美国都市增长管理的政策实践及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,政策论文,都市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]TU984.11+3[文献标识码]A[文章编号]1006-0022(2009)08-0020-06
[修回日期]2009-08-06
伴随着中国城市化进程的迅猛推进，城市的过度扩张已成为受人关注的新现象。对保护有限耕地资源以及提高土地利用效益的关切，使得“紧凑城市”“精明增长”等众多舶来理念在中国得到了广泛的传播和引述。然而在个别术语的帷幕之后，更值得探寻的是在市场条件下，国外都市增长管理(Urban Growth Management)的整体政策运作体系。
在全球范围内，Dawkins等(2002)、Byan等(2009)、Bengston等(2006)、Kidokoro等(2007)学者先后开展了一系列国际比较研究。从政策的成熟完善程度来看，美国无疑是市场经济条件下一个很好的观察样本。对美国都市增长管理政策的评估和分析，将可以为中国城市提供城市规划向公共政策方向转型的借鉴范式，从而降低我们在前行道路上的探索成本。
1 美国都市增长管理的肇始与界定
第二次世界大战以后，美国经历了一波快速的郊区化进程，由此引发了一系列可持续发展问题[2]5。例如，曾经繁华的城市中心逐渐变得沉寂，商店业主们都转移到郊区便利的商业中心去了；到处低密度蔓延的住宅使得公共交通变得极为不经济，小汽车成为惟一可行的出行工具；对小汽车的依赖使某些地方的空气质量降低到警戒水平；静谧而富有地方特色的社区也被相似的人潮、汽车流和购物中心所吞没。人们开始意识到，都市空间的增长是不可避免的，关键是如何有效地管理这种增长，从而“对个人以及大多数公众而言，实现成本的最小化和收益的最大化”[2]5。
从学术角度来看，影响都市空间的政策可分为两种——都市增长管理和都市增长控制，凡是旨在限制都市发展的选址与影响的政策都被视为前者，而凡是干预都市发展强度，将其抑制到市场自由状态以下的都被视为后者(Landis，1992)。不过在实践中，这两者通常并没有得到严格的区分。
按照Nelson等人的看法，都市增长管理可定义为“有意识地综合运用城市规划和法规,以及州政府、地方政府的财政权力来影响都市增长与发展，以达成预定目标”[2]2。其中的政策工具包括总体规划、区划、细分规划、房产税、开发费、基础设施投资以及其他显著影响土地和房屋建设开发的措施。它们意在引导城市向满足“环境友好、财务合算以及社会公平”[2]5这三大标准的方向发展。Ervin等人(1999)指出，都市增长管理旨在实现三大主要目标：①保护公共物品(如空气、水、自然景观、开敞空间等)；②将土地利用的负面外部效应降低到最低限度(如避免土地利用性质的内在冲突)；③将公共财政负担降低到最低限度(如对公共服务设施、道路系统的建设需求等)[2]。
2 美国都市增长管理政策的主要内容
由于美国行政体系的多元化或者说碎片化(Fragmented)特征，都市增长管理的政策手段可谓层出不穷，依据Bengston等人的研究，大体可分为3类(表1)[3]。
2.1 土地的公共征收(Public Acquisition)
该方式被广泛应用于在城市周边地区形成绿带、公园、森林或其他开敞空间，以限制城市生长。目前在美国最大的50个都市区域(Metropolitan Areas)中已有30个都市区域运用或正在编制区域性的绿色空间规划。美国的规划师们认为，对于限制都市空间的增长，这类“绿色基础设施”的作用一点都不亚于“灰色基础设施”(道路、下水道等)。土地征收的做法帮助限定了都市增长的范围，能够确定在何种范围之外城市将不再增长。
2.2 法规程序(Regulatory Approaches)
