企业制度创新的框架与条件，本文主要内容关键词为：制度创新论文,框架论文,条件论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
用三年左右时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度，实现这个目标需要改革传统的企业制度，抓紧建立企业制度创新的基础框架和配套的制度设施。框架形成，条件具备，则水到渠成。
一、深化企业改革的基本途径：对国有企业分类管理
国有企业改革的难点，不仅有国有经济战线太长、布局分散的制约，还有计划经济遗留的条块分割所形成的各级政府行政部门直接指挥和管理国有企业传统方式的制约。因此，单从企业微观层面入手进行企业改革难以取得突破，必须从宏观到微观建立起现代企业制度的基础框架和配套的制度设施，在正面推进国有企业改革方面取得实质性进展。党的十五大提出：“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局”；并“对国有企业实施战略性改组”。随着政府部门的机构调整和职能转变，正在为实施这项重要的战略措施创造有利条件。有了党的明确方针，就需要抓紧制订经济结构调整和深化企业改革的政策，既要解决缩短战线、合理布局的课题，又要解决建立国有资产经营体系及其主要参与领域和公司治理结构的课题。归结起来，按照不同的市场领域对国有企业分类管理，既是一个必要的认识前提，又是一个深化改革的基本途径。
在自然垄断领域和一般竞争领域，资源配置方式不尽相同，企业的经营目标和产权结构形式不尽相同，法律规范和政府的引导政策与管理方式也不相同。向市场经济转轨就要逐步缩小垄断领域，扩大竞争领域，观念上要从过去国有经济覆盖和垄断一切生产和市场领域转变为在战略性领域掌握控制力和按市场领域分类管理。
国有企业在不同市场领域分为两类：一类是公共法人，适于公共事业和自然垄断性国营企业，如国有独资公司和国有控股公司。按公法或特殊法案，优先满足社会目标，其次体现盈利目标，参照民法一般准则管理。政府承担其资源配置，主导实施战略性领域的国家政策。另一类是公司法人，适于一般竞争领域的国有混合股份公司。按民法，以盈利目标为主，依公司法管理，由国家公共政策引导，以市场为资源配置基础，平等竞争，优胜劣汰。因此，我国现行公司法把公共法人和公司法人混在一起的办法应予修改，对国有独资企业另行规范，制订在公法范畴内适合于公共法人的国有独资企业法，在民法范畴内适合于公司法人的公司法。
在对国有企业分类管理的前提下，需要对国有经济在战略性领域和非战略性领域、自然垄断领域和一般竞争领域做出合理布局和制订明确的公共政策，通过分类指导，分步推进，实施国有企业战略性改组。在国有资产经营体系下，制订了在公法范畴和民法范畴的国有企业需要遵循的法律规范、具体的产权结构和治理结构形式，深化企业改革才有明确的依据。在自然垄断领域的国有企业，由于是政府承担其资源配置，需要由国家财政预算体系控制其重复建设的问题；而在一般竞争领域的国有企业，随着国家财政预算逐步退出生产性投资，并主要由市场来配置资源，企业的生存和发展要由竞争机制决定。
二、企业体制创新需要建立的基础框架
在向市场经济转轨中，政府职能要转变为确定大政方针，设置明确稳定的竞争规则和调节市场的机制，尤其需要建立社会主义市场经济下运营国有经济的制度性基础框架。
1.政企分开，建立市场经济中的新型政企关系。深化企业改革的核心问题，是改革政府对国有企业的管理方式，包括改革计划经济遗留的政府行政部门直接指挥和管理国有企业的传统方式和条块分割的利益格局。政府实施公共管理的行政部门是综合部门和专业部门，负责制定和执行公共政策，需要对自然垄断领域和一般竞争领域做出合理划分和布局，尤其在现阶段，哪些行业属于公益性部门和战略性领域，哪些行业属于非战略性领域，需要对适度收缩国有资本分布的领域和适当减少国有经济介入的行业和企业做出整体规划，制定出在不同领域对市场准入、价格、服务等采取经济规制和社会规制的政策，包括除自然垄断领域外向非国有资本逐步开放和引入竞争机制。
