变迁中的俄罗斯联邦体制与民族问题，本文主要内容关键词为：俄罗斯联邦论文,体制论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
俄罗斯的联邦体制是当今世界上联邦制国家中联邦主体数量最多、类型最复杂的，而且它的民族问题也非常复杂。俄罗斯复杂的民族问题使联邦中央政权与民族自治地方政权相互作用的政治过程更加复杂化。民族自治实体的民族分立和民族分离主义对联邦中央实行统一的政治、经济和法律秩序形成了挑战。叶利钦时期，联邦中央试图通过条约联邦的方式来化解这种危机，但是效果不佳。普京执政以后，对联邦结构加以改革，大力加强垂直权力体系的建设，以求提高联邦的效率和法律秩序。叶利钦的改革引起了国内外的广泛关注。民族因素也成为俄罗斯联邦体制变迁必须考量的重要因素，同时联邦体制的变迁也对俄罗斯联邦中央处理民族关系产生深远的影响。
一
独立之初的俄罗斯联邦基本上继承了原苏联国家联邦体制构成原则，即民族区域原则和行政地区原则。俄罗斯联邦由32个民族自治实体和57个地方自治实体组成。32个民族自治实体包括21个民族共和国、1个民族自治州、10个民族自治区。不过，也只有32个民族的大约1700万少数民族居民拥有自己的民族自治实体（占63.72％），还有36.28％的少数民族没有自己的民族自治实体，生活在俄罗斯联邦境内其他州、边疆区、直辖市和民族自治实体中。由于历史原因和现在出于特殊考虑，诸如在俄罗斯联邦的乌克兰人、白俄罗斯人、哈萨克人、亚美尼亚人、日耳曼人等较大民族共同体也没有成立自己的民族自治实体。
俄罗斯的民族关系在很大程度上带有很强的历史痕迹。俄罗斯成为独立国家后，民族问题并没有因为苏联的解体而消失，反而随着制度变迁而更加严峻，随着民族问题和地方民族主义的复兴，民族矛盾不断升级，以致于威胁到俄罗斯联邦的统一。为此，安德兰尼克.米格拉尼扬称民族问题“属于俄罗斯历史上永恒的、‘该诅咒’的问题”。[1](P281)
独立后的俄罗斯民族问题，我们主要从以下两个层面来分析：第一、宏观上的分析是从俄罗斯联邦中央和各个联邦主体，特别是和民族自治实体相互权力关系的层面来分析。主要探讨在俄罗斯国家的建构过程中，民族关系和民族问题对建构转型中俄罗斯的权力网络运作所发生的影响；第二、微观上从各个民族，主要是俄罗斯族人和其他民族，特别是和各个民族自治实体中的命名民族之间关系的变化，来分析制度变迁中多民族国家民族关系的建构问题。
俄罗斯独立后，新成立的“民族主义”的共和国及其境内的命名民族群体加紧了对权力和权利的争夺。[2](P1037) 独立意识和倾向最强的是车臣和鞑靼斯坦共和国。俄罗斯的民族共和国政治精英不仅通过复兴民族主义的政治计划来从联邦中央获得更多的权力，而且以此为命名民族获得更多的资源，作为同那些拒绝带有民族色彩的政治家竞争的手段。[3](P245) 民族自治实体中的命名民族和其他民族，特别是和俄罗斯族人的关系在经济、政治和文化等各个方面都发生了很大的变化。
