公共危机治理的新制度主义阐释，本文主要内容关键词为：危机论文,主义论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631.43 文献标识码：A 文章编号：1006-0448(2010)05-0018-07
“在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未有的程度。”[1]在人类“征服和改造自然”能力不断增强的同时，被人为改造的自然环境对人类“反噬”的风险在不断增大。随着全球化、信息化进程的加快，各种文化相互交流、融合、碰撞与冲突所产生的诸多不确定性因素和风险也在持续增加，现代市场制度不断强化了全球风险，人类已经进入“世界风险社会”。世界风险社会的公共危机是人类自身实践活动的结果，是制度性公共危机。新制度主义以制度为理论基石和逻辑起点，其制度变迁和交易成本理论为公共危机治理提供了有益的理论参照，对公共危机治理具有很强的理论价值和现实启示。对新制度主义和公共危机治理之间的关系，理论界只有零星的研究成果，例如，德国学者贝克认为，风险社会中危险的来源是工业时代建立起来的规范和体系[1]；童星和张海波认为，风险社会的公共危机是制度性危机，制度是形成公共危机的原因[2]；李飞星和陈万灵认为，制度引起的利益不均衡是造成公共危机的最终根源，各种制度矛盾、制度缺陷、制度缺失是造成公共危机的深层次原因[3]。此外，大多数关于公共危机治理的研究成果都将制度建设作为治理公共危机的途径，但现有研究成果中还缺少从新制度主义视角，综合运用新制度主义各种核心理论要素对公共危机治理进行系统阐释的研究成果，本文正是对此进行的尝试。
一 风险社会公共危机的本质是制度性危机
“制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的(但不一定是有效的)结构来减少不确定性。”[4]柯武钢和史曼飞则认为：“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。”[5]制度的主要功能是降低交易成本、促进合作的实现、为个人选择提供激励系统、提供人们关于行动的信息、约束行为主体的机会主义行为、减少外部性等[6]。然而，制度性缺陷是产生风险和危机的重要原因，风险社会下公共危机的本质是制度性危机。在风险社会中，“危险的来源不再是无知而是知识；不再是因为对自然缺乏控制而是控制得太完善了；不是那些脱离了人的把握的东西，而是工业时代建立起来的规范和体系”[1]。工业社会的公共危机是人为制造的公共危机，“‘世界风险社会’这一概念把注意力引向对风险——我们为自己制造的风险——的有限控制的能力上”[7]。在“世界风险社会”中，人类为公共危机打上了社会实践活动的烙印，风险社会的公共危机是制度性危机，制度是形成公共危机的原因[2]。制度缺失、不完善、制度的利益倾斜或执行不力等等常常造成利益不均衡，这种由制度引起的利益不均衡是造成公共危机的最终根源，各种制度矛盾、制度缺陷、制度缺失是造成公共危机的深层次原因[3]。
现有制度框架会影响和制约危机中各行为主体的行为，并进而影响危机治理效率、效果和效能。公共危机的突发性和破坏性常常给身处其中的人带来极大的心理创伤和生存压力，使危机状态下人们的行为充满着不确定性。经济人的自利性常导致危机中的各行动主体倾向于自身利益最大化的“理性”行为，而单独行动的个体理性往往会导致整体社会行为的非理性，给危机冲击下的社会秩序带来巨大压力，其结果必然会加速危机的蔓延和传播，有时甚至会催生新的危机。一方面，在危机过程中，如果缺少法律制度的规范，一些社会不良组织或个人必然会乘机攫取私利，从而发生欺诈、偷懒、搭便车等机会主义行为，增加危机治理的公共成本；另一方面，由于缺少制度的规范与引导，危机治理主体的行为可能会发生摩擦甚至冲突，增加危机治理的交易成本。在“没有制度的情况下，实际合作常常比可能的合作要少”[8]。