政府行政部门通过运用财政政策、货币政策、产业组织政策、产业结构政策、技术政策、贸易政策、鼓励中小企业发展的政策和国家采购政策等引导企业行为，通过间接管理比如注册登记、申报管理、税收管理、许可证管理、进出口管理等对市场活动进行适度干预和监督，但不参与或干预国有企业经营，而是转向提供更多的方便和服务。
政府职能转变是政企分开的前提，1998年底初步实现军队、公安、立法和司法机构不再经商，中央党政机关与所办经济实体和直属企业脱钩，今后应加快各级政府行政部门不再直接管理国有企业的进程。
2.政资分开，建立国家资本预算硬约束的国有资产经营和国有资本投资体系。国有资产经营和国有资本投资不是负责制订宏观经济政策和公共政策的综合部门和专业部门的直接职能，更不能维系条块分割的国有资产控制体制。市场经济中运营国有经济，需要以下两个相关的制度框架：
（1）按照分级所有的原则明晰中央和地方产权。市场经济中， 公共所有的企事业在各国法律上按公共财产的归属实行分级所有，归属中央政府的为国有，归属各级地方（省和市镇）政府的为地方所有或服务于社会目标的公共团体所有。一级政府，一级财政，一级预算，一级所有。各级政府间要有明确的财产边界，上级政府对下级政府的资产无权支配和受益。逐步清楚界定中央和地方公共财产的归属，应是我国依照法律和明确规则经营或处置公共产权的基本条件，以便对公共产权的转移和交易进行有效监督。
（2）健全国家资本预算硬约束制度。 应在国家财政预算体制下设置代表中央政府执行资本预算和统一行使国家所有者职能的机构。由该机构、中间机构如国有控股公司、基层企业国家股东代表，组成有资本预算硬约束的国有资产经营和国有资本投资体系，作为实施国家政策和实现国有资本收益的主体。地方财政预算体制下也应建立相应的职能和体系。没有资本预算硬约束，就没有债务约束，从而缺乏信用工具以及企业交易的基本规则和制度。抓住对国有资产经营和国有资本投资进行集中管理和宏观控制的源头，才能实现国有经济的资源有效配置。
在公共领域，实行预算硬约束可以克服重复建设和低效运行。对于垄断性企业的改革，只有软性财政得以禁止的情况下，规章制定者才能判断一家垄断性企业的业绩，并要求它的业绩达到商业标准。在竞争领域，既不靠行政干预，也不靠国家投资，而要靠产业政策和公平竞争的市场规则来引导企业的发展。硬预算对改革竞争性市场中的国有企业来说尤其重要，有了硬预算的约束，竞争领域的企业即无法获得补贴、优先权或其它形式的软资本，从而不能不在提高效率的情况下展开竞争，竞争会迫使企业改善经营。
我国财政部实行的复式预算中，近年开始制订资本预算，但缺乏统一的执行机构。财政部最近明确提出，按照市场经济的一般规则，初步建立公共财政的基本框架，即相对规范的包括公共支出预算、国有资产经营预算和社会保障预算在内的预算管理体系。这意味着适应国情和财力，财政供给要解决“越位”和“缺位”并存的痼疾，支出结构将得到调整和优化，财政资金逐步退出生产性和竞争性领域，充分满足社会公共需要。中央和地方的财政预算照此实施，无疑会激励竞争和促进健全市场规则，对结构调整和企业改革是“利好”消息。
3.官商分开，建立国有产权代理制度。在国有资产经营体系下建立国有产权的委托代理制度，既要尽量减少中间环节和代理成本，又要制订各级机构对国有资产运营和国有资本投资的责任，进而实现国有企业产权清晰和权责明确。这是转轨中改革条块分割旧体制关键的一步。
同时实行企业直接经营者的非官员化原则，和官员一旦被任命为企业领导人便不再担任政府职务。政府制订选择国有企业直接经营者的条件，由行使国家所有者职能的机构会同专业部门一起从企业界选聘代理人，即委派具有长期丰富实践经验的经营管理专家作为国家股东代表，承担对某个企业国有资产经营的责任，使国家股东权益通过国有资产经营体系和委托代理制度实现。