首先，这些民族自治实体的领导人非常强烈地把民族的因素带入到政治权力的组织中来。一些民族自治实体的领导人认为“自决权是命名民族不可剥夺的权利，首先应该把命名民族在当地权力结构中超过人口比例的代表权制度化，并确立命名民族在当地社会文化领域中的统治地位。”[2](P1037—1053) 从1990年到1995年，在立法机构中命名民族的人数比例上升得非常快。在1989年鞑靼斯坦的人口普查中，鞑靼人占总人口的48.5％， 而其在立法机构官员中的比例却由总数的58％上升到1995年的73.3％[4](p673—699) 俄罗斯人比当地其他民族群体更多遭受种族歧视和敌视。大部分俄罗斯人、许多鞑靼人、奥塞梯人和萨哈人认为，民族属性对于能否找到好工作和得到政府部门的高级职位相当重要。当被问及哪些种族群体享受优惠待遇时，俄罗斯人一致认为他们受到了限制。[4](p673—699) 可见，民族属性已成为影响他们参与民族自治实体政权组织的一个重要因素。
其次，在苏联的经济结构中，由于俄罗斯族人多从事一些技术要求较高的行业，所以他们在民族自治实体中所受到的经济影响比政治上小。虽然在苏联时期采用了一些积极行动计划来提高少数民族地区的教育和城市化水平，但是直至1991年，绝大多数非俄罗斯族人在这两个方面仍然落在当地的俄罗斯人后面。[4](P673—699) 非俄罗斯族人当中很多接受的是非技术领域的教育（因而在该领域享有的优先权也更少），而俄罗斯人却在工程师、工业专家等队伍中占了多数。就职业而言，当地民族主要在低收入部门就业，例如农业、贸易或公共服务部门工作，而绝大部分俄罗斯人则在重工业和建筑业等更有利可图部门工作。因此，快速、大规模地将原来由俄罗斯族人从事的工作让给当地民族的人做/取代原来的劳动分工将损害当地经济。这种做法还会疏远当地的俄罗斯人。在奖赏命名民族问题上，当地民族领导人也许会选择其他（相对于替换原来的劳动分工来说）更不具破坏性的方式。
再次，各个民族自治实体的领导人在民族复兴的计划中，也采取大量的措施来发展命名民族的文化。他们在实际的政策制定和实施中都把复兴命名民族的文化放到优先考虑的地位上。巴什科尔托斯坦共和国领导人大力推行民族语言教育。政府采取措施大力发展命名民族的语言学校，大量原来在教授俄语学校学习的巴斯基尔族学生转入到教授巴斯基尔语言的学校中来。在1988年至1995年间，20000名学生转而学习巴斯基尔语，大约增加了6％。巴什科尔托斯坦共和国的教育部长甚至要求自1994年开始，在其共和国学习的学生每周都要学习2个小时的巴斯基尔语。楚瓦什共和国把大量代表楚瓦什族人历史的东西用来当作共和国的符号和作为民族复兴、增加自决权的象征。虽然规定楚瓦什语和俄语都是官方语言，但同时采取了一系列的措施来鼓励人们优先使用楚瓦什语。
可见，在俄罗斯这样一个制度转型中的多民族国家在处理民族关系中首先面临的一个主要问题就是如何调整政策处理好联邦中央和民族自治实体的权力分配关系，特别对各个民族自治实体的自治权的界定。
二
俄罗斯联邦独立之初各个联邦主体不断扩大自己的主权，甚至有的公开宣称拥有“国家主权”，要求脱离俄罗斯联邦而独立。在经过这场“主权大检阅”，以及民族自治实体中民族复兴运动不断高涨以后，俄罗斯联邦中央政府开始采取一系列的措施来实现联邦中央和民族自治地方的权力分享，化解民族矛盾，其主要措施是根据不同的情况，分别与民族共和国签订双边条约，以解决联邦中央和某些民族自治实体的特殊矛盾，把和一些民族自治实体的联邦制建立在宪法—条约的基础上。为了调解联邦中央与某些主体之间的特殊矛盾，避免冲突，俄联邦中央采取了灵活政策，先后同鞑靼斯坦、巴什科尔特斯坦（即巴什基尔）、萨哈（即雅库特）、卡巴尔达—巴尔卡尔、北奥塞梯、车臣等40多个联邦主体签订了双边条约。俄联邦中央与鞑靼斯坦签订划分权限和互派全权代表条约，曾一度被俄罗斯政界和舆论认为，是解决联邦中央与民族自治实体之间矛盾的一条有效途径，也是对宪法确立的联邦制内容的一项重大改革，这对于弱化鞑靼斯坦、巴什科尔特斯坦的分离主义以及萨哈（雅库特）潜在的分离主义起到了重要作用，有助于维护联邦的稳定和国家完整。叶利钦总统曾公开表示，要运用这种模式解决联邦中央同其他主体之间的双边问题，把“宪法联邦”变为“条约联邦”。
