关于基本养老保险统筹“条块之争”的思考，本文主要内容关键词为：条块论文,之争论文,基本养老保险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C92 [文献标识码]A [文章编号]1001 —4799（2000）03—0095—04
我国社会保障基本养老保险地方统筹，意指在一个区域内（省或市）横向地建立各类城镇职工统一的养老保险制度和实行统一的养老保险费率。基本养老保险消除不同行业、职业的差异，由区域内政府的社会保险机构统一管理。行业统筹则指在行业系统内建立相对独立的、垂直管理的职工养老保险制度，在行业内实行统一的养老保险费率和按同一标准支付养老金。1998年8月，交通、邮电等11 个实行基本养老保险行业统筹的部门，把养老保险的工作全部移交给地方，实行以省为单位进行基本养老保险的省级统筹。至此，长达十几年的养老保险管理权限条块之争似乎划上了一个句号，养老保险属地原则得到了进一步的确认和最终的执行。但问题绝不如此简单。自1986年改革企业职工养老保险制度以来，交通、铁路、金融等行业不加入或退出地方统筹，曾几经反复，干扰了养老保险制度改革的顺利进行，也曾一度造成行业思想上的混乱。但同时政府却默认并同意行业统筹的存在，即从另一方面说明，我国养老保险制度改革的总体框架还不十分成熟，目前的地方统筹的各种方式还不能完全满足各行业的需要。在这种背景下，简单地以行政手段把行业统筹划归地方统筹，并不能解决深层次的困扰，如地方统筹模式没有进一步的完善和配套改革，就使人担扰以后还会不会再出现条块之争和再次的反复。而且，行业统筹存在的不合理、不公平现象，假如还没有得到全社会充分认识和反思，政府没有确立明确的指导思想和相应的法律法规来进行约束，那么地方统筹模式也就难以维持和巩固。在中央指导和监督下，以省为单位实行养老保险属地方管理体制相对于行业管理，也不过是由“条条管理”过渡到“块块管理”，这种隶属关系的改变，并没有解决深层次的社会公平问题，而且如何保证这一模式能够健康稳定地推进，政府也没有绝对的把握。因此笔者认为有必要对此进行认真的反思，从历史的失误中吸取教训，总结经验，以防止类似曲折再度发生。同时，也应高瞻远瞩，探讨省级统筹是否为我国最终选择，未来发展趋势如何？
1、行业统筹存在的原因探讨
从各行业提出实行行业统筹的理由和政府有关部门的批复来看，实行行业统筹的表层原因，主要是各行业的行业特点所致，如财政部、劳动人事部对水利电力部《关于直属企业试行离退休费用统筹的请示》的批复是，“根据你部电力生产企业以网局为核算单位，水电施工企业地处偏僻地区，无固定生活基地和跨省（区）流动施工等特点，同意你部直属企业按行业试用离退休费用统筹，暂不参加地方统筹。”其他不参加地方统筹的行业也有和电力行业类似的行业特征。姑且不论这种解释能否站得住脚，现成的一个反驳实例就是，具有相同行业管理特点的军工企业，却参加了地方统筹。所以，可以推测，这种理由只是面上的文章，其真正的动机和原因绝不在此。
1.1.保护行业利益是行业统筹存在的主要原因。建立行业养老金系统统筹的铁道、邮电、金融系统、中国建筑总公司、中国电力企业联合会等11个部委，基本上集中于国民经济的基础产业，在未来相当长的时期，都属于应优先发展且有很大增长潜力的部门，目前，这11个行业的经济效益普遍高于全国平均水平。除煤炭部外，这些行业都是在改革后得到迅猛发展，故而新职工比例大，养老负担较轻。从行业的角度，不参加地方统筹，可以为本行业争取到最大利益：一是行业内养老保险可略高于社会平均水平，二是实行现收现付模式所剩余的养老基金，可留在行业内，没有其他行业养老负担沉重的问题存在，三是巨额的养老基金可在系统内运转，在管理不明确时，可弥补生产性经营资金的不足。仅以山西省1995年为例，行业统筹的部门在山西省的直属企业职工人数多，占全省国有企业职工总数的1／3，工资水平高，年人均工资4300多元（比地方高45%），费用水平底，离退休费用占工资总额的比例比全省平均水平低7.1%。所以， 在客观上存在的各行业的发展不平衡、经济效益的差异及养老负担的不同，才是促使属于优势地位的行业退出或不参加地方统筹的真正原因，而对于行业利益的过度追求，就产生了一个怪胎——行业内系统统筹。
