论住房市场失效与住房社会保障制度的构建，本文主要内容关键词为：住房论文,社会保障制度论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府干预住房市场的理论依据
在市场经济条件下，政府干预市场理论依据在于弥补市场失效。只有在市场失效的情况下，才需要政府干预；只有在政府干预比市场更有效率的条件下，政府的干预才是合理的。对住房领域，政府是否需要干预？如何干预？要回答这些问题，必须研究住房领域的市场机制能否有效地调节住房供求。
1.住房的双重属性要求政府适度干预。住房是一种特殊的商品，既可以作为消费品，又可以作为投资品。住房作为消费品，是居民必需的基本生活资料，是人类生存与发展的基本条件。人们对住房消费需求受人口总量、家庭结构、社会习俗的影响，具有最低限度。如果居无定所，或者住房面积和质量不能满足生活的基本需求，人们就不能安居乐业，更谈不上发展和其他享受。作为投资品，投资者购房不是为了消费，而是为了获取住房的增值收益。住房投资包括两种形式：一是购买住房用于出租；二是购买住房等待升值后售出。
在市场经济条件下，住房消费需求客观上受人们收入水平和市场价格的影响，与收入水平成正向关系，与市场价格成反向关系。如果只有消费需求，住房价格过高，超过居民的购买能力，市场需求下降，住房价格会自动回落。但是，住房投资需求主要取决于投资收益率的高低，即取决于住房的购置成本与住房在未来时期可能带来收益的比较，而住房未来收益的多少主要取决于住房的预期价格。住房预期价格上涨时，住房投资需求扩大，而投资需求的扩大反过来会进一步强化住房价格上涨的预期，造成住房投资需求的进一步扩大。因此，住房价格可能偏离由消费需求决定的均衡价格。但是，住房最终是供人们居住消费使用的，单纯靠投资需求扩大拉动价格上涨，消费需求不能相应扩大，投资购入的住房不能出租或出售，就会形成住房价格泡沫。结果既会加大低收入者住房困难，又会造成住房空置率提高。严重时，就会危及人们的生存权利与社会的稳定。
2.土地资源的稀缺性要求政府适度干预。住房必须以土地为载体，并固定在一定的地点。土地是不可再生的资源，而且不同区域的自然条件、经济条件和社会条件不尽相同，土地资源的供给是稀缺的，优质土地资源的供给更是稀缺的。在住房市场上，住房的消费需求会随着人口的增长和收入水平的提高而呈现不断扩大的趋势；住房供给因受土地资源供给的限制，不仅总量有限，而且会表现出很大的区域结构差异。因此，住房市场是卖方垄断性市场或者说是生产者享有主权的市场。政府可以凭借对土地资源的垄断，获得高额的土地收益；房地产开发商可以通过垄断住房供给，获得高额的开发投资利润；住房投资性购买者，可以通过在二级市场上转让住房，获取住房差价收益，或通过出租住房获取收益。如果政府单纯减少土地供给，只会提高土地收入，减少住房的供给，并促使住房价格攀升。在收入分配差别较大的条件下，高收入者既可以从事住房的开发投资，也可以通过住房的买卖获取住房增值收入；而低收入者如果从住房投资者手中购买住房消费就要付更高的成本。因此，土地资源的稀缺性和住房市场的垄断性可能加大社会的差别。
3.住房商业性金融的局限性要求政府适度干预。住房是耐用消费品，可供人们长期使用，而为购买住房必须一次性支出大额的资金。这个数额通常是普通年薪收入的若干倍。住房价格与居民年收入的比值越大，低收入者购买住房就越困难。在金融市场发达的条件下，居民可以通过借用商业银行的按揭贷款等方式融通资金，但按揭贷款是以借款人支付一定数额的首期款项并承诺还本付息为条件的。如果达不到一定的收入条件，商业银行不会贷款；即使可以借到资金，借款人必须花费比自有资金者更高的成本。因此，住房的商业金融并不能有效解决住房的公平问题，更不可能解决贫困者和低收入者的住房问题。