这种不对称的条约联邦制度——建立双边条约（联邦政府分别与各共和国及地区签署的权利不等的条约）是比较符合俄当时国情的。普京在2000年的国情咨文中也指出，俄联邦中央当时采取的某些政策在一定程度上有利于缓和联邦中央和各主体之间的矛盾，遏制了民族分离主义的发展，达到了维护国家统一的“主要目的”。但这些变革仍带有修补性质，未能解决一些根本性问题。特别是联邦中央和主体签署双边条约的做法不仅未能加强联邦制，反而损害了联邦制的建设。
至于为什么把上述双边分权条约过程视为导致俄联邦转型不稳定的原因，存在好几种解释。
首先，联邦中央和各主体签署双边条约不仅未能加强联邦制，反而损害了联邦制度建设。一方面，双边条约破坏了宪法的权威，削弱了联邦制度的法律基础。另一方面，从长远看，这种做法也影响了俄联邦制度建设的进程。因为在一定时期内，谈判将成为中央处理与地方关系的主要方式，然而由于联邦国家构成的复杂性，难以找到中央与各联邦主体合理划分权限的统一标准，两者关系的发展主要依据的是双方的实力和相互需求的程度，这对建立起稳定性的制度框架来划分中央与地方的权利义务是十分不利的。
其次，条约是相对有限的公共权力机构达成共识的产物，反映了行政部门的利益。条约的基础是联邦政府与共和国、地区政府达成的行政协议，在此过程中既没让议会参与，也没有征询议会的意见。既然条约具有虽未明确提出、但事实上却存在的超宪法地位（虽然俄联邦宪法法院在1993年宪法范围内对条约的地位重新进行了阐释）、是联邦总统与各共和国总统、地区行政首脑达成的行政协议的结果，那么一旦联邦总统发生更替，条约就很容易被废除。这种情况事实上在普京总统当政后就出现了。
尽管条约对限制分离主义可能有一定的作用，但几乎遭到了俄罗斯和西方学者的一致反对。前者的反对反映出他们对俄罗斯族的霸权被分权条约削弱的关心，而后者则把非对称的联邦制等同于国家能力的弱化以及行政混乱的加深。对条约最普遍的批评在于：条约把某些民族特权制度化；扰乱了市民社会和民族国家建构的进程；破坏了联邦宪法和行政的一致性；降低了经济改革的效果；导致了财富分配的不公和地区发展的不平衡；鼓励了地方的分离主义，例如车臣分离主义势力的发展，从而对国家的领土完整造成了威胁。
所以，为了应对各个联邦主体出现的分立和分离主义带来的危机而出台的双边分权联邦制具有双面性，随着联邦宪法秩序的恢复，必定要对联邦体制加以改革。
三
俄罗斯联邦政府和理论界都认为完善联邦关系是实施国家民族政策的首要任务。俄罗斯学者米格拉尼扬认为：“能否正确确定民族地域在联邦中的地位，和采取什么方法解决民族问题，这是决定俄罗斯国家命运的一个重要问题”。[1](P285) 2000年7月8日，普京任总统后发表的第一个国情咨文指出：“俄罗斯的联邦关系不健全也不发达”；俄“还不是完全彻底的联邦制国家”，而是“管理分散的国家”；现在不仅是联邦主体向中央索要权限，“地方自治机构也开始为自己要权限”，“各级权力机构都染上了这种毛病”；全国各地建立了许多不受中央权力约束的“权力孤岛”，“车臣是没有解决好联邦问题的极端例子”，其起因是“缺少国家的统一”。[5]