该方式涵盖了从联邦到地方政府所采用的诸多法规手段，包括开发延期补偿(Development Moratoria)、间歇性开发法规(Interim Development Regulations)、增长控制比例(Rate of Growth Controls)、增长阶段法规(Growth-phasing Regulations)、充足公共设施条例(Adequate Public Facility Ordinances)、提升用途分区(Upzoning)或小地块分区(Smalllot Zoning)、最低密度分区(Minimum Density Zoning)、城市绿带(Greenbelt)、城市增长边界(Urban Growth Boundaries)、城市服务边界(Urban Service Boundaries)以及规划指令(Planning Mandates)等。有的政策措施之间存在一定的相互替代作用，如提升用途分区与小地块分区、最低密度分区就属于同一类方式(表1)。
其中有几类措施在我国介绍得较少，在此值得一提。比如，“开发延期补偿”，被称为“一种激进的增长管理政策”[3]275，因为在城市快速扩张时期，它通常以制止发放建筑许可(Building Permit)的形式出现，目的是为了赢得更多的时间去制定长远的策略，以应对当时城市蔓延所引发的问题。在没有推行“开发延期补偿”政策的地区，通常会采用“间歇性开发法规”作为临时管制措施来控制都市空间的过快增长。它虽然允许部分开发项目继续进行，但会暂缓当下正在触发环境、经济等新矛盾的开发活动，直到地方政府制定出相应的对策或更具长远效力的法规为止。
再如“增长控制比例”，对每年度地方政府发放的建筑许可提出了上限；“增长阶段法规”则更进一步对开发活动提出了限制，将开发活动的进程与公共设施开发(下水道、主干道、公园等)的预定进程相绑定，要求两者能够同步协调。也就是说，“增长阶段法规”实质上是将“给定年份中公共设施的配套供给能力转译成为建筑许可的最高发放数量”[3]275，体现了一种灵活的转换控制思路。
至于“充足公共设施条例”，也对都市增长所需配套的公共服务设施提出了要求，但并非是通过设立开发限度(Development Caps)的方式，而是要求每个开发项目都必须通过个案(Case-by-case)评估，证明在其开发过程中必需的公共服务设施会得到充分的配给。这一政策除了在地方政府层面得到广泛推行外，在包括佛罗里达州在内的几个州政府也得到了大力实施。
作为一种传统的空间控制手段，“区划法”在美国都市增长管理中也扮演着核心角色。“提升用途分区”和“小地块分区”等弥补了以往区划抑制高强度开发的不足，转而允许在较小的地块当中进行较高强度的开发。在1970年代和1980年代，“提升用途分区”就在俄勒冈州作为全州增长管理计划中的重要组成部分得到了推行。
此外，城市绿带、城市增长边界和城市服务边界这3种都市管理政策也颇值得关注。城市绿带通常是公共部门或非赢利组织通过获取开敞空间或土地发展权的方式，形成环绕都市区的绿色隔离带，从而抑制城市的蔓延式增长。不过这一方式在美国应用得较少，目前全美设立时间最长的城市绿带位于科罗拉多州的波德市(City of Boulder)。
与城市绿带的实体性不同，城市增长边界仅是观念中用于划分都市区与农业区的分界线。其中应用了区划法和其他的法规工具以协助其实施——增长边界之内的区域被区划法界定为都市区，反之则被界定为农业区。另一个与城市绿带的显著不同之处在于，城市增长边界是为了在一定的年限内容纳既定的开发量，故此会不时地进行重新评估并根据需要加以拓展，而城市绿带一旦确定则难以改变。俄勒冈州是应用该政策的典型例子，它在1973年即通过法令，要求在全州所有城市和波特兰都市区周边均须界定出城市增长边界。