4.公共投资的外部性要求政府适度干预。城市住房增值主要来源于土地的增值，房屋本身因为自然力作用和使用可能相对贬值。土地的增值收益的高低不仅在于土地供求的作用，还在于公共投资的多少。城市住房价格往往因不同地区基础设施与环境的差异而存在巨大的差价，而基础设施和环境的改善通常是公共投资的结果。城市房地产的升值在一定程度上应归因于公共投资的外部效应。拥有住房越多，享受政府公共投资的外部效应往往也越多。相反，无住房者则不能享受这种效应。
5.住房遗赠扩大社会差别要求政府适度干预。住房作为耐用消费品或投资品可以遗赠。纵向看，当代住房的差别可以通过遗赠传递到下一代。因为住房占有的差别，加上土地资源的稀缺性，下一代有些人可以凭借上辈遗赠的房产而过上优越的生活；而有些人则可能面对比上辈更高的房价。这种垄断性占有的差别，会造成社会机会的不均等。没有政府的适度干预，代代相传，社会不公平的问题必将日趋严重。
为了缓解住房供求失衡引发的社会矛盾，世界各国特别是发达国家普遍施以一定程度的政府干预，并建立相应的住房保障制度。由于不同的历史背景和社会经济条件，市场经济国家政府干预住房市场的方式和方法不尽相同，住房社会保障制度存在较大的差异。政府干预的方式大致可以分为三类：一是政府直接干预。即政府直接向低收入者和保障对象提供住房。例如，美国政府于1930年开始推行住房分类供应制度。对占住户总数20％的高收入者供应商品房；对占住户总数62％的中等收入者供应含有一定社会保障性质的“社会住宅”，政府调控其户型和价格；对于占住户总数18％的低收入者，让他们租用“廉租屋”，房租超过户收入25％的部分由政府补贴。1968年修订的《住宅法》又补充规定，对退休老人的房租也实行超过户收入25％的部分由政府补贴①。二是间接干预，即政府通过税收、财政贴息和优惠贷款等方式，对低收入者购房或租房提供帮助。例如，美国早在1932年就构建了“联邦住宅贷款银行系统”等机构。政府还运用财政资金向低收入者提供福利贷款，对用于住房贷款还本付息的个人收入免征所得税等。三是综合运用直接干预和间接干预两种方式。直接干预是西方国家政府在上世纪70年代前比较普遍采用的方式；从70年代中期开始，西方国家政府比较多运用间接干预的方式。
在我国，城市化进程正处于加速阶段，伴随着居民收入水平的提高，住房消费现已成为主导性的消费品。同时，我国人口众多，土地资源十分有限。2006年，全国耕地面积18.27亿亩，人均耕地面积仅1.4亩，仅为世界平均水平的1／4。城市住房供给与需求的矛盾十分突出。近年来，城市住房价格持续上涨。2005年，我国房价收入比平均为6.77，最低收入户的房价收入比达到了22.69，最低收入户的房价收入比是最高收入户的9.3倍②。可见，在我国现阶段，政府对住房市场进行适度的干预尤为必要。干预的重点在于抑制高收入者通过垄断稀缺性的土地资源获取超额投资收益，防止高收入者超额无偿占有公共投资的外部收益，同时保障低收入者的基本住房需求。
二、构建住房社会保障制度的基本思路
构建住房社会保障制度。基本任务是要以科学发展观为统领，以兼顾公平与效率为基本原则，建立符合房地产经济特点并适应市场经济要求的住房社会保障体系，从而促进和谐社会和全面小康社会的建设。为此，有必要明确如下几点：
1.构建住房社会保障制度的目标是保障社会公民的基本居住权利，满足社会公民居住的基本需求，而不是保障每个家庭都有自有住房，更不是保障每个家庭都拥有自己满意的住房。即使是在西方发达国家也不是所有家庭都有自己的住房，相当一部分家庭是租房。
2.住房社会保障本质上是再分配，这种再分配调节的对象是住房占有上的差别。住房社会保障制度必须有助于缩小公民在住房占有上差别，而不应该扩大公民在住房占有上的差别。