制度可以通过内部和外部两种强制性约束机制对身处其中的人提供奖励或制裁，防止和制裁各种机会主义行为，减少人们行为的不确定性和风险，降低交易成本，促进合作。危机治理的制度化是现代公共危机治理的必然要求，也是现代公共危机治理的重要特征，它对于增强危机治理的预见性和针对性、提高公共危机治理的效率和效能有着重要意义。然而，公共危机治理制度是一种稀缺资源，公共危机治理制度供给不足是常态。首先，公共危机治理制度供给具有滞后性。社会所能提供的制度产品往往落后于制度需求。公共危机意识和公共危机治理意识不足、行动缓慢、意见难以达成一致、成本分担、经济人理性等都可能会导致公共危机治理制度供给不足。其次，公共危机治理主体缺乏制度创新的意愿和能力。任何制度安排都需要一定的制度成本，一项新的制度安排往往会涉及制度供给主体和社会各方的利益，出于成本和收益的考量，制度供给主体的制度供给和创新意愿可能会存在不足，尤其当制度供给主体认为新制度安排可能会触及其自身的根本利益时更是如此。制度供给主体自身能力的不足和信息不充分等原因也会影响制度供给的效力和质量。最后，意识形态刚性也是制约公共危机制度供给和创新的重要原因。一定社会意识形态往往不可能允许某种形式的制度变迁和制度创新。然而，公共危机危害性、制度本身对公共危机治理的功能性作用必然要求对公共危机治理提供制度保证。“使当代人陷入安全困境的，并不是风险和威胁本身，而更多的是制度对变化的反应迟钝，因此，需重构现有制度，或者建立全新制度。”[9]
二 制度变迁与制度创新是公共危机治理的基础
制度变迁“一般是对构成制度框架的规则、准则和实施组合的边际调整”，当制度处于“帕累托最优”的均衡状态时，“现存制度安排的任何改变都不能给经济中任何个人或任何个人的团体带来额外的收入”[10]。但制度均衡却不是永久性的，一些外在事件能衍生出制度创新的压力，导致制度的非均衡状态。造成制度非均衡的原因主要有：(1)制度选择集合改变；(2)技术改变；(3)制度服务的需求改变；(4)其他制度安排的改变。这四种原因中的每一种原因本身又由几个不同因素组成[11]。由于制度是造成风险社会各种风险和危机的重要原因，要有效治理风险社会的公共危机，必须依赖于公共危机治理制度的变迁与创新。通过宏观制度创新，使其实现新的均衡，从源头上减少和降低潜在危机发生的可能性，是公共危机治理的治本之策。但宏观社会制度体系的重构与完善永远是一个动态过程。限于知识、信息，以及主体能力的不足，也由于环境及未来的不确定性，宏观社会制度的变迁与创新不可能完全消解制度性危机，公共危机的爆发不可避免，还必须从微观层面来重构和完善现有公共危机治理体系以应对和治理各种危机。
纵观制度发展的历史，无效率的制度总会长期存在，从新制度主义理论视阈看来，造成低效制度长期存在的一个重要原因是制度变迁的自我强化和路径依赖。阿瑟最早针对技术演变过程提出了制度变迁的自我强化和路径依赖理论：“由于技术的选择通常不是根据效率来进行的，因此报酬递增和偶然事件的存在就会导致缺乏效率的技术的流行”或“一种技术的市场份额不是依赖偏好和技术的可能性，而是由于报酬递增导致‘锁住’的历史小事件”[12]。诺斯把路径依赖解释为“过去对现在和未来的强大影响……历史确实是起作用的，我们今天的决定、各种选择实际上都受到历史因素的影响。”他认为制度变迁与技术变迁一样，也存在着报酬递增和自我强化机制，某种制度一旦被选定，不管有效与否，都会在一定时期内存在并影响其后的制度选择。“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”[13]。