社区党组织在社区治理中的功能定位，本文主要内容关键词为：社区论文,党组织论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1003—4145[2006]07—0144—04
党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。城市社区的建设、发展和稳定，无疑是执政党巩固执政基础的一个最重要的内容。社区党组织(社区党委、党总支、党支部)是党的路线、方针、政策的执行者、社区政治生活和社会生活的组织者和直接参与者、居民群众根本利益的代表者，因此，加强社区党建，把党的领导核心作用发挥到社区，就是增强党在城市中的阶级基础和扩大党在城市中的群众基础。近年来，在经济转轨的大背景下，城市社区建设出现的新情况，面临的新问题，使加强社区党建工作更为必要和迫切。
一、社区党组织生态环境的变化，给社区党组织的工作带来了新的挑战
社区党组织生态环境，是指直接或间接影响社区党组织活动的各种因素的总和，包括政治环境、经济环境、文化环境、社会环境和自然环境等。生态环境能够限制和影响社区党组织的功能及其功能的实现，但社区党组织也可以在遵循客观规律的前提下，合理地利用和改造生态环境，实现党组织所期望的目标。改革开放二十多年来，伴随着市场经济体制的建立和加入WTO组织后带来的影响，执政党的生态环境发生了很大的变化，这些变化使城市社区党组织的工作面临着系统内外两个层面的挑战。
(一)社区党组织系统内的变化，使社区党组织面临着工作丰富化的挑战
我国传统城市基层社会管理，分两条线进行管理：一条线是政府——单位——职工，凡是有工作单位的居民(俗称“单位人”)，由单位在政府的授权下进行管理；其余少数的无单位居民(俗称“纯居民”或“社会闲杂人员”)则纳入街道办事处与居委会管辖之内[1]。与此相应，“党的基层组织建在单位中”，党员也主要靠单位党组织进行管理。在市场经济体制逐步确立和不断完善的过程中，包括个体私营经济在内的各种经济成份获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。一是社区出现了大量新经济组织和新社会组织。很多新经济组织和新社会组织中并没有建立党的基层组织，致使党的基层工作出现空当，党的组织设置产生空缺，影响了党工作的覆盖面。二是随着政府职能的转换，企业社会职能的剥离，“单位人”逐渐转变为“社会人”、“社区人”。至于下岗失业人员和离退休人员以及进城就业的农民早已进入社会，成为“社会人”。在进入社区的“社会人”中，包括在职党员、下岗失业党员、离退休党员和流动党员等，而在职党员中也包括新生阶层党员(个体户、私营企业主、自由职业者、“三资企业”党员等)，他们有不同的需求和要求。社区党组织需要根据他们的不同需求和要求，扩大工作内容，丰富管理的方式和方法，加强引导和管理工作，增加不同群体党员的满意度和忠诚度，使广大党员自觉自愿地在社区发挥模范表率作用。如何加强新经济组织和新社会组织的党建工作，如何加强对不同需求党员的引导和管理工作，以扩大党的工作覆盖面和凝聚力，这使社区党组织面临着从未有过的工作丰富化的挑战。
(二)社区多元治理主体的出现，使社区党组织面临着工作复杂化的挑战
我国在1991年提出“社区建设”以前，街区内的治理主体主要是街道办事处和居民委员会，街道党工委通过其独一无二的领导者地位控制街道办，从而实现对基层政权的控制。随着市场经济的发展和“社区建设”的提出和推进，社会日益复杂、动态、多样化，社区治理结构也发生了变化：“一方面，国家权力重心下移，街道、居委会、党组织成为基层社区的部分政策制定者，指导并干预具体的社区建设；另一方面，政府通过事业化、市场化、社会化改革，以‘政府采购’等形式培育非政府性质的社区中介组织承接外包的职能，并逐渐允许其他非营利组织进入社区、开展活动”[2]，同时，社区内以居民自治为基础的志愿团体也因政府与社会关系的调整而大量涌现。因此，社区党组织、政府(街道办事处)、居民委员会、社区原有的营利组织、非营利组织(包括社区中介组织、社区志愿团体、社区原有和新进入的非营利组织)，以及社区居民都成为治理主体，都在各自的职能范围内对社区发展履行着责任，为和谐社区的建设做着贡献。但社区多元治理主体由于具体目标任务、运作机制、作用方式等不尽相同，因而有时难免会有矛盾。社区党组织如何发挥核心作用、协调不同治理主体之间的关系以及党组织自身与其他治理主体的关系，理顺城市社区的治理体制，这使社区党组织面临着工作复杂化的挑战。