3.构建住房社会保障制度决不是重新回到传统的住房福利供给制度，不能采取政府大包大揽的方式。政府必须调动居民家庭、企业和非营利社会组织多方面的积极性，政府的作用主要在于帮助那些因某些特殊原因不能或暂时不能自行解决住房问题的家庭。在解决特定群体的住房困难时，也不能影响其他居民自行解决住房问题的积极性。
4.政府构建住房社会保障制度。应综合直接干预与间接干预等多种手段。在我国城市住房总量不足，低收入家庭住房困难比较严重的条件下，政府采取直接干预的方式，直接提供部分福利住房是必要的。但是，政府应逐步转向以间接干预为主。
5.必须将住房社会保障制度纳入社会保障体系统一加以考虑。住房社会保障制度是社会保障制度的重要组成部分，必须与其他保障系统相互衔接，相互协调。例如，增加人力资本投资，促进就业，增强住房自我保障能力，就是解决住房问题的根本途径。政府在提供住房保障的同时，必须考虑其他保障制度的配套。在西方国家，一些公共住房成为懒惰、失职、吸毒、疾病、暴力及各种犯罪的集中地③。我们必须引以为鉴。
6.住房保障制度的构建必须与政府对房地产市场的调控相结合。居民个人能否自行解决住房问题，不仅取决于居民家庭的住房自我保障能力，同时也与住房市场的供求相关，这包括市场供给住房的户型、面积、建筑标准与价格水平等。如果能够有效地调节房地产市场供求，就可以大大减轻政府提供住房保障的压力；相反，如果不能有效地调节市场供求，不仅少数低收入家庭住房发生困难，而且多数中低收入者亦发生住房困难，政府提供住房保障的压力就会加大，这是单靠住房社会保障制度所不能解决的。调节房地产市场供求，不能光靠规定户型、面积、建筑标准等办法。因为房地产的市场供给，是由市场需求引导的。有什么样的需求，就会有什么样的供给。关键还在于调节市场需求，重点则在于抑制高收入者的住房投资需求。如果高收入者的投资需求得到了有效的抑制，房地产开发商就会自动转向针对中低收入者的偏好进行商品房的开发。
7.必须正确把握住房保障制度建设的时序，优先解决低收入困难家庭和特困家庭的住房问题。目前，我国正处在工业化和城市化加速进行的过程中，解决低收入困难家庭和特困家庭的住房问题，应是我国住房保障制度建构的重中之重。具体的标准可以根据政府的财力和当地经济发展的条件而定。政府的保障能力的大小和廉租住房供给对象的标准始终是相对的，关键在于确定一个正确的供给顺序。例如，政府财力有限，只能供给1000套廉租房，如果能够供应给最困难的1000户居民，那么这个分配方案就是有助于维护社会公平的；政府财力较大，能够供给3000套廉租住房，如果能够供应给最困难的3000户居民，那么这个分配方案同样也是有助于维护社会公平的。住房社会保障制度构建的关键还在于合理确定住房福利供给的顺序。
8.住房社会保障制度的受益对象决不能限于具有城镇户籍的城市家庭。中华人民共和国的所有公民都有同等享受社会保障的权利，政府提供的公共品应逐渐对所有公民实行均等化。在现实的条件下，政府不可能不加区别地构建起覆盖全社会范围的住房保障制度，但也不能将住房社会保障制度的受益对象局限于具有城镇户籍的城市家庭，至少应将以下几类人群考虑在内：一是进城务工农民；二是农村家庭出身的大学及职业院校的毕业生；三是失地农民。对于进城务工农民，可以规定在城市务工必须达到一定年限。在达到一定年限后，如果收入和住房标准符合保障条件，则可享受城市居民同等住房保障。对于农村家庭出身的大学及职业院校的毕业生，在他们没有稳定的职业和收入或收入达不到规定租房标准时，政府应考虑予以援助。失地农民的住房保障问题则应将土地征用和补偿政策一并考虑，即政府在征用农村土地时，必须相应解决失地农民的住房保障问题。
