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［中图分类号］D61 ［文献标识码］A ［文章编号］1005－8273(2012)06－0039－07
乡村治理是当今世界大部分国家对于农村管理方式的一种统称。其基本内涵大致包括三个相互联系的方面：一是地方政府与村民自治组织彼此相互依赖使其更具效率；二是为农民提供基本而有保障的公共服务，满足村民的服务需要；三是能够有效地管理冲突，具有良好的民主制衡机制。因此，当治理理论成为当代中国农村政治体制改革的理论依据时，其意义与作用主要体现在培育农村的民主政治建设与农村的民主管理，即村民自治，它对于当前农村社会发展和政治体制改革将产生积极的推进作用。
一、“乡政村治”：中国特色的农村政治制度
从形式上讲，中国的乡村治理表现为“乡政村治”的体制特征。尽管我们知道，这一体制在新中国成立以后的60多年中经过了否定之否定的螺旋式上升，①但其基本的制度内涵却没有发生变化，也就是说，“乡政”突出一个“政”字，强调乡镇政府在政治事务、行政事务和经济事务方面的管理职能。“村治”则重在一个“治”字，特指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。实际上，在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，主导着农村的发展。
从辩证关系的角度来看，“乡政”是“村治”的实践前提，脱离“乡政”的“村治”是无方向、无目标，甚至是无出路的；反之，“村治”则是“乡政”得以贯彻的基础，脱离“村治”的“乡政”注定是无效和失败的。从宏观背景上看，“乡政”与“村治”的关系是基于特定利益而形成的政治权力和权利的关系，实质上就是党的领导与村民自治的关系。而这种关系如果在实践中没有处理好的话，就会影响到整个农村的发展。在实践中，“乡政”就是以党组织为重心的纵向领导，而“村治”则是以基层群众为核心的横向民主。目前许多的讨论大都是围绕“村治”的问题而展开，而且实践中出现的许多矛盾也都与“村民不治”有关。由此，笔者将重点剖析“村治”。
在内涵上，“村治”就是农村基层人民群众自治的含义。我国1982年《宪法》第111条第一次规定了农村村民委员会为群众自治组织，由此形成村民自治制度。②这一制度的发展是中国乡村治理的重要创新，推动了我国民主政治的建设进程。在形成动因上，“村治”是以分户经营为特征的农村经济体制改革的产物，其运作方式遵循民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则。村民委员会的权力来自村民授权并接受村民的监督，这是村民自治的精髓，也充分体现了民主的价值取向。在本质上，“村治”就是在农村基层民主建设中逐步形成以民主选举、民主决策、民主监督为主要内容的村民自治体制，其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。
由于村民自治生长于乡村，并以一般民众作为政治主体，因此也被称为草根民主。这一民主形式通过村民的制度化参与，在防范和制约村干部的利益扩张方面具有一定的作用，特别是有利于强化广大农民的民主意识，促使他们以和平民主法治的方式维护和扩展自己的权益。事实上，在国家大力推行村民自治的过程中，特别是在近几届的村委会选举中，全国有占总数90％的农民参加了每届村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的农村，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其他合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经发展到一个新的阶段。
但是，村民自治的价值又是有限的。村民委员会只是农村群众的自治组织，自治的范围主要是本村的公共事务和公益事业。村民自治只是社会形态的民主，而不是国家形态的民主，这种民主的范围只限于村庄。因此，随着村民自治的深化和公民意识的萌生，村级民主必然有向上延伸的要求。然而，这一过程却受到了乡镇政权体制的约束。
二、中国乡村治理的实践模式与治理结构
(一)模式划分
改革开放以后，我国乡村治理实践不断丰富与完善，逐步形成了一些适合我国国情的乡村治理模式。笔者依据政府对乡村治理渗透的强度高低，将其区分为政府主导型、多主体参与型、精英主导型三类，具体对应的地区模式见表1。
由于我国各区域之间社会资源的拥有量和经济发展水平存在巨大差异，客观上造成了乡村治理的不同模式。正如表1所示，我们大致可以归纳为三种模式，并对应于六类不同地区。