普京在当选俄罗斯总统后，着手解决由于地方权力分立而缺乏国家统一的政治、经济和法律秩序的问题。在加强国家体制即改革联邦制上采取了一系列举措，主要包括：
第一，按照法治的原则，确立联邦宪法和法律的最高权威，完善国家的权力体系。
叶利钦时期大多数共和国制定的宪法和州制定的法规大都不符合俄联邦宪法和法律。结果是“俄罗斯的一些地区享有无限的立法自由，地方通过的法规，包括财产权、税收和关税的法令中，有1/3与联邦法律和宪法相抵触，俄罗斯各边疆区和州之间建立起贸易壁垒，或者更糟，竖立起边界界碑。”[6](P21)
为此，普京指出，如果宪法秩序和法律软弱，“国家也就软弱，或根本就不存在”。国家不仅是“用边界划分出来的地理概念的领土”，而“首先是法律，是宪法秩序和纪律”。为了建立全国统一的法治次序，他多次强调要实行“法律专政”，并责令司法部在建立全国“统一的法律空间”方面采取“更坚决的行动”。普京于2000年8月1日签署的《关于联邦主体国家权力机关组织的普遍原则》规定，俄联邦中央权力机构和总统有权整顿国家的法律秩序。今后，联邦主体领导人和立法机构如果违反联邦宪法和法律，总统有权解除其职务和解散地方立法机构。同年8月5日，普京签署的俄联邦地方自治法规定，地方自治立法机构制定的法规和条例如违背联邦主体法规和联邦法律，其立法机构应予解散；联邦主体行政首脑有权解除所属市政机关领导人的职务，但只有联邦总统有权解除联邦主体首府及其他行政中心领导人的职务。此外，俄联邦宪法法院还专门作出了有关审查阿迪盖、巴什科尔特斯坦、科米、北奥塞梯、印古什、鞑靼斯坦等6个共和国的宪法和法规的决定，限期他们修改自己的宪法和法规，使之与俄联邦宪法和法律相一致。
第二，按照分权的原则改革联邦委员会（议会上院）的组成，同时保证民族自治实体在联邦委员会的合法权益。
俄罗斯宪法规定，杜马经选举产生，联邦委员会则由代表权力机关、执行权力机关及立法权力机关的代表组成。但宪法没有规定，这些代表是否一定要由各地区的一把手、行政长官、共和国总统或地区议会领导人担任。过去联邦委员会的成员基本上是由联邦主体的行政长官和议长兼任，他们具有制定法律和执行法律的双重职能。普京认为，联邦委员会的这种组成违背了宪法的“分权原则”，各地区领导人应当集中精力解决本地区的行政事务。因此，这些领导人应由居民选举产生，而立法工作则应由其代表负责，但要在常任和专业的基础上进行。普京政府对联邦委员会的组成原则进行了改革。新的联邦委员会是常设立法机构，由联邦主体各派两名代表组成，其分别产生于各主体的立法和执行权力机构：地方议会派出的上院代表由地方议会选举产生；地方执行权力机构派出的上院代表由地方行政首脑提名，并需得到地方议会2/3议员的支持。联邦主体的行政长官和议长不再兼任联邦委员会议员，从而避免了许多弊端。这意味着联邦委员会成员的职业化，改变了联邦委员会由各联邦主体的立法和执行机关领导人组成的方式，实际上加强了议会上院的立法监督职能，削弱了联邦主体领导人对联邦的制约能力。这也无疑提高了小民族在联邦委员会中的地位，因而受到欢迎。同时，这有利于形成从中央到地方逐级制约的垂直领导体系，也在一定程度上安抚了某些民族联邦主体那“躁动的心”。
第三，普京采取一系列措施加强垂直权力体系的建设，重新树立联邦的法律秩序和效率。