政府应对国家控股的企业领导人有提名和任命权，但可对其子公司领导的人选不予干涉；对国家参股50%以下的混合股份公司的领导人，按公司法由股东大会选举产生。在必要领域，可以立法规定企业中国家股东对重大问题的决策权或否决权，或者通过特别股权安排保留政府后效股或黄金股。
4.制度创新，建立现代公司治理结构和制衡机制。这是实现所有权与经营权分离的重要途径。国有企业由股东代表、职工代表以及企业经济环境代表（即直接相关的银行、律师事务所、管理咨询顾问、科研机构专家等外部监事或董事）组成三方制衡的决策与监督机制，以实现自主经营和承担有限责任。企业可以设立盈余股份基金，在法律规定限额以内向职工优惠配股，以激励职工和增加凝聚力。按照市场经济的一般规则，应该通过法律规定，由企业决策机构任命经过官方资格认证的、与公司没有利益关系的审计员，在公司实施强制性审计。
公司治理结构是一套制度安排，用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体、投资者（股东和贷款人）、经理人员、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。公司治理结构包括：（1 ）如何配置和行使控制权；（2）如何监督和评价董事会、经理人员和职工；（3）如何设计和实施激励机制。良好的公司治理结构能够利用这些制度安排的的互补性质，选择一种结构来减低代理人成本和防止内部人控制。当公司治理结构能被上述互补性制度环境所环绕时，它就可以是有效率的。转轨经济中建立公司治理结构的含义是：企业竞争性的“必要和充分的制度框架是由保证股东主权的公司治理结构和竞争性股票市场的结合来提供的。转轨的任务就是尽快地跳跃到以这种制度性框架为特征的制度中去”。
建立起上述市场经济中企业制度的基础框架，既可以保证实现国家所有者权益，又可以逐步过渡到对企业依靠法制管理。
三、与企业体制创新配套的制度环境
除了企业制度框架的建立，深化企业改革还需要一系列配套的制度设施的支持，从而形成深化企业改革的“系统工程”，使企业制度创新具有可行性和有效性。
1.加速建立社会保障体系。企业实行下岗分流、减员增效，需要社会保障体系的支撑。各级财政将要大幅度减少财政预算中的生产性基建投资和企业挖潜改造资金，将调整下来的资金用于国有企业下岗人员基本生活和再就业经费等急需安排的重点支出。下岗人员有了基本的生活保障，离退休人员及时得到足额养老金，才能保持社会稳定，并积极实施再就业工程，广泛开拓再就业渠道。
2.加快金融体制改革步伐。对企业改革的“系统综合操作”，主要涉及金融体制和企业体制及其相互关系。加大对金融机构的改革和监管的力度，促进银行的商业化，从而解决“软信贷”问题，尤其抓紧清理企业的不良债务和隐性负债，是企业走上市场竞争之路的重要外部条件。
3.健全公平竞争的市场规则。市场经济的基本原则是反对垄断和促进平等竞争，应抓紧制定限制垄断和规范公平竞争的法律，以及相应的行政法和监督法，保证政府的行政职能转向主要运用公共政策来规制和调节市场行为。
对于国有企业产权的处置和交易，有的地方无条件地名卖实送或半卖半送，造成资产流失、逃废债务、拖欠税款悬空和规避安置职工等诸多问题。对中小企业的资产评估、合理作价、出售或拍卖，需要抓紧制定出具有程序性的法律细则，才能避免侵蚀国家股东权益和公众利益。
最近九届人大第六次常委会上通过的《证券法》，将对规范证券市场的发行和交易行为起到重要作用，有利于积极稳妥地发展资本市场，通过资本市场进行资产重组和结构调整，防范金融风险。
4.健全对国有企业的监督体系。经济体制转轨时期，在政企、政资、官商尚未分开、法制条件尚欠完备、企业制度缺陷严重的情况下，为维护国家所有者权益，需要采取必要和适度的行政监督措施，向重要国有企业和重点投资项目派出稽察特派员，颁布了《国务院稽察特派员条例》，这是强化政府监督的重要举措。在此基础上，随着现代企业制度的建立，继续加强立法机构监督和健全国家审计制度，将从行政监督走向法制监督，逐步实现监督法治化。我国人大最近成立预算委员会，说明立法机构在审查和监督政府预算包括资本预算以及支出上将会发挥更为积极的作用。