第一，以政府主导为特征的安徽阜阳模式和湖北孝感模式。从形成动因上讲，这两个地区的乡村都面临同样的问题，即社会资源断裂与匮乏、社会分层缺乏、村民生活外倾化、精英流失严重等，这种现实使得它们没有能力履行村庄本身的建设功能和保护功能，许多乡村处于瘫痪状态。在这样的情况下，这类村庄就迫切需要政府的财力扶持，并需要通过行政手段、司法手段等权威来维持乡村社会秩序和基本的公共职能。在具体实施方面，这类地区是由政府按照法律法规和政策的规定，从整体上规范、制约和引导着农村治理的结构、职能和方向。政府通过各种方式引导农村的治理精英，在必要时甚至直接派出官员参与村级治理。政府还可以通过提供乡村治理的经费补助、定期对村民和村干部进行教育培训等手段，影响村民的自治。从本质上说，这样一种政府主导的村治模式，其后果是上级对下级、“乡政”对村治构成强大的压力，但由于该模式深深地根植于中国的传统政治文化，因此，它不仅有其存在的基础，也有其存在的价值。
第二，以多主体参与为特征的金村模式和如皋模式。尽管金村和如皋的农村面临着与阜阳和孝感同样的问题(如社会资源枯竭、价值与权力真空、缺乏社会精英等)，此类模式更强调治理结构在乡村治理中的作用。具体来讲，以村民自治为核心的乡村治理结构是多元的，主要有三种主体：乡镇政府、村民委员会、村党支部。这三种主体相互发生作用且各有分工，对乡村治理的内容、过程、方式和结果产生影响。根据两地的实践情况，它们的乡镇政府主要影响乡村治理的结构和方向，村民委员会主要处理规定的日常村务，村党支部主要影响非体制规定的或体制内无法处理的村务。
第三，以精英主导为特征的浙江温州模式和江西泰和模式。与前两类模式显著不同的是，采用该模式的农村都存在着明显的社会分层和丰富的社会资源。温州模式主要有一批经济精英，泰和模式主要有一批宗族精英，二者都有为村庄作贡献的欲望。在这种类型的乡村中，村民自治比较成功，富人治村、能人治村、宗族领袖治村比较常见。实际上，这些乡村精英往往同时兼有村民的“代理人”和“当家人”的双重角色，乡村治理状况的好坏，在很大程度上取决于这些精英服务于村民公共利益的程度。因此，这类模式实质上是以民本主义为特征的传统中国政治文化在乡村治理中的某种体现。
(二)治理结构
目前，我国乡村治理的结构主要分为县、乡、村三个层次。在这三个层次中，既有横向关系，也有纵向关系。
1.县级建制。在我国地方行政体制中，县是最值得注意的一级行政建制，具有直接面对农村和基层、功能完整、结构齐全的行政管理特征，发挥着联系上层机关与基层组织及广大农民的关键性作用。县级地方党委、纪律检查委员会、人民代表大会常务委员会、人民政府和人民政协委员会组成“五大班子”，构成了一种特定的横向关系。“五大班子”的相互协作，成为乡村治理的核心县级工作模式。
2.乡级建制。乡、镇党委是乡镇的领导机构，乡镇人民政府是本级人民代表大会的执行机关和国家行政机关，乡镇人民代表大会是本级地方的国家权力机关。在这里，乡镇党委、人民代表大会和人民政府，构成乡镇的“三大领导班子”。县级党委、政府与乡镇党委、政府是领导与被领导的关系，这种领导关系，包括政治领导和组织领导，并通过完备的机构设施得以实现。就政府系统而言，乡镇政府的大多数工作机构是县级政府相关部门的对口机构，实际上构成了县级地方各种职能部门在乡镇的有效延伸，并随着农村经济和社会的快速发展，越来越具有实际领导意义。
3.村级建制。目前，村民委员会③或村民小组是我国村民自治组织的工作机构，被定位为村民自我管理、自我教育和自我服务的群众性自治组织。按照现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是农村最基层的自治组织，村委会的建立和村民自治工作的逐步展开，是目前我国村级组织体制新的模式。其中，村党支部是村的领导核心。村党支部书记作为全村的“一把手”，政治权力不可低估，而且还往往掌握着村里的部分或全部经济大权。
在基层政治权力(党的权力和政府权力)的参与和影响下，乡村治理表现出复杂多变的关系，形成了乡村治理的现实结构，并表现为横向和纵向交错的复杂关系。具体来说：(1)横向关系。在村党支部与村委会的横向关系层面，在有关村级事务的决策问题上，尽管党支部和村委会一起开会讨论决定村内重大事务，但实际上，党支部往往拥有重大问题的最后决定权，形成了事实上的领导与被领导关系。(2)纵向关系。县、乡、村三个层次各治理主体之间实际表现为一种纵向关系：其一，基层党组织的上下级关系，乡镇党委的权力源于自上而下的委任，具有极强的组织性，其合法性基础主要源于党组织系统。其二，村级组织在党、政两方面受制于乡镇，乡镇党委对村级党支部，同样既有政治领导，也有组织领导甚至实政领导，而村委会的权力则来自于村民直接选举，其合法性基础是全体村民。这是国家权力与乡村社会关系的中心。