某种公共危机治理制度一经确立，在随后的制度变迁过程中，其收益可能递增，能够有效地调动人们的积极性，不断促进公共危机事件的治理，也有利于公共危机治理制度的不断创新；同时，也可能会因各种原因的影响，其效率不断降低，有时甚至会对公共危机治理造成负面效果。但是，该制度下获益的特定集团、组织或个人会竭力维护该制度，导致公共危机治理制度进入“锁定”状态，使它沿着低效甚至无效的路径持续发展，使公共危机治理制度出现恶性循环。公共危机治理制度变迁的关键在于：要么设法维持良性的路径依赖，促进危机治理制度的良性循环；要么设法打破“锁定”，使公共危机治理制度走出低效的怪圈，进入有利于危机治理的良性循环。
林毅夫认为，造成路径依赖的主要原因有：(1)统治者的作用。统治者总是坚持按照他们的利益建立起来的制度，这股拥有巨大政治经济资源的保守力量是强有力的，如果没有外界竞争国家的挑战，制度会长期稳定。(2)意识形态刚性。制度在经过相对稳定的一段时间后，就会根深蒂固地存在于人们的心中，他们会出于道德遵守这些规则，即使制度是无效率的，但它有合法性，人们仍不愿去改变它们。(3)官僚体制的阻碍。官僚机构会想方设法维护和加强所赖于生存的制度。他们有着极强的生命力，成为制度稳定性的强有力支柱。(4)搭便车问题。虽然民众认识到制度的无效率，但由于面临着制度变迁的个人成本与个人收益的巨大差别，如果个人没有参加适当规模的组织，又没有“选择性激励”，个人便会由于“理性的无知”对公共事务漠不关心，结果不能形成集体行动推动制度变迁，因而，无效率的制度会继续存在。然而，“维持一种非效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，这二者都属于政策失败。政策失败的起因有以下几种：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性”[11]。因而，不管是维持公共危机治理制度良性循环的路径依赖，还是要打破公共危机治理制度的“锁定”状态，都必须考虑统治阶层的作用、意识形态刚性的制约、官僚体制的阻碍和理性的无知等因素的影响。当公共危机治理制度出现非均衡状态后，假若国家与政府或其主要决策者认为现有制度的某种变迁或创新会削弱统治阶层的统治基础，甚至认为这种制度变迁会威胁到整个统治阶层的安全时，或者他们认为现有危机制度的某种变迁或创新对整个国家、政府和统治阶层的整体利益低于成本时，那么他们可能仍然会维持这种非效率制度的不均衡状态，而不愿推动制度变迁和创新。戴维斯和诺斯从需求与成本出发，认为制度变迁只有在预期收益超过所需成本时才会发生，交易成本的高低决定着制度变迁的需求强度，决定着制度变迁能否发生以及如何发生。“如果预期净收益超过预期成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”[14]换言之，国家和政府只有在下面的情形下才会采取行为来推动公共危机治理制度的变迁和创新，即他们认为：新危机治理制度能给社会、国家和政府自身带来了净收益；新危机治理制度有助于增强至少不是削弱政府的合法性；新危机治理制度有助于巩固而不是弱化占统治地位的意识形态等其他一些能进入国家和政府效用函数的潜在收益等等。即只有当国家和政府认为公共危机治理制度变迁和创新的预期边际收益要大于或等于预期边际成本时，他们才有可能会推动公共危机治理制度的变迁和创新。
三 公共危机治理需要交易成本