相比之下，城市服务边界从形式上看与城市增长边界存在相似之处，但更富有实施弹性。顾名思义，城市服务边界意味着在所划定的边界之外，城市的公共服务设施如下水道等将不再予以供给。在实践中，它往往与前面所述的“充足公共设施条例”配套使用，以停止提供公共配套服务的方式杜绝城市开发的无序蔓延。在美国，也有一些都市区运用这种政策创造出了梯度开发体系，用以指引公共基础设施按照特定的次序向新区逐步推进。
从本质上看，“规划指令”无疑是协调美国多元化行政主体的一项制度性发明。它通常站在区域或州级政府的高度，要求各地方政府在编制总体规划时要充分考虑土地利用、高速公路、下水系统、公共交通、机场以及区域性公园等方面的协调。夏威夷早在1961年即成为第一个地方政府要求编制区域性土地利用规划的州，现在已有大约一半的州提出了同样的要求。当然，各州的执行力度不一，有的州要求地方政府编制的相关规划必须与州政府制定的相应政策及目标相吻合，而有的州则较少干预。
2.3 激励政策(Incentives)
激励政策的实质是运用经济杠杆调节市场经济环境中各类利益主体的行为，体现了美国作为市场发达国家管理政策的灵活性，其中包括税收、贷款及各类行政收费。具体而言，主要有以下几种：开发影响费(Development Impact Fee)、开发影响税(Development Impact Taxes)、房地产转让税(Real Estate Transfer Taxes)、填充与再开发奖励(Infill and Redevelopment Incentives)、分级物业税(Split-rate Property Tax)、棕地再开发(Brownfields Redevelopment)、区位效益贷款(Location Efficient Mortgages)、历史复兴税收信托(Historic Rehabilitation Tax Credits)。
“开发影响费”的操作是要求开发商提供土地、设施或资金来支持为改善该区域公共服务设施所付出的公共投资。在实践中，它往往被用于激励更为有效率的开发模式。例如，有的行政当局会在缺乏公共设施的地区征收较高的开发影响费，从而遏制开发活动的进行；同时在已具备公共设施的地区征收较低的相关费用，从而鼓励开发活动的开展。
税收政策也被视为一项重要的增长管理措施。有的地区通过征收“开发影响税”和“房地产转让税”来实现转移支付，使开发者通过缴纳税收的方式支付公共设施建设所需的费用。
“填充与再开发奖励”实质上是由一系列税收和财政优惠政策所构成的，用于诱导开发行为进一步向已完成都市化的区域发展，从而提高土地的开发强度和利用效益。这一系列的激励措施包括土地成本补贴、税收减免、基础设施改善、开发费用减收、低息贷款、区划变更协助等。例如马里兰州所制定的“理性增长计划”中就提出要为在指定都市区中进行的开发活动提供州政府资助，包括贷款和基金两种形式。
“分级物业税”制度的设计意在帮助推行“填充与再开发奖励”措施。物业税被设置为两个等级：土地价值适用于较高的税收等级，而土地之上的附加价值如房屋则适用于较低的税收等级。这样在同等土地面积的情况下，开发强度较高的地块(如公寓)其税负就相对较轻，而开发强度较低的地块(如停车场)其税负就相对较重。“分级物业税”的目的一方面在于鼓励提高土地开发强度的行为，另一方面对于都市化地区中占用空地却迟迟不予开发的投机行为，通过高额税收的手段征收其投机利润，由此将促进填充式再开发的进行。宾夕法尼亚州的实践经验表明，分级物业税确实是刺激中心城区再开发的有效工具。
3 政策成效评估与比较
3.1 总体政策特征观察
都市增长管理的多样化特征，必然使得其政策效用成为各界人士关心的话题。虽然全美已有至少13个州提出了增长管理的法规，但它们的成效究竟如何还缺少研究结论[8]。为此，Landis等人选择加利福尼亚州作为研究对象，进行了探讨[4]。加州的特点在于，它是全美地方政府管理都市增长最为严格的地区，同时也是相关管理政策最为多元化的地区，因此对于认识美国都市增长管理具有非常典型的研究价值。