综合来看，在目前这种政治格局下，我国乡村治理的现实结构既有纵向矛盾，也有横向矛盾。纵向的结构性矛盾主要发生在村民自治权威与地方政府权威之间。而且随着政府权力的扩张和下伸，这一矛盾往往更为激烈；而横向的矛盾主要发生在村级公共权威之间，突出表现为村党支部与村委会之间的结构性矛盾。一个村的村党支部与村委会之间的关系如何，在很大程度上决定着该村的治理状况。
三、中国乡村治理：理想与现实的冲突
随着农村经济的发展和体制改革的深化，一方面，广大农民对村民自治的愿望与公共服务的需求日益增加；另一方面，国家通过政府基层行政机构对农村社会的强控制治理模式还没有发生本质上的变化，乡村治理在实践中普遍存在深层次的问题与矛盾冲突。
(一)政府行政权力与村民自治权力之间的冲突
在实践层面上，由政府行政权力和村民自治权力导致的冲突，主要有三种情形。一是乡镇政府与基层组织由指导转变为领导，造成自治权力无法落实。众所周知，开展村民自治的实质是将过去那种领导与被领导关系转变为国家政权对基层自治组织的指导关系。④然而，在实践中，乡镇政府为了维护其施政能力，往往通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来领导村民自治组织；或者采用主导选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来影响农民自治组织，由此形成农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。冲突造成的结果改变了村民自治的民主性，而现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，对乡镇与村的关系的规定可操作性不强，对乡村关系规定得过于原则、笼统、不明确。二是以“村财乡管”等措施侵犯农民自治权。客观来讲，全面实行“村财乡管”的一个重要理由，是不让村级形成新的债务。可是，村级组织的钱由乡镇管理后，就一定不产生新的债务吗？乡镇管农民的钱不是不可以，但要看如何管，如果管的目的是为了让农民更好地听乡镇领导的话，那就不是产不产生新的债务的问题，而是侵犯农民自治权的问题。三是以县乡财政发工资的形式制约村民自治。目前，许多地方实行了村级组织的主要干部由县乡财政发工资，其理由是为了农村组织能正常运转。现在的问题是，某些地方政府把国家用来资助农村发展的钱，转变成为村级组织干部的工资，而且这种工资是由乡镇管理的，村干部不听话就可以不给或者少给。也就是说，这些钱不仅没有用到它该用的地方，发挥它该发挥的作用，反而成为乡镇控制村级组织的手段。
(二)乡村债务风险
全国乡镇负债究竟有多少？这是一个很难精确回答的问题，但多方研究均显示我国县乡政府当前普遍面临公共财政风险。根据有关研究和报告的数据显示，1998年底，全国乡级净债务1776亿元；⑤2005年底，该数字已刷新至5000多亿元，近40％县预算均呈赤字状态。[1]这些债务基本相当于当年乡级可用财力的两三倍之多，这表明公共财政正面临严重风险。
县乡政府的公共财政风险主要带来了四个严重后果：一是基层政府财政风险直接加重了农民的负担。由于县乡政府没有立法权，弥补财政缺口的重要途径就是通过各种行政事业性收费、基金及附加等预算外渠道筹集资金。因此，为维持日益庞大的机构运转，乡镇政府普遍的做法是挤占乡统筹资金，甚至挪用村提留款，在财政困难的乡，甚至直接用村提留来弥补财政缺口，导致村级组织为农民提供的公共服务非常有限。二是县乡政府无力提供农村最基本的公共服务。由于财政困难，政府已经无力干其他事情，比如税费改革后，原有的农村教育费附加等全部取消，上级转移支付资金和地方财政收入成了农村义务教育的主要经费来源。这种“以县为主”的办学体制对欠发达的县形成了巨大的财政压力；再如，一些县乡财政对卫生部门实行差额拨款，只负担卫生部门人员工资的15％左右，大部分地区上级财政对县乡卫生事业投入几乎没有，导致乡村卫生服务机构设施条件差，提供卫生服务质量不等。在此情况下，县乡政府除了争取中央专项资金外，对农业几乎没有投入。三是基层政权的顺利运转受到严重影响。如果基层政权工作人员的工资发放都不能保证，基层政权稳定就是一句空话。目前农村所面临的公共财政风险，绝不是一个简单的经济问题，它可能导致乡村公共权力机构或组织瘫痪。四是基层的财政风险变相向农民转嫁，使基层政府与农民处于利益尖锐对立的状态。当前，我国基层财政供养人员工资主要来自向农民收取的各种税费，要减轻农民负担，工资发放就无法保障，而要保证工资发放，农民负担就减不下来。在这种情况下，基层政府与农民的关系越来越成为一种对立关系。村干部是全村村民选出来的，但却无法代表村民的利益，60％—70％的精力是向村民收税费，不能为村里的农民提供什么服务，与农民的关系很紧张。
(三)“人治”大于“法治”