俄罗斯的联邦制是不完善和不成熟的，联邦关系不健全也不发达。各联邦主体为获取有利于自身的最大利益各自为政，结果导致了“权威主义的飞地”现象，国家的民族建设工作步履维艰。普京当选总统后就着手理顺联邦关系，措施之一就是设立联邦区。改革联邦中央与地方的关系，制止国家非一体化趋势，普京执政采取的主要举措是建立联邦区和任命总统驻联邦区代表。2000年5月13日，普京签署命令将俄联邦划分为7大联邦区：中央区、西北区、北高加索区、伏尔加河沿岸区、乌拉尔区、西伯利亚区、远东区。每个联邦区下辖若干联邦主体。全权代表在联邦区内组织实施总统确定的对内对外政策，并对本联邦区执行国家宪法和最高权力机关决议的情况予以监督。总统的全权代表定期向总统汇报本联邦区的国家安全问题、社会经济问题以及政治局势等各种情况。联邦区的设立使得联邦中央对各联邦主体的控制得到有力的加强。这在一定程度上恢复并强化了联邦中央在民族地区的权威影响。虽然此举并非仅针对民族问题，但很明显这对抑制民族自治实体分立主义倾向的进一步升级有着重要作用。它使得民族地方与中央之间的冲突有了一个缓冲带，极大地降低了民族地方与联邦中央的对抗强度，特别有利于民族自治实体发展和其他联邦主体间的经济、政治和文化交往，有利于多民族国家的一体化进程。
2004年俄罗斯发生了别斯兰等多起恐怖事件，使俄罗斯民众对公共安全感到岌岌可危，对联邦政府处理车臣问题的信心大为下降。因为这一系列的恐怖事件的源头都来自于车臣分离主义势力，并且都得到国外的恐怖势力的支持和援助，说明分离主义和恐怖势力还有相当大的能量。同时也暴露出了国家反恐体系的薄弱和连接各级垂直权力机关及其与社会之间的传输渠道堵塞而发生系统性的管理危机。[7] 别斯兰人质事件爆发10天后，俄罗斯总统普京经过深思熟虑，主持召开了所有地方领导人参加的俄联邦政府扩大会议，明确宣布将对现行的政治体制进行彻底改革，俄罗斯采取一系列以维护国家统一和加强国内安全为目标的措施来加强防范和打击分离主义和恐怖主义势力。其中很重要的一条措施就是加大联邦的垂直权力体系的改革，强化联邦中央的垂直权力和执行效率，主要措施就是：一是取消地方行政长官的直接选举，而是改为经由地方立法机关根据总统的提名选举产生；二是将俄国家杜马（议会下院）的混合选举制度（450名议员的一半按照政党比例分配，一半由各大选区选举产生）改成单一的政党比例选举制。单席位选民区和相应的无党派自荐候选人将不复存在。国家的政治资源将集中在“统一俄罗斯”、俄共、“祖国”、自由民主党等少数几个政党手中。这样在俄罗斯将出现两个垂直的权力体系：一个是“垂直的行政体系”，另一个是“垂直的立法体系”，进一步加强了以总统权力为核心的国家垂直权力体系。
普京认为俄罗斯不少的联邦主体，特别是民族共和国的选举往往是按照民族属性举行的，所以，俄罗斯没有发达的公民社会，没有发挥现实作用的多党制，而多党制会把所有的民族、经济和宗教关系在一个大锅中磨碎和融合。[8](P33) 普京认为，在缺少发达公民社会和多党制的情况下，人们只能在喜欢的人、不喜欢的人或者更加喜欢的人中间做出选择，而不是对他们的思想和政治观点作出选择。按多党制来选举，就是让所有从事国家政治活动的人不给自己的活动加上宗教或者民族色彩，而是通过合法的政治组织，通过政党来开展活动。
普京的这一加强垂直权力体系的改革计划推出后，引起了国内外激烈的反映，有赞成的，也有反对的，特别是西方国家对这一措施基本持一种批评的态度。哈佛大学戴维斯俄罗斯和欧亚研究中心副主任高曼认为普京的这一计划，目的是要把权力集中到克里姆林宫手中。虽然普京宣称权力集中是赢得反恐战争胜利的必要条件，但无论如何这一举措都是俄罗斯民主进程的一大退步。”[9](P33) 2005年2月24日，美国总统布什在布拉迪斯拉发美俄峰会上，也对普京取消地方行政长官的直接选举表示了批评，并利用民主问题对普京施加压力。普京否认俄罗斯民主的倒退，并表示“所有的现代民主制度和原则必须适应俄罗斯所处的发展阶段、我们的历史和传统。”[8](P36)