交易成本思想源自于科斯，他指出：“为了执行一项市场交易，有必要发现和谁交易、告诉人们自己愿意交易以及交易条件是什么，要进行谈判、讨价还价、拟定契约、实施监督以保证契约条款得以履行，等等。”[15]阿罗则将交易成本定义为“经济制度的运行成本”，包括信息成本和排他性成本、设计公共政策并执行的成本[16]。张五常认为：“在最广泛的意义上，交易成本包括所有那些不可能存在于产权、没有交易、没有任何一种经济组织的鲁滨逊·克鲁索经济中的成本。交易成本的定义这么宽泛很有必要，因为各种类型的成本经常无法区分。”他将交易成本的概念扩展到“制度成本”，其中“包括信息成本、谈判成本、拟订和实施契约的成本、界定和控制产权的成本、监督管理的成本和制度结构变化的成本”。简言之，交易成本“包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本”[17]。由此可以认为，公共危机治理的交易成本指的是达成公共危机治理所必需的直接成本与间接成本之和。
威廉姆森认为存在交易成本的主要原因是：有限理性、机会主义行为和资产的专用性[18]。个人的有限理性会导致交易事前和事后的不确定性，从而增加交易的风险和成本。在公共危机治理过程中，必须花费时间和精力去搜寻信息、掌握更多的危机治理知识，以利于应对和治理危机，这自然会产生危机治理成本。而信息不完全和信息不对称所导致的机会主义行为则是危机内生交易费用的根源。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，大部分交易费用产生的原因是由于信息掌控主体的异同而导致科学知识信息和时空信息在公共物品供给过程中无法完美地结合[19]。公共危机的复杂性和破坏性，往往会导致信息传递和搜寻的困难，缺乏制度性合作也可能会催生信息壁垒，造成危机治理过程中的重复信息投入，增加危机治理的交易成本。在一个信息不完全、存在着有限理性和机会主义行为的社会中，公共危机治理的交易成本不可避免，但危机治理的制度化可以降低危机治理的交易成本。
威廉姆森将交易成本细分为事前和事后交易成本。事前交易成本包括起草、谈判和维护一项协议的成本等；事后交易成本包括：当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本、为了纠正事后的偏离做出双边努力而引起的争论不休的成本、伴随着建立和运作管理机构而带来的成本、使安全保证生效的抵押成本。我们可以将公共危机治理的交易成本分为事前交易成本、事中交易成本和事后交易成本。事前交易成本包括制定各种危机治理制度的成本、搜寻危机信息以对公共危机进行预警的成本、维持公共危机治理体系日常运转的成本，以及公共危机治理物资储备和更新所花费的成本；公共危机治理的事中交易成本指的是公共危机治理过程中为有效应对危机而花费的各种信息搜集、行动协调、合作谈判、行为监督等成本；公共危机治理的事后交易成本指的是危机后所进行的恢复和重建所要花费的各种成本。危机前的预警可以及时向社会传达危机信息，有效的预警工作不仅有可能将危机的损失降低到最低程度，有时甚至可以将危机消弭在萌芽状态，其成本和收益明显要优于危机大规模爆发后的治理和重建工作。因此，应该注重公共危机的预警预防工作，建立公共危机治理的预警预防机制，用相对较低的事前交易成本来减少危机爆发后的治理与重建成本。
科斯认为，企业与市场是不同的交易机制，市场以价格机制配置资源，企业以行政手段配置资源；企业的存在是由于“使用价格机制是有代价的”，这一代价就是交易成本，为节约交易成本，企业代替了市场。张五常则将交易成本可分为内部交易成本和外部交易成本。他认为，当外部成本过高时，企业将选择“以企业代替市场”的策略以降低交易成本，否则就采用“以市场代替企业”的策略选择，即企业有效边界的确定就是衡量两种交易成本的大小[17]。在危机治理过程中，如果没有统一的组织和协调，没有危机信息的共享与发布机制，就不可能有资源的有效整合与调配，其结果必然会发生大量的重复交易成本。因此，有必要建立公共危机治理组织，“以企业代替市场”，通过统一的危机治理组织来整合各危机治理行为主体的行动，形成有效的协调、合作和共享机制，将公共危机治理的外部交易成本内部化为内部交易成本，以减少和节约危机治理的整体交易成本。
