的功能而且承认罢工的不可避免性，将罢工的处理纳入了法制轨道。首先，各国在法律上确认工人的罢工权或者罢工自由。但各个国家的具体规定不尽一致。例如，在法国、意大利、葡萄牙、西班牙、希腊、瑞典、瑞士、日本、阿根廷等国的宪法中规定有罢工权；在美国、加拿大、新西兰等国家的劳动法律中规定有罢工权；而在德国、爱尔兰、比利时、荷兰、卢森堡等国，罢工权则是由法院在其判决中加以承认的[13](P197)。
2.对罢工做了诸多限制，主要包括以下几个方面。
(1)目的限制。一般要求罢工必须“以增进劳工正当权益、改善劳动条件、提升劳工经济地位为目的。至于以政治、宗教或其他非经济之目的为主要目的者，即为非合法罢工。”[14](P310)(2)部门或行业限制。“禁止公共事业部门的雇员罢工，是多数国家通行的做法和规定，但由于各国对公共事业部门的界定不同，因此禁止罢工的人员范围也不同。”[15](P237)(3)程序限制。一般要求罢工在集体谈判破裂之后进行，没有经过谈判和协商过程，不能罢工，且在正式罢工之前要履行相应的通知义务。比如，“法国《劳动法》规定，罢工要在五天前通知上一级或本单位、本企业领导或有关部门，通知要说明罢工的地点、日期、开始的时间、要延续的时间。”[16](P133～234)(4)组织限制。罢工一般要求由工会发起并组织。比如，德国法律就规定“既没有由工会组织发起，此后也没有由工会组织接管的非工会组织的罢工为非法”[17](P238)其理由是，罢工是一种危险的武器，因此，只能委托给以负责任的方式采用这一手段的机构。此外，有关工会必须按照其章程对有关企业具有管辖权[5](P41)。(5)时间限制。在集体合同的履行期限内，不能举行罢工。这也是集体合同履行的重要原则之一“和平履行”的要求。(6)范围限制。罢工一般仅限于工作场所。“罢工工人只能对雇主的经营场所设置纠察，对于不属于雇主所有的任何私人经营场所，必须得到允许才能设置纠察线。”[15](P242)(7)特别限制。在特殊情况下，法律会限制罢工权的行使，但一般是出于公共安全的考虑。比如，按照《塔夫脱哈特雷法》的规定，“如果根据美国总统的意见，即将发生或实际发生的罢工或闭厂影响了整个产业或某一重要的部分，将要危害国家的卫生或安全，则总统可以向联邦法院申请要求禁止罢工。”[18](P40)
3.通过立法明确罢工后雇员、雇主、工会以及相关当事人的权利义务。
罢工虽然只是工人暂停工作，但会牵涉到一系列问题。比如，罢工期间劳动合同的效力如何，罢工期间雇主是否仍需支付工资、是否仍需缴纳社会保险费用，罢工期间劳动者是否有权绝对地停止工作，罢工期间雇主有哪些法定的应对手段，雇主能否雇佣罢工替代者，工会是否应对给罢工工人发放补贴以及补贴的数额和来源如何，政府在罢工过程中拥有什么样的权力，等等。这些问题大都需要法律予以规定，以避免新的冲突或矛盾的产生。
四、消极应对：现阶段中国的罢工治理策略
在中国，罢工往往超出企业的范围，并伴随着自杀、堵塞交通等极端形式，罢工的对抗性较之国外更强，社会影响更广泛。因此，如何治理罢工成为中国当前和未来一段时间的关注点之一。目前中国和成熟市场经济国家在罢工治理策略上完全不同。虽然各个成熟市场经济国家在具体的治理方式上也略有不同，但总体来看都采取了比较积极的解决策略，而现阶段的中国对待罢工却仅仅是一种消极的回应。严格意义上来说，目前中国还谈不上对罢工的治理，只能算是罢工的应对。
1.目前尚未构建起完备的罢工预防机制。
一方面，由于基层工会的代表性不足，导致中国没有真正意义上的集体谈判，大量的矛盾被聚集起来，无法通过有效的集体运行机制加以化解。另一方面，虽然现行法律对利益争议的处理提供相应的制度通道，比如，《集体合同规定》第四十九条规定：“集体协商过程中发生争议，双方当事人不能协商解决的，当事人一方或双方可以书面向劳动保障行政部门提出协调处理申请；未提出申请的，劳动保障行政部门认为必要时也可以进行协调处理。”但中国的罢工往往是在未经协商的前提下进行的，所以，这种规定并不能有效化解利益争议。