二、社区党组织在社区治理中的功能
我国的社区治理是在全能政府失灵及“单位制”解体的背景下开展的。社区从单纯的生活居住区，逐步演变为具有多种功能、提供多种服务的社会共同体。人们逐步认识到，社区治理不再仅是政府治理的范畴，必须以多元的模式承担起对社区治理的责任。社区多元治理主体开始出现，并逐步形成了社区治理结构。本文所说的社区治理结构，是指社区内的党组织、政府、居民委员会、营利组织、非营利组织和居民合作供给社区公共产品，优化社区秩序，推进社区持续发展的制度和运作机制。在社区治理结构中，社区党组织处于核心地位，发挥领导核心作用。
(一)社区党组织发挥领导核心作用的必然性和合法性
1、执政党自身的主观要求并通过法规加以明确规定，从而获得了法律合法性。我国从90年代正式开始“社区的建设和发展”。既然是作为执政党的中国共产党积极推动的社区建设和发展，执政党自身要求在建设过程中发挥领导核心作用也是顺理成章的。同时，执政党把在社区建设中的领导核心作用通过一系列的法规加以明确规定。如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》(中办发〔2000〕23号)明确规定，“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作”。上海2004年通过的《中共上海市委关于加强社区党建和社区建设工作的意见》中也强调社区(街道)党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心。有关社区党组织领导核心作用的规定，不只局限在上海地区，在全国也通用。
2、城市社区发展、稳定的客观要求，社区其他治理主体的认同和授权，从而获得了社会合法性。随着社会主义市场经济的发展，城市基层社会结构正在发生深刻变化，城市改革发展稳定面临一系列新情况、新问题，提出了许多新任务。社区多元治理主体需要有一个主导性的、有效的政治力量的支撑，在中国社会这个主导性的、有效的力量自然是党的基层组织。这就是社区党组织在社区各类组织中确立为领导核心力量的客观基础。就稳定而言，城市社区是各类矛盾反应比较敏感的汇聚地，是维护社会稳定的“第一道防线”。城市稳定的基础在社区，抓社区党的建设，发挥社区党组织的领导核心作用就是抓城市稳定的基础。社区党组织通过执政党的组织系统对社区发展重大事项的决策能力和社区党员的先锋模范作用，通过为民服务和代表最广大人民的根本利益，获得社区其他治理主体的认同和授权，从而获得了社会合法性。
社区党组织的领导核心作用既获得了法律合法性又获得了社会合法性，因此社区党组织在社区发展过程中就具有了最高的权威，能够统筹协调社区多元治理主体，为建设和谐社区而共同努力。
(二)社区党组织领导核心作用的具体表现
社区党组织作为社区治理主体之一，发挥领导核心作用，其功能的定位应该符合中国的具体国情并坚持有所为、有所不为的原则。功能过于宽泛或过于狭小都不利于党的建设的开展，也不利于社区各项事业的进步。当前社区党组织的领导核心作用主要表现为政治领导功能、利益协调功能和文化导向功能等。
1、政治领导功能。在社区治理中，党的领导主要是政治领导。一是体现在对社区居委会通过的重大事项进行最终决策上。二是体现在对社区内各类组织以协调、对话为主的软控制上。三是体现在对社区自治组织开展自治活动的引导上。社区党组织从绝大多数社区居民的共同利益出发，引导、推进社区成员的民主决策，保证和监督社区自治组织开展自治活动，逐步加强基层民主政治建设。