四 公共危机治理的新制度主义路径
(一)转变公共危机治理理念
在对公共危机治理的制约性因素中，人们往往更多关注体制性因素和资源性因素，而对观念性因素重视不够。然而，由于传统观念因素的路径依赖，我国公共危机治理观念存在着危机意识不足、危机信息封锁、危机治理成本意识缺乏等现象。“观念决定成败”，公共危机治理中必须打破传统观念的路径依赖，转变不合时宜的危机治理观念。
首先，转被动消极的危机应对观为主动积极的危机治理观。公共危机的突发性和不确定性导致一般都是在危机爆发后，人们才采取措施予以应对，这种传统的被动式危机管理理念和方式，使人类在危机面前总是处于消极应对的局面，这通常不利于危机的有效治理。吉登斯认为，使当代人陷入安全困境的，并不是风险和威胁本身，而更多的是制度对变化的反应迟钝；这就是说，人类在危机面前并非无能为力，有效的制度设计虽然未必能完全避免危机，但它一方面可以减少危机发生的概率，另一方面可以化被动为主动，让社会在危机发生时能有效应对。因此，必须转变观念，树立危机意识，化被动为主动，建立危机预警机制。既要采取有效措施，建立和完善现有社会制度以减少社会运行的不确定性，降低制度性危机发生的概率，又要采取措施，积极做好危机应对准备工作。那种只是在危机发生后才被动应对的危机处理方式，虽然可以在一定程度上处理危机问题，但往往要耗费大量的社会资源。强烈的危机意识、有效的预警防范和应对准备工作，可以使危机到来时做到从容应对，减少各种损失。
其次，转静态稳定观为动态稳定观[20]。静态稳定观看不到公共危机发生的社会必然性，认为社会危机是偶然事件，是不该发生的，也是完全可以避免的。因而静态稳定观在危机没有发生时，总是心存侥幸，而当危机发生后，又会惊慌失措。它已经日益成为公共危机治理的观念性障碍，有时甚至导致矛盾激化和危机升级。动态稳定观视公共危机为社会发展进程中的必然现象，是开放社会系统运行的正常反应。持动态稳定观者对危机常怀畏惧与戒备之心，总是对危机及早准备、积极防范，因而在危机来临时又能以平和之心应对。动态稳定观会以宽容的心态允许一定范围的冲突与调整存在，会为社会保留适度的释放与减压机制，并不断增强自身的自我纠错能力。动态稳定观有利于社会各利益主体间的良性互动，有利于提高公共危机治理的有效性。
再次，增强社会的危机治理责任意识。政府是公共危机治理的当然主体，在公共危机治理中处于核心地位，但公共危机的突发性、不确定性、广泛性和破坏性特点，决定了它不仅是对政府能力的挑战，更是对整个社会有机体应对能力的考验。公共危机的破坏性大，涉及范围广，影响深远，仅仅依靠政府的力量来治理危机显然不够，实现公共危机治理需要政府、社会公众、非政府组织、企业等各种社会力量的共同参与和有效协作。只有强化社会责任意识，扩大危机治理的参与主体，最大限度地整合各种资源，调动各种社会资源共同应对危机，才能实现公共危机治理效能的最大化。
最后，转变危机信息发布观念，建立正常的信息公开和发布机制。长期以来，我国有些地方政府都存在一种错误观念或偏见，他们对社会缺乏信任，在危机发生时，总是千方百计地封锁信息，掩盖事实真相，SARS发生初期和松花江水污染事件便是如此。政府封锁信息的结果往往是谣言和小道消息满天飞，反而更容易引起社会的猜疑、恐慌和混乱。必须转变观念，相信社会，建立起系统的危机信息搜寻、传递、共享和发布机制，及时准确地向社会发布相关危机信息。公共危机信息公开制度的建立，可以为公众提供全面、准确、快速、真实的消息，它既可以消除流言和人们心中的恐慌心理，又能提高社会克服危机的信心和决心，还能提高政府在公共危机治理中的公信力。
(二)创新公共危机治理制度