对一个国家的民主体制的具体运行方式是否适合其政治发展是没有固定模式的。采取何种民主的实现方式，主要看它是否有利于政治秩序和效率的提高。民主、效率、秩序是相互依赖和相互作用的三个方面。特别是制度变迁中国家的政治发展更要谋求三者的发展和三者的最佳组合。为此，亨廷顿总结一些国家制度变迁时民主改革的教训认为：“一个国家是否在政治上体现出一致性、共同性、合法性，体现出组织、效率和稳定，比民主制和独裁制的区别还重要”。一些第三世界国家发展中出现的问题就在于“缺乏政治上的一致，以及高效、权威的合法政府”。“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[10](P1)
叶利钦时代的政治体制主要通过“条约民主”的方式来和地方及企业的精英进行权力的分享。这种民主方式并没有给人民带来真正的民主，有些民族政治实体的民主化反而激发了民族自我复兴意识，而一些政客则乘机利用了这种民族情绪，作为争夺政治资源的手段。不少地方领导人打着民主、自决的旗号，自恃背后有广泛的民意支持，对中央政令不理不睬，搞地方分立和民族分离的活动。他们建立自己独立的政治王国，与联邦中央争夺政治资源。民族战争、民族冲突、移民、难民等问题成了联邦政府的棘手问题。执法机关在日益严重的犯罪现象面前束手无策，各种刑事犯罪和经济犯罪已公开化、集团化、恶性化。贪污受贿盛行，官员以权谋私现象严重，各种利益集团争权夺利，损公肥私。所以俄罗斯人对这种民主表示失望，渴望秩序，甚至为恢复秩序不惜任何代价。一项调查显示，48％的俄罗斯人拒绝这种民主。[11](P43)
普京此次联邦权力改革措施，对地方领导人，特别是民族自治实体的领导人的效果是明显的，使他们减少了民族的色彩，而带有更多的政党的思想。而现在的政党体制的改革“最终可以使人民不是在具体的候选人之间，而是在不同的思想体系、主张和党纲之间作出选择。”[12](P397) 作为总统权力支柱的“统一俄罗斯党”，在普京改革方案提出后，立即加快了扩员速度。国家杜马主席兼“统一俄罗斯党”主席格雷兹洛夫在普京的支持下，呼吁政府官员和地方领导人加入该党。像鞑靼斯坦总统沙米耶夫、莫斯科市长卢日科夫等俄政府和地方多数要员都已经表达了入党的愿望。这样在俄罗斯地方选举中，选民可以根据各个候选人的党纲和竞选纲领来选择他们，而不是仅仅因为他们民族色彩等个人因素。在俄罗斯的现实条件下，国家的政治资源将集中在几个政党手中、实际上是它们的联邦部分手中，执政党领导人将能领导地方议会。选举的管理任务也大大减轻，今后只需要管理2至3个党的领导人。[8](P34) 这样联邦的政治运行将减少地方和民族因素的影响，运行效率将大大提高。
俄罗斯目前的“可控民主”并不是目的，只是一种过渡，最终是要实现宪政联邦。但是，俄罗斯联邦尚处在建立资本主义宪政国家的最初阶段，离建成宪政联邦国家还有相当长的一段路程。对俄罗斯这样一个制度变迁中的多民族国家面临的一个最大难题就是如何把各个民族纳入到一个统一的多民族国家的宪政建构中来。这可能是任何在全球化时代制度变迁中多民族国家面临的共同问题。
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