研究显示，加州的都市增长管理政策可用浩如烟海来形容。Landis等人指出，加州的每个市县都有自己独特的增长管理法规，每个地方政府能采用20多个都市增长管理计划，以此为基数乘以500多个市县的话，将得到一个非常惊人的庞大数字，由此可见加州该类政策的复杂程度[4]。
3.2 分项政策效果比较
尽管如此，加州的重要增长管理政策从总体上还是可以进行分类和比较(表2)。
实证调查表明，“年度房屋建设限额(Annual Housing Caps)”最受地方政府青睐，自1970年代以来超过120个市县不同程度地采纳了这一做法。它已被视为保护开敞空间和防止城市蔓延的有效手段。据统计，7个采用了“年度房屋建设限额”的样本城市在1990年代中的平均人口增长率为17.6％，而没有采用的对比城市其平均人口增长率则为25.6％。此外，最通用的控制增长的方式也是最传统的方式——控制建筑的高度和体量。将近2/3的加州市县显著地降低了建筑许可建设的高度和体积。
在居住区中，“充足公共设施条例”得到了广泛推行。然而从实际效果看，1990年代采用了该项政策的城市无论是人口还是房屋建设量都比没有采用该政策的城市增长得还要快。分析表明，“充足公共设施条例”的根本作用并不是限制都市增长，而仅是要求城市发展必须与其公共财力和基础设施状况相匹配。这一结果虽然多少出人意料，但也提醒地方决策者：一项公共政策的实际成效如何，必须通过实践方能揭示出来。
自从1970年代圣地亚哥和圣琼斯率先采用“城市服务边界”以来，相当多的加州城市加入了这一行列。随之还出现了被称为“城市限制边界(Urban Limit Lines)”的衍生品。它们的倡导者认为，限制城市的空间增长并不意味着限制城市内部的开发量增长。基于4个采用了该类边界城市的实证分析也证明，与没有采用该政策的12个城市相比，它们在1990年-2000年间的人口和房屋建设量都有显著的增加。由此可见，城市增长边界这类政策确实能够有效地引导城市开发从建成区边缘转向内部。
“配套设施限制(Annexation Limits)”的目的在于通过限制市政配套设施物来控制人口和房屋建设的增长。从3个样本城市与8个参照城市的对比来看，它的作用也是相当明显的。
“多数议员同意规定(Voter-en-acted Supermajority Approval Requirements)”在多数加州城市中都得到了实行，其目的是采用城市议会中的简单多数投票原则，来确定开发行为是否能得到许可。在有的城市里，甚至要求达到2/3以上议员的同意方可进行相关开发。这一规定明确针对都市增长的速度进行调控，并且取得了显著的效果。3个采用了该规定的城市比参照城市的人口与房屋增长速度都下降了40％～50％。
总之，就加州的经验而论，一些都市增长管理政策如“年度房屋建设限额”“配套设施限制”“多数议员同意规定”都具有显著的限制人口增长的效果，后两者更是对于房屋建设量起到了很好的控制作用。而像“城市增长边界”这样的措施，则显现出对增长的空间再分配效应，将原本朝向城市边缘区的开发导向了城市内部。总体而言，它们实施的特征是“越是严格的增长管理措施，在实践中应用得越少”[4]20。因此，“充足公共设施条例”因对居住区的增长并没有实质性的限制作用，在各城市都得到了广泛应用；而“配套设施限制”和“多数议员同意规定”则因其严谨性而应用得较少。
4 对中国城市理性增长的启示
美国都市增长管理的经验对于正处于市场经济发育阶段的我国来说，具有重要的借鉴价值。概括起来可以总结为以下方面。
4.1 综合性、经济型的政策组合要比单一的措施收效显著
其原因在于当代城市问题日趋复杂，Anthony为了研究清楚美国都市增长政策的成效，对49个州开展了跨度15年的研究，才得以初步总结出结论[8]。而且任何政策在实施过程中都可能产生正反两面的效用，因此单一的城市政策很难完全覆盖所要解决的矛盾，甚至从理论上很难直接判断某项政策的实施绩效是否能够符合原定预期。美国加州的实践也已反映出，像“充足公共设施条例”这样的政策，在实际运作中不仅没有减缓都市的增长，反而会对其产生促进作用，这是政策制定者所始料不及的。可见期望用单一的城市政策就能如愿解决矛盾是不可行的，而应充分探索多种实施途径的可行性。