三、构建住房社会保障制度的对策
构建住房社会保障制度是一项系统工程，涉及许多方面，包括组织机构的建立、保障资金的筹措、保障对象的界定、保障方案的设计、资金的合理使用和相应的监督管理问题等。为了推进住房社会保障制度的建设，应采取一系列切实有效的措施。当前特别需要考虑的措施如下：
1.建立稳定的住房保障资金来源。政府住房保障资金应主要来源于土地收益和与房地产相关的税收。目前，土地收益和与房地产相关的税收是地方政府重要的收入来源，此项收入占地方财政预算内收入的40％左右，占地方财政预算外收入的60％左右，一些地方政府热衷于房地产与此不无关系。如果规定地方政府必须将土地收益和与房地产相关的税收优先用于住房保障，而且规定不得低于一定比例，既可以增加住房社会保障资金的供给，同时也可以抑制地方政府盲目发展房地产业的短期行为。
2.改革房地产税制。房地产税收调节的重点在于抑制开发商或高收入住房投资者通过垄断稀缺性的土地资源获取超额投资收益，防止开发商或高收入住房投资者超额无偿占有公共投资的外部收益，同时抑制因稀缺性的财富积累和遗赠造成社会公民发展起始条件和机会的巨大差别。为此，应考虑适时推出房地产占有税、房地产增值交易税和遗产税。在近期，可优先考虑对居民拥有两套以上住房推出房地产占有税和增值交易税。这项政策不仅可以为住房保障制度建设增加资金供给，而且能够有效地起到抑制住房投资需求的作用。一旦住房投资需求受到有效抑制，房地产价格上涨受到有效遏制，必将有助于解决中低收入者的住房问题。
3.对土地实行分类供给。在我国住房总量不足，正常的住房消费需求还没有得到有效满足的条件下，简单地采取限制土地供给的办法调控房地产市场，结果可能事与愿违。因为限制土地供给，既会加大住房的供给成本，又会减少住房供给的总量，在需求不变的情况下，只会加剧市场供求的矛盾。政府应实行土地的分类供给，即分类规定土地的供给条件，如规定某些地块住房开发的户型、面积、最高售价或投资收益率等；一些地块则可以由开发商依据市场需求自主确定住房开发的户型、面积和售价。两者的比例可以视各地住房结构的情况加以调整变动，近期应以第一种供给方式为主。
4.改革住房公积金制度。住房公积金是一种义务性长期性住房储金，在职工工作期间，由职工个人和所在单位各按职工工资总额的一定比例逐月缴纳。其主要功能在于为职工购买住房而进行强制性的储蓄。它必须以居民具有稳定的收入为前提。在实际执行中，一些垄断性行业企业效益好，职工收入高，公积金提取的比例较高或基数较大；而一些企业效益不佳，职工收益低，公积金提取的比例较低或基数较小；效益差的企业和低收入者甚至无力缴纳公积金。住房公积金制度的税收优惠受益者主要是高收入者。一些地区还出现了公积金被大量挪用并造成巨额损失的问题。
应根据各地区住房消费水平，统一住房公积金的税收优惠政策，超过一定额度不再享受税收优惠。同时，应加强对公积金的管理，监督相应机构按规定用途使用。住房公积金不能用于对购置第二套及以上住房的贷款，更不能挪作他用；住房公积金的沉淀资金可有偿用于经济适用房建设的周转使用；住房公积金的增值收益则应用于廉租房的建设。
5.改革经济适用房制度。经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。根据现行政策的规定，经济适用房的保障对象是中低收入的住房困难家庭，但各地具体标准不同。经济适用房制度对于推行住房制度商品化改革无疑起了积极的促进作用。但是，在实际执行中，经济适用住房通常是销售给了收入水平接近政策上限的居民，而不是真正的低收入者。由于缺乏准确的收入调查，经济适用房甚至变相成为高收入者的福利，或者成为开发商获利的工具。