2.法律对罢工缺乏明确定位。
当前中国的法律不承认工人有罢工权，但也没有禁止工人的罢工行为，所以，罢工实际上处于一种法外运行的状态。按照“法无禁止即可作为”的法律原则，罢工在中国实际上也不违法。对于罢工等产业行动实施模糊和回避策略，导致现有法律所规定的体制内方法无法回应和处理此类尖锐的矛盾冲突。因此，默许、支持地方在缺乏明确法律依据的条件下，进行各自认为合理、适当的治理，并且把处理方法也尽可能模糊化，是现阶段的基本处理方式。[19](P542)
3.罢工发生后解决方式的非制度化。
罢工发生以后，政府一般将其定性为“群体性突发事件”。而且，目前解决类似“突发事件”的手段仍属于行政手段，即使发生触犯刑律事件也因法不责众而由行政部门最终协调解决。[9](P110)而且，从现实情况来看，政府往往采取压制、分化或者瓦解的策略，比如，派警察或武警到罢工现场驱散工人，派相关工作人员劝说工人离开，承诺尽快满足部分罢工者的诉求。目的是在最短的时间之内消除罢工这种极端的形式，而不是从根本上解决罢工背后的矛盾。
另外，现阶段的罢工事件有时还涉及到政府的腐败或不当作为等因素。比如，在2005年7月发生的大连日资企业工人大罢工事件中，当双方相持不下时，佳能公司的中方管理层与工会主席站出来答应了员工提出的一些条件，包括涨工资，但同时又以“撤资”相要挟，要求政府介入，平息罢工事件。一开始，政府相关部门明确表示，此次罢工事件是一起简单的劳资纠纷，是员工们维护自己利益的行为，并强调罢工事件与中日关系和政治无关。但9日下午3点，情势直转而下，大连市政府代表与开发区管委会及总工会介入，态度坚决地表示“一分钱也不给涨”，并声称按法律规定，“罢工非法”，进而导致罢工者群情激愤，表示绝不答应复工。可见，中国的罢工涉及到很多更深层次的问题，政府采取消极应对的方式也有一定的客观原因。
五、中西方比较及未来中国罢工治理的展望
通过对比，不难发现，中西方在治理罢工问题上采取的是两种完全不同的策略。成熟市场经济国家对罢工的治理重在事前预防，目的在于根除潜在矛盾，强调劳资双方的协商解决，多用法律手段；而现阶段中国对罢工的治理重在事后处理，目的在于压制显性矛盾，强调政府的行政干预，多用行政手段。当然，不同的治理策略导致了完全不同的结果。成熟市场经济国家的罢工之所以是一种常态，与这些国家对罢工的有效治理是分不开的。而中国现阶段的罢工之所以说是一种非常态，除了源于罢工治理策略的不当，还存在诸多其他方面的原因。所以，中国的罢工治理需要借鉴西方的成功经验，但也不能完全照搬西方的模式。未来中国的罢工治理应实现以下几个转变。
1.在治理态度上，实现从消极回避向积极正视的转变。
治理的态度决定治理策略，进而决定治理的效果。首先，要承认当前和今后一段时期之内罢工的不可避免性。只要有用工单位和劳动者之间劳动关系的存在，双方就会因为对相互间权利义务的理解和要求不一致而产生争议；当劳动争议不能得到及时妥善的处理时，劳动者就会采用罢工手段来对待雇主或公有制企业的用工一方。这是市场经济国家中普遍存在的现象，中国也不例外。中国在经济体制转轨过程中，劳动关系错综复杂，产生劳动争议和罢工问题的可能性很大。我们要承认和正视现实，不必看到罢工现象就大惊小怪[20](P50～51)。其次，近年来我国的劳动者群体性事件呈现出较快的增长趋势。已有证据表明中国的罢工将从突发性转向常态性。“在17个国家和地区中，中国罢工行为的增长率是最高的……我国已成为一个劳动者群体性事件频率较高、形式复杂多样的国家之一。”[10](P87)再次，罢工并不是资本主义社会的特有产物，它与社会主义社会，尤其是与社会主义初级阶段的中国国情并不矛盾。对于社会主义国家罢工存在的必然性和必要性，列宁、毛泽东等马克思主义经典作家都曾有过专门论述。最后，既然罢工不可避免，就不要回避该问题。与其等罢工爆发以后被动地应对，不如在罢工发生之前积极预防，以降低发生的频率，在罢工发生之后积极解决，以减少负面影响。