美国综合性政策经验的一大特点是不仅重视城市规划手段的运用，而且更重视经济杠杆的作用。这一点可以从众多涉及税收、信贷、奖励的制度设计中窥见一斑。“开发影响费”“开发影响税”“分级物业税”等众多经济措施在调整美国市场主体行为方面发挥了重要作用，这也正是目前我国有关政策中所从未涉及的领域。日益走向市场经济的中国城市规划管理行为，也应当从中汲取到有益的营养。特别是在当前物业税即将开征、私有产权受到高度重视的大环境下，如何将税收、信贷等传统经济手段充分纳入到城市管理政策的制定视野中来，以调动市场主体的积极性，使之配合城市管理意图的实现，是管理者亟待审视的课题。
4.2 基于地方特征的政策要比“一刀切”的政策收效显著
美国公共治理的一大关键特征是行政的碎片化(Fragmented)——在地方层面上，不同的行政区域治理者享有同等的治理权力，相互之间没有隶属关系。这一多中心治理的模式与我国自上而下、隶属关系层级鲜明的特征是截然不同的。
由此可以看到，美国都市增长管理的政策可谓五花八门，实施方式也呈现百花齐放之势，典型如加州者更是创造出了为数庞大的政策工具库。它的好处是面对控制都市空间理性增长这样复杂的政策难题，可以充分鼓励各地方政府放手探索因地制宜的控制手段，从而在同一时期内比选多方向的政策措施，有助于降低政策探索的时间成本，提高政策在地方层面上的实施效率。尤其是如前所述，都市增长管理需要多管齐下方能取得良好的成效，单一的药方难以达致理想的目标，更彰显出多种空间管理手段并行的重要意义。
在中国，通常重大城市政策的实施都由中央或省级政府统一部署并组织实施，地方政府在其中的能动空间相当有限。固然这一单中心治理的传统做法有利于组织应对重大的政策问题，但由于政策制定的权力过于集中并与地方实际相疏离，故而容易导致可选的政策手段寥寥无几且缺乏弹性，在地方实践中难以取得良好的成效。
4.3 遏制地方政府的扩张冲动是保证政策绩效的前提
就美国城市而言，一个不可忽视的政策背景是它正处于稳定的高度城市化阶段和人少地多的现实。在没有重大人口和资源压力的前提下，都市蔓延的主导因素源于人们对于郊外居住环境的向往、交通条件的便利和交通成本的低廉等。其地方政府之所以要积极地实施都市空间的增长控制，最重要的动力来自于经济考量——期望保持“最优的”都市人口与空间规模[1]，从而降低提供额外公共服务设施的财政负担；并且通过抑制郊区化的过度发展，增强城市中心区的活力。从这一角度出发，美国地方政府内生地具有抑制都市无序蔓延的愿望，为此他们积极地设计并施行了众多的政策工具。
对中国城市而言，城市增长的主要动因则可能恰恰相反：一方面快速城市化时期人口和经济活动在持续膨胀，但更为显著的动力是部分地方政府用新增城市土地竞逐GDP的非理性冲动。这些内在的差异决定了中国城市在确定都市空间管理的政策指向时，其目标实现的难度更大：不但涵盖了经济目标(提高城市有限土地资源的利用效益)、社会公平目标(合理改善居民的住房条件)，而且更需要实现特殊的政治目标(遏制地方政府的土地扩张冲动)。
在这方面，美国已有经验可以为我们提供一些有用的启示。例如，针对地方政府不断开发新区、盲目拓展城市的行为，通过法定手段设定“城市增长边界”就不失为一条有益的途径。它可以通过事前周密的调研和预测，由地方人民代表大会以立法形式决定设立一定时期内(如一届政府的任期)的城市发展范围，从而增强城市规划决策的科学性和权威性，筑起法治的围墙，进而防范地方政府的扩张冲动。
总之，伴随着当代城市问题的复杂化过程，城市治理期待着更为灵活、有效的政策应对体系。如何深入地借鉴美国都市增长管理的积极经验，以实现我国城市政策的多样化和地方化，还有待于我们进一步的思考。
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