尽管在实践层面形成了不同的乡村治理模式，但村民治理的基本制度，如选举制度、决策制度、管理制度、监督制度等，在很大程度上却徒有形式而无实际效果，法律规定的乡村自治制度没有得到真正的贯彻落实，甚至是法律制度的规定在实施过程中被严重扭曲。造成这种现实结果的原因，一方面在于村民自治制度本身规定不完善，与现实条件有较大差距，难以贯彻落实；另一方面，村民缺乏足够的民主意识、权利意识、参与热情和治理能力；但更主要的原因，是地方政府官员和村干部的法制意识、民主意识和责任意识淡薄，“人治”大于“法治”。集中表现为：一是基层组织选举极不完善。目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，但是并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被极少数管理者掌握，大多数村民处于政治权力的边缘。比如，一些地方的乡镇党委都是在选举前指定各村党支部书记人选，地方乡镇党委甚至直接任命村党支部书记和支部委员，而县级党委对乡镇党委的基层组织换届选举时，包括参加县级党代会代表的选举，经常是内定名单后履行投票手续。二是行政权的直接干预。比如，乡镇政府擅自委派、指定或者撤换村委会成员，或者乡镇政府包揽、干预村民自治事务等；再如，在一些发达地区，乡镇政府利用其政治地位主导乡镇企业，采取行政的和经济的手段主导或干预属于村民自治范围内的事务；而在一些经济发展水平落后、财源匮乏的地区，基层政府随意以低地价甚至零地价招商引资，征用农民土地，征地补偿款拖欠严重，甚至以土地换取发展资金，与民争利时采取许多非法的手段。三是各种非法势力有所抬头。随着农村经济的发展，家族势力、宗族力量逐渐开始抬头。在一些地方，谁的家族和宗族势力强大，谁就容易当选村干部和影响村的重大决策；在少数比较富裕和经济实力较强的村庄，开始采取贿赂的手段影响村委会、村党支部的选举和重大的村务决策。比如，以广东番禺L镇为例，全镇23个村，除一个村没有发现贿选外，其余22个村均出现比较严重的贿选问题。[2]另外，还有一些宗族力量通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，干扰农村的民主治理。
总体而言，我国现行的乡村治理与管理体制，已经过30多年的建设和发展历程，但受路径依赖的影响，至今仍未摆脱计划经济时期形成的模式。国家主导农村社会的格局没有发生根本性变化，以国家行政权力为基本特征的县乡镇级政权掌握着农村社会最主要的权力资源并对农村社会的政治、经济和文化发展起着决定性的作用。乡村的管理体制在一定意义上可谓压力型体制而不是民主型体制，⑥乡村治理与村民自治是一个理想与现实冲突的漫长过程。
四、乡村治理与民主政治建设道路的探索
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。完善村民‘一事一议’制度，健全农民自主筹资筹劳的机制和办法，引导农民自主开展农村公益性设施建设。”[3]这一文件指明了我国当前和今后一个时期农村民主政治建设发展的总方向和具体目标。改革和完善现有的乡村治理体制和机制，达到乡村治理的良好状态，就必须严格遵循《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，探索做好以下六个方面的工作：
第一，重视培育农村基层党员干部队伍。加强农村民主政治建设，完善乡村治理机制，首先是要不断增强农村基层党组织的核心作用，增强党对农村的领导能力和执政水平，提高党在农村的影响力和号召力，尤其要重视和加强村级党员干部队伍建设。村级组织是我国最基层的组织，村级党员干部处于农村建设发展的最前沿，是农村建设的直接组织者、推动者和实践者。高素质的村党干部是农村发展的政治保障、组织保证。农民群众更多的是通过每一个村党干部的言行来认识和评判整个党和国家的干部队伍。一个村党干部一面旗，村党干部得力、率先垂范，就能树立党和政府的良好形象，增强农民群众对党和政府的信任，广大农民群众都有这种体会：给钱，给物，不如选个好的村党干部。高素质的村党干部，有凝聚力、向心力，能广泛调动和充分发挥农村每一个人、每一个团体、每一个经济合作组织建设的积极性和创造性。能够带领广大农民群众积极投身到建设新农村的大潮中去。没有高素质的村党干部，就不可能有良好的乡村治理环境和真正的农村民主政治。
第二，构建新型的国家与农民的关系。根据《中国共产党章程》和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，逐步建立与完善农村基层组织的科学、制度、程序；合理界定农村党支部的职责和村民委员会的职能，把党的领导和村民自治有机结合起来，形成党支部和村委会协调配合的工作机制；理顺、健全“两委”关系及工作协调和议事决策制度，将村民委员会塑造成国家与农民关系的真正连接纽带，让国家治理回归乡村社会本身。