2、利益协调功能。当前在社会转型过程中所出现的社会经济结构、身份结构等的多元化，下岗失业问题、流动人口问题、社会救助问题、贫富分化问题、老龄化问题等等，无不引起人们之间利益的重大失衡，加剧了社区成员间的利益冲突。社区党组织在解决社区成员利益冲突中可以发挥重要的作用，通过充分调动政治的、经济的、文化的各种手段，使不同的利益诉求得到合理的表达，不同的利益矛盾也能得以合理的协调。社区党组织还要总揽全局，依法协调处理社区各类组织的矛盾，整合各类组织资源，为这些组织规范有序发展创造必要条件。社区党组织通过利益协调，理顺不同主体的关系，能够促进社区经济持续稳定地发展。社区经济的持续稳定发展可以使政府获得稳定的财政来源，从而为社区建设和繁荣提供强有力的财力支援和经济保障。
3、文化导向功能。由于社区建设和管理起步较晚，现在的社区发育不充分，不同阶层、不同文化背景的居民混合在一个居民区，社区表现出较强的异质性，其所带来的思想的复杂性将是长期的。在这种情况下，决定了社区党组织在社区多元治理主体的思想教育工作中必须发挥导向作用。社区党组织应当加强政治思想教育和道德建设，倡导科学健康的生活方式，不断丰富居民群众的文化生活。并以党员的模范带头作用，积极推动以职业道德建设为依托的精神文明建设，努力形成爱岗敬业、服务奉献的良好风气。社区党组织通过文化引导，培养社区治理主体的社会责任意识、公益意识、互助意识、奉献意识、参与意识，促进社区成员和睦相处。
社区党组织的领导核心作用应主要表现在政治领导功能、利益协调功能和文化导向功能，但在社区发展的实践过程中，社区党组织管了很多管不了、管不好、不该管的事情，导致社区党组织凝聚力下降，在社区居民中影响力降低，一定程度上削弱了党的执政能力。其存在的主要问题是：新经济组织和新社会组织中党的组织设置出现空缺；社区内各级各类党组织难以统一行动、形成合力；领导班子的整体素质难以适应社区党建发展的客观要求；社区党员管理机制的不完善致使一部分党员参与社区党建活动的积极性不高；没有处理好与其他社区治理主体的关系等。
三、社区党组织功能实现的创新路径
社区党组织必须依据变化了的生态环境，完善自身系统，构建与社区其他治理主体的良性互动关系，创造性地开展社区党建活动，切实发挥领导核心作用。
(一)社区党组织自身系统的完善
1、组织载体创新。为了不断扩大党的组织体系的覆盖面，应该在社区新经济组织和新社会组织中建立党的基层组织，可以采取单独组建、联合组建、挂靠组建等多种组织载体创新形式。针对社区内的政府部门、居委会、营利组织和非营利组织中不同隶属关系、不同级别的党组织难以统一行动、难以形成合力的弊端，就需要整合社区内所有党组织的资源，创新社区党建工作的组织载体，成立诸如社区党建联席会一类的机构。它是辖区内不同隶属关系的党组织开展区域性党建工作的协商议事机构。如北京市在社区设立了党建协调委员会，上海市在街坊这一层面成立了街道党建理事会。但在实践中如何更好地贯彻党的民主集中制度、议事决策制度、实行社区居民民主评议等方面还需要继续探索。
2、领导干部选拔的创新。社区党组织要根据社区工作的要求，考核、选配好干部，努力提高干部的政治思想水平和业务能力。区委和街道可以按照公开、平等、竞争、择优的原则，通过机关下派、公开招聘、民主选举等方式，选拔一批公道正派、群众拥护、热爱社区工作、能够带领群众完成各项任务的干部和党员进入社区党组织的领导班子。这样不仅能使社区党的领导班子年龄和文化结构得到很大改善，也能使党在社区的领导能力得到加强。
3、党员管理激励机制的创新。党的先进性主要是通过党员的先锋模范作用体现出来的。如何激发党员自觉自愿地发挥先锋模范作用，关键在于党组织是否为其成员提供了满意的服务。因此，设计党员管理的激励机制非常重要。一是为社区现有党员提供满意的服务，并以此吸引非党员积极入党，壮大党员队伍。这是党员表率作用的前提。二是增强党员参与的能力，即提高党员的专业技能、学识和品行，通过党员的行为去影响、引导社会生活。这是党员表率作用的能力保证。三是从每个党员的实际能力出发，设计各种活动载体，为党员在生活中作表率提供舞台。这是党员表率作用的实现形式。