要使经济适用房制度成为住房保障制度的一部分，必须从两个方面推进改革：一是严格限制经济适用房的购买人。目前，经济适用房购买家庭的收入标准不能过高，一般应低于所在地区的平均家庭收入水准。新建经济适用住房的面积和建筑标准也只能略高于廉租住房，其中住房面积应控制在城市人均住房面积的3倍之下。可以规定新建的经济适用房不能转让交易，居住者收入水平提高后购置更高标准的住房，可由政府回购。二是严格限制经济适用房的开发利润。可以考虑由政府实行代建制，代建单位只能收取适当的管理费。这样，房价则可以由土地征用补偿成本、建筑成本和代建管理费几项构成。
6.完善廉租房制度。近年来，为了缓解低收入家庭住房困难的问题，我国已开始推行廉租房制度。廉租房是政府为城市低收入家庭提供的租金相对低廉的住房。廉租住房直接以低收入住房困难者为供给对象，在实际执行中低收入和住房困难的标准执行也相对容易，因而其保障功能是显而易见的。为了完善廉租房制度，必须采取如下措施：
一是必须严格执行廉租房面积控制标准。2003年12月31日，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局共同发布了新的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，明确了廉租住房的基本保障原则，规定城镇最低收入家庭人均廉租住房面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60％。
二是政府应积极筹措资金，增加廉租房的供给。政府廉租房的来源可以有两条：建设新的专门用于廉租的住房；收购现有的住房，加以维修。后者有利于充分利用现有住房资源，并减少政府的投资成本。政府提供廉租住房的方式也可有两种：实物配租，即由政府以低廉的租金直接向困难和特困家庭提供住房；货币化租金补贴，即对一定收入标准以下的居民家庭租用住房提供政府补贴。后者可以扩大廉租住房来源，又可减少现有住房的闲置。
三是应健全廉租房的进入与退出机制。廉租住房保障对象的界定，应根据各地的实际情况，结合最低生活保障制度进行。一般而言，廉租住房的供应对象，应是人均收入低于当地政府规定的最低生活标准线且没有住房或住房面积低于政府规定人均标准的城市居民家庭。享受廉租住房待遇的最低收入家庭必须按年度向房地行政主管部门或其委托的机构如实申报家庭收入、家庭人口及住房的变动情况。主管部门应会同相关部门对其申报情况进行复核，并按复核结果，调整租赁住房补贴或廉租住房。
7.加快住房保障立法。2007年8月，国务院已公布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》；10月，中共中央十七大报告明确提出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”；11月14日，财政部印发《廉租住房保障资金管理办法》；26日，建设部、财政部、国家发改委、国土资源部等九部委联合发布了《廉租住房保障办法》。在此基础上，我国应尽快制定和颁布《住房保障法》。该法应明确住房保障制度构建的基本原则和总体框架，同时还应对政府的责任、公积金的使用范围、廉租房与经济适用房的保障对象及进入与退出程序等作出明确规定。这样才能使住房保障制度的建设得到法律的支持。
注释：
① 包宗华：“解决好我国住房问题的核心和关键”，《中国房地产信息》，2005年第9期。
② 金三林：“我国房价收入比的社会差距与住房政策体系的基本构想”，国务院发展研究中心信息网，2007年11月19日。
③ 陈爱民：“住房改革与社会保障制度的市场化”，载徐滇庆、尹尊声、郑玉歆主编的《中国社会保障体制改革》，经济科学出版社1999年版，第689页。