风险社会的公共危机是制度性危机，公共危机治理从根本上说依赖于公共危机治理制度的创新。公共危机治理制度不足必然会影响公共危机治理的效能。系统完备的公共危机治理制度体系是公共危机治理的根本保障。国外公共危机治理实践表明，实现公共危机治理的制度化，有利于提高危机治理的有效性。
公共危机治理依赖于制度的完善，危机本身也是制度变迁和制度创新的契机。公共危机的突发性和破坏性意味着人们面对危机时往往可以打破旧有制度的束缚，采取最有效的方法和措施来应对和治理危机，这就为打破旧的危机治理理念和制度的“路径依赖”、实现公共危机治理方法和治理制度的创新提供了契机，危机状态下更容易实现危机治理制度创新。我国已经颁布实施了一系列公共危机相关法律法规，如《防震减灾法》、《防洪法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生应急条例》等，但这些法律法规多是单一的部门法，不具有综合性和普遍性，有的甚至还存在冲突，在很大程度上已经不适应风险社会公共危机治理的现实需要。为有效治理公共危机，必须打破现有公共危机治理制度的路径依赖，创新和完善公共危机治理制度体系。有必要建立具有综合性、全局性、纲领性、指导性和权威性的危机治理法律制度框架，从战略的高度来对公共危机治理的组织机构、治理原则、行为准则、利益相关者的权力、义务、责任等作出统一而明确的规范。这就要求对现有公共危机治理法规制度进行梳理、修订和完善，根据需要制定相应的综合性或专门性的法规制度，以形成一整套公共危机治理制度体系。当前亟须完善的公共危机治理制度包括：公共危机治理的纲领性文件、公共危机治理的预警预报制度；公共危机治理的科学决策和快速反应制度；公共危机治理的信息搜集、共享和发布制度；公共危机治理的责任追究和成本分担制度；公共危机治理的社会保障制度等。
(三)建立公共危机治理机构
“现代经济和政治体系中的主要行为者是各种正式的组织，法律制度和官僚机构是当代生活的支配性角色。”[21]新制度主义认为，组织系统是执行、推动监督和核查各种规则和模式的组织机构。在现代政治和社会生活中，起主导作用的基本因素是各类组织，公共危机治理必然需要建立各类危机治理组织。
公共危机治理需要大量社会资源，现代公共危机的多发性、广泛性以及危机影响后果的严重性，需要全社会的参与和应对，多元主体参与的有序性和有效性依赖于各行动主体之间的协调与整合程度。有效的危机管理机制包括：有效的预警机制；有效的内部协调机制；有效的政府间和国家间合作机制[22]。在危机治理中，如果各行为主体之间不能实现沟通与协调，不能实现资源共享，就必然要支付信息搜寻、谈判、甚至不必要的冲突成本，从而导致整个社会危机治理交易成本的重复与浪费。此外，各自为战的危机治理方式，还有可能存在部门主义、地区主义的弊端。信息的不透明、危机中信息搜寻和传递的困难等，都可能会使危机治理资源流向不均衡，其结果必然会增加危机治理的交易成本，出现资源浪费。
因此，有必要成立由国务院统一领导的、国务院各部委参加的国家公共危机治理机构，由该机构来负责全国性公共危机的控制与治理工作，并通过立法授予该机构在公共危机治理的预警、物资储备、组织、协调、调度、评估、处罚等方面应有的权限，以最大限度地降低危机治理的交易成本，提高资源使用效率。各级地方政府也可以设立相应的危机治理机构，由其负责地方公共危机的预警、防范、应对处理及危机发生时的领导、指挥、协调工作。从中央到地方形成自上而下的协调有序的危机治理综合协调机构，既有利于形成全国统一的公共危机治理和应对机制，有效地整合、调配和使用有限的危机治理资源，也有利于打破传统的不利于有效治理公共危机的恶性“路径依赖”，建立起有利于公共危机治理的良性“路径依赖”。
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