2.在治理机制上，实现从无到有、从虚到实的转变。
有学者明确指出：“尽管集体争议行为不断发生，但由于没有从机制上解决问题，虽然劳动者的境况在短期内会稍许改善，但造成劳资矛盾和冲突的原因并没有改变。”[6](P49)罢工是一种激烈的劳资冲突，其发生源于劳资矛盾没有得到有效化解。劳动关系本质上是劳资双方的关系，这种关系具有延续性，因此化解劳资矛盾的最佳方式在于构建一种机制，使得双方能够在力量对等的基础上自由协商。特别是在中国劳动关系的调整从个别向集体转型的时期，机制的构建显得尤为重要。具体而言，这种机制就是集体劳动关系的运行机制，包括作为弱势的单个员工以什么样的方式组织起来，以实现同资方力量对等的机制，即工人的组织机制；力量对等后的劳资双方用什么样的形式来表达利益诉求，以实现双方充分沟通的机制，即集体谈判或集体协商机制；当双方沟通不畅、诉求不一致时，通过什么样的程序来解决纠纷的机制，即集体争议的处理机制。其中，集体谈判是集体劳动关系运行机制的核心。所以，未来中国的罢工治理必须在增强基层工会的代表性、建立健全集体劳动争议处理制度的基础上，夯实集体谈判制度。
3.在治理手段上，实现从行政手段向法律手段的转变。
将罢工纳入法制化的处理轨道，是改善当前罢工现状的重中之重。“鉴于劳动者群体性事件往往是由现行劳动争议处理渠道的不畅所引发，因此改革和完善现行劳动争议处理体制，最大限度地将集体争议纳入到法律救助途径，及时公正地处理劳动争议，是解决劳动关系矛盾、消除隐患、维护社会稳定的重要手段。”[10](P90)综观世界各国，罢工的立法有两种模式，一种是直接赋予工人罢工的权利，另一种则是不明确规定工人有罢工权，但对于工人的罢工行为设置了相应的民事和刑事免责制度。从中国的情况来看，一方面，系统的立法有一个从酝酿到设计、修改再到通过、实施的缓慢过程；另一方面，现实中已经出现了大量的罢工，如不尽快加以规制，势必造成负面的社会影响。因此，可以考虑先行出台一些法规，重点在于保护正当罢工工人不受法律和用人单位的追究，确保罢工发生后能得到及时有效的处理。现行《工会法》第二十七条虽已明确规定：“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。对于职工的合理要求，企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序。”但如何具体实施，还有待进一步研究。
4.在治理内容上，实现从简单的罢工治理向罢工治理、劳动关系治理、政府治理三结合的转变。
与成熟市场经济国家不同，现阶段中国的罢工与当前劳动关系以及政府管理的现实状况密切相关。实践中表现为不仅存在大量由个别劳动争议聚合而成的罢工，而且罢工所针对的也不仅仅是更高的劳动报酬和更好的劳动条件，还涉及腐败等其他问题。所以，简单地将罢工作为单独的治理对象只能是治标不治本，未来中国的罢工治理需要从加强劳动监察、防止政府官员的腐败行为等多个方面入手。以《劳动合同法》为例，该法的出台本意是要规范劳动合同，保护劳动者的个别劳权，实施两年多来也确实对改善国内劳动关系状况发挥了积极作用，并在一定程度上缓解了罢工等集体行动的潜在危险。但实际上《劳动合同法》的执行情况远未达到应有的效果，而且由于法律往往只能在一定程度上保证社会范围内的基本分配公平，却无法对企业或者个体层面的分配公平问题予以有效调控，这也使得《劳动合同法》并不可能彻底解决当前中国的劳动关系问题，从而在根本上避免罢工的出现。
综上，伴随着中国罢工的发生从突发性转向常态性，罢工的性质从形式转向实质，罢工的内容从因个别劳权受损聚合而产生转向因集体性的利益争议而产生，中国罢工的治理也应当实现从临时应对转向常规治理，从分散瓦解转向制度构建，从注重治标转向标本兼治。
注释：
①资料来源于2000年-2009年各年度劳动和社会保障事业发展统计公报。
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