第三，逐步建立村民的自治体系。建立村民代表会议制度，健全民主监督制度；完善村务公开和民主议事制度，逐步形成以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治体系，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。开展村务公开民主管理示范活动等，严格办事程序，实现村级组织运行规范有序，严格财务管理制度。特别是要严格财务收支和民主理财制度，创新村级干部监督管理机制。
第四，明确乡镇机构改革的方向和目标。要进一步明确乡村基层政府的主要职能是最基本的社会事务的管理功能，主要包括如土地管理、治安管理、救灾优抚、婚姻和户口登记等，履行最基本的服务和管理职责。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应该具备自我扩张能力和资源掠夺能力[4]；努力克服自上而下的运作方式的惯性，转变“等、靠、要”的思想，由依赖政府转向依靠自己。
第五，发展各种新型的社会化服务组织。在乡镇管理体制进行改革的基础上，鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织，加快推动农产品行业协会发展，引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。把发展农产品行业协会作为进一步转变政府职能，改革农业行政管理体制的重要举措，逐步建立起“政府宏观管理——行业协会中观管理——企业与农户微观经营”的农业行政管理新机制以适应农村税费改革后的新形势，鼓励发展农村法律、财务等中介组织。鼓励、引导和支持农民建立村民理事会等服务组织，充分发挥农民的主体作用。
第六，培养农民的参与意识、责任意识与民主意识。要注意运用各种途径和方式，不断增强村民政治参与的兴趣，增强村民对政治参与的信任度，引导村民进行理性参与。同时，不断丰富民主参与的形式，支持和鼓励村民政治参与的实践探索，引导广大农民真正实现自我组织、自我管理和自我服务。
总而言之，在国家取消农业税并对农业进行较大力度补贴的情况下，乡村治理的微观组织基础正在悄然发生变化，并反过来要求地方政府改变治理方式，促使地方治理的民主化、法制化。这些事实让我们看到了乡村治理的新的亮点。通过发挥政府的主导作用，发挥各种组织资源和整合手段的作用，改革和完善现有的乡村治理体制和机制，达到乡村治理的良好状态，为新农村建设打下良好的政治基础。
注释：
①我国农村有着长期在县以下实行乡里制的行政管理体制的历史。1949年中华人民共和国成立后，全国县以下基层政权实行区、乡(或行政村)两级制。但在1958年后，这一体制被人民公社“三级所有、队为基础”的管理体制所替代。自1978年改革开放以来，我国农村逐步废除了人民公社体制。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议上通过的《中华人民共和国宪法》恢复了对乡、民族乡、镇政权形式的规定。1983年，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。全国农村普遍实行生产责任制，特别是联产承包责任制后，农村随即开始撤社建乡工作，至1985年基本完成。大多数地方在人民公社的基础上建立了乡镇，全国实现了基层政权的划一制度。恢复乡镇行政建制之后，新的领导体制和组织机构逐步形成，在乡镇一级建立了领导机构、权力机关和行政机关，实行政社分设，政社分设后产生了“乡政村治”的乡村治理体制。
②实际上，早在1980年2月，广西壮族自治区宜州市合寨村就建立了我国历史上第一个村民委员会——果作村民委员会，由果作等6个生产队的85户农民通过无记名投票推选产生，被称为“村民自治第一村”。
③村民委员会由村主任、副主任、委员等组成。全体村民通过村民会议民主选举村委会，村民会议是村最高权力机构。村民代表会议作为村民会议的委托机构，是村庄内部民主决策机构和监督制约村委会的经常性机构。不召开村民会议时，由村民代表会议代行村民会议职权。村民代表由村民选举产生。
④这种相互关系的变化，最主要表现在村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生，农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。
⑤农业部：《关于乡村两级不良债务清查工作的报告》，2000年。
⑥荣敬本等人对“压力型”体制的定义是：一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取数量化任务进行分解的管理方式和物质化的评价体系。牛若峰：《中国的三农问题》，中国社会科学出版社2004年版，第127页。
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