(二)构建与社区多元治理主体的良性互动关系
社区党组织、政府、居委会、营利组织、非营利组织和社区居民都是社区治理的参与者，构成相互合作的社区多元治理主体。尽管“社区党组织是社区组织的领导核心”，发挥领导核心作用，但并不等于社区党组织可以直接干预其它治理主体职责范围内的事情。社区党组织必须构建与其他社区治理主体的良性互动关系。
1、建立规范的社区党政关系。“从宏观上看，政党和政权有着天然的、密不可分的联系，‘党’和‘政’不可能分开”[3]。社区政府“掌舵”与“划桨”功能分离，主要制定社区发展的政策和运作法规，为社区居民提供公益物品和公共服务。社区党组织通过对政府的控制实现对社区的管理。但“党”和“政”必须在职能上进行合理分工，必须在载体上分开，但是政党又一定要以适当的方式领导或参与政权，要组织或监督政府，要在各个社会利益群体和政府之间充当一条稳定的“通道”[3]。因此，在我国关键是建立社区党政关系的规范化。
2、提高社区居委会的自治程度。《城市居民委员会组织法》规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，享有广泛的自治权利。但现实中社区居委会是一个半国家半社会的组织，承担了很多的行政工作。而且由于居委会成员的工作津贴由区政府派出机构——街道办事处下发，这就不可避免地使居委会也成为街道办事处的“手脚”。因此，鉴于我国的特殊国情，居委会不可能实现完全自治。社区党组织的职责就是促进党、政府与居委会的良好合作，提高居委会的自治程度，培育居委会的自治能力，加强基层民主政治建设，而不是干涉、包揽属于居委会自治范畴的社区事务。
3、引导社区营利组织合法经营。社区营利组织在市场经济条件下是资源配置、商品和服务交换的主要方式，作为市场主体通过市场竞争承担责任范围内的治理任务，以满足居民主要的物质文化需求[4]。营利组织对社区治理的参与，对于提高居民的物质文化生活水平具有无可替代的意义。社区党组织一般不要直接干预，但党组织可以通过影响政府的公共政策，间接引导它们依法规范自身的行为，公平竞争，合法经营。
4、扶持社区非营利组织发展。非营利组织是与居民沟通的桥梁，一方面要满足参与者的利益诉求和生活需求，另一方面承接政府转移的部分职能，负有组织公民参与社区治理的责任，取得与承接职能相应的资源，它是居民有序参与和自我管理的重要平台和依托[4]。社区党组织可以通过影响政府的公共财政政策和法规的制定，为社区非营利组织地发展提供宽松的制度环境。
5、发挥社区人力资源的作用。社区最重要的资源是人力资源，即社区的全体居民。不管是人大代表、政协委员、社会知名人士，还是普通居民、失业人员、离退休人员，他们对自身的发展、自我价值的实现给予极大的关注，都会对社区建设产生不同程度的影响。社区党组织要因势利导，配合政府部门，把社区发展的需要和社区居民自身发展的要求结合起来，不断提高社区居民的素质，不断提供社区居民展示身手的良好环境和条件，满足社区居民发展的需求，也为发展本社区的生产力服务。
社区多元治理主体各有特定的功能、作用和优势，任何一个治理主体“在社区中都无法单独进行有效的治理”[4]，需要多元治理主体在职责分明而又相互依赖、合作的基础上促进社区的发展。社区多元治理主体由于具体目标任务、运作机制、作用方式等不尽相同，因而难免会有矛盾。这就需要处于领导核心地位的社区党组织通过政治领导、利益协调和文化导向等服务，为其他治理主体健康发展创造必要条件。社区党组织为其他治理主体提供了满意的服务，其获得的反馈是其他治理主体信任度与认同度的增加，其结果是提高了社区党组织领导核心作用的合法性。因此，社区党组织功能的实现关键在于对其功能的科学定位和选择正确的实现路径。