四、经济的可持续增长依赖于形成新的制度竞争力
虽然行政力量在政策调节和规范市场行为上具有重要作用，但是在企业效益问题上，需要在通过行政干预还是通过企业制度创新形成企业竞争力上做出选择。企业合并虽然是产业结构调整的一种重要方式，但是在尚未明确区别自然垄断领域和一般竞争领域在立法上和通过市场运作方式上的不同规则、国有资产经营体系尚未捋顺和国有企业产权界定不清、以及缺乏科学评估和交易的法律程序的情况下，由政府行政部门越俎代庖做大企业资产，除了增加行政性公司的管理层次和影响效率以外，会给企业的管理整合和文化整合留下一堆难题，而影响较快地形成核心竞争力。
因此，除自然垄断领域通过特殊立法由国有资产经营体系按照结构调整政策分步实施外，一般竞争领域应通过市场进行重组和调整。实践证明，改组需要提出经济结构调整的布局实施方案，改制需要制订企业制度创新的基础框架，二者互为条件，互相交叉，难有先后之分，又都要在转轨过程中按照分类管理的原则进行资源配置。结构调整和企业重组的过程就是推进企业制度创新的过程，如果把改组与改制分成先后，或不分市场领域地搞行政性合并而未及时出台改制措施，会同时影响结构调整和企业改革的进展与效果。
在建立了国有资产经营体系和国有产权委托代理制的基础上，企业重组才能成为在政策法律范围内国有企业的自主行为。在企业战略管理原理中，企业重组是一种公司战略，是企业高层对公司资产和经营单位重新安排和定位的决策，包括资产重组、债务重组、组织重组和业务流程重组等操作过程，需要通过市场和管理来实现，而不是行政干预就能够奏效。制定战略决策应该是企业自担风险的行为，企业根据环境和资源的变化，应用财务分析等战略评估工具，可以制定成本领先战略、差异化战略或集中战略；通过对内部开发、合并收购、联合开发及战略联盟等方式做出恰当的战略选择或组合，逐步创造条件，寻求竞争优势。
市场经济中大企业的兼并，是在具有一定企业规模素质和战略管理能力的基础上，在企业间通过谈判达成的，其中伴随着非主业剥离和主业与相关产业的重组，并受限制垄断等相关法律的制约。因此，既需要复杂而高度专业化的管理技能（如企业竞争地位的资源、环境与状况分析，一系列的战略选择、战略拟定、战略实施与绩效评估的过程），又需要有效的外部制度（如资本市场规则和法律系统）配合，更需要对重组后组织的管理功能做出分析论证，达到企业资源优化配置和最佳经营匹配，保证提升企业的核心竞争力而不致削弱核心能力。在政府公共政策的引导下，企业自主制订渐进的发展战略并通过市场实施，会少走弯路，壮大实力，加快发展步伐。
近年来国有企业有较大面积的管理滑坡，将近1/3的国有大中型企业处于亏损状态，说明行政干预企业决策所能实现的效益将会达到极限，扭亏增盈在行政干预企业决策的体制下难以挖掘出更多的潜力。通过行政权力分配的资源越多，越难以遏制新旧体制交错造成的结构紊乱和效益滑坡。当前，通过行政干预企业决策和建立制衡机制下的企业自主经营这两种企业体制处于胶着状态，是部分国有企业严重亏损和效益滑坡的症结所在。因此，企业制度双轨并行的局面持续时间过长不利于经济的稳定增长。推进国有经济结构调整和深化国有企业改革，都需要从按市场领域分类管理入手，加快企业制度向市场经济并轨的进程。
我国政府去年以来采取了一系列重要措施，正在为深化企业改革积极创造条件。在此基础上，用完整和明确的公共政策指导经济结构的布局和调整，并抓紧建立社会主义市场经济中企业制度创新的基础框架和配套的制度设施，通过综合性系统操作加快向现代企业制度目标迈进的步伐，将会在企业中普遍产生新的制度能力和制度效率，即制度竞争力，形成巨大的增长潜力，从根本上支撑国民经济的持续稳定增长。
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