1.2.养老保险地方管理的不健全是各行业退出的直接导因。在批评实行行业统筹的部门追求自身最大利益的同时，也应注意到养老保险地方统筹管理中存在的不健全及失误，也是导致各行业自立门户的原因之一。地方统筹的管理存在的突出问题是，（1）基金收缴率逐年下降， 基金收缴困难，全国基金收缴率1992年为94%，1993年是92.4%，1994年再降为85%，到1998年6月，全国地方企业欠费累计达348亿元，相当于1997年全国地方基本养老保险基金支出总额的36.8%。（2 ）主管部门多提管理费，挤占挪用现象严重。1990年，全国各级养老保险机构人均管理费支出1.9万元，大大超出国家机关，事业单位人均3000 元的水平；据报道，到1997年，全国共挤占、挪用养老保险基金达90亿元。（3 ）管理不规范。企业违规行为得不到有效制止和纠正，损伤了遵纪企业参加保险的积极性。在养老保险制度实施过程中，企业违规方式多种多样，不缴、拖欠、少缴保险基金，漏报工资总额，多列支统筹退休金，违规办理提前离退休，少缴多填等等，极大地破坏了养老保险运作的正常秩序。社会保险部门却缺乏强有力的相应的约束手段。同时，基金投资渠道单一，基金贬值现象严重，在这种情况下，由部委自管的规范运作的铁道、邮电等行业担忧基金的安全，害怕职工的利益受损，在无权也无能力有效参与对地方政府保险基金监督的无奈中，萌生退意是必然的。
由此可见，计划经济下条块分割政府管理企业模式的遗留及其政府决策的犹豫和不确定，使行业统筹得以成立和存在。养老保险行业统筹和地方统筹之争，说到底，是计划经济模式下的条块之争，中央各部委和省市分别管理着一部分企业，各自拥有自己所属的权限，在体制未转换的情况下，权力的转让是相当困难的。
2、行业统筹成立和存在的失误分析
2.1.基本养老保险行业统筹与地方统筹并存的弊病是很明显的，可以归纳为：一、不利于社会公平的实现，形成事实上的行业特权；二、按单位隶属关系分行业管理，势必造成劳动力市场的人为分割，使劳动力的流动出现障碍；三、强化了行业管理的政府职能，与劳动制度改革和社会保险制度改革的目标、与市场经济的培育是相悖的。即使出于对地方政府养老保险基金管理存在缺陷、对行业自身发展不平衡、对职工养老保险的要求不同等问题的考虑，中央政府也有多种方案可供选择，如加强对养老基金的宏观管理和监督，提高养老保险的社会化服务水平，建立多层次的养老体系等等。应该承认，容许行业统筹的存在，是一种不明智的、甚或是错误的决策，是对客观存在问题的一种逃避，是对行业利益的一种不恰当的保护。这样做，只能使政府处于一种自相矛盾的尴尬境地。
2.2.有证据表明，政策制定者对自己的处境是了然于心的，这表现在涉及到行业统筹时，闪烁其词和态度的大起大落。在国发[1991]33号文《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中，涉及行业统筹的只有一句话：“中央部属企业，除国家另有规定外，都要参加所在地区的统筹”，同时强调要向省级统筹过渡。在国发[1995]6 号文《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中，针对地方对行业统筹的争论，重申“已经国务院批准，由国务院有关部门和单位直接组织养老保险费用统筹的企业，仍参加主管部门和单位组织的统筹”。时隔二年，1997年，国务院决定建立统一的企业职工基本养老保险制度，但关于行业统筹转向省级统筹，仍预设了前提条件：“待全国基本实现省级统筹后，原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹”。
2.3.养老保险行业统筹的实行，对我国社会保障事业的改革的负面影响很大，不仅延缓了社会保障制度改革进程，走了一段不必要的弯路，无助于养老保险制度及其管理体制的完善，无助于地方统筹存在问题的解决，而且冲击了地方养老保障的正常秩序，产生了一些新的问题，如两种制度的平稳过渡、养老金发放标准的差异如何弥补等；目前存在的养老金拖欠严重，1998年6月拖欠金额3.1亿元，涉及108 万人等等问题，也与条块分割的管理体制并存不无关系。
3、关于确立省级统筹的认识
基本养老保险省级统筹思路的确定是一大突破，但要实现中央要求的真正意义上的省级统筹，还有漫长的路要走。我国基本养老保险制度改革十几年来，一直处于多头管理、条块分割、多层次统筹的状况，其混乱程度已到了非整治不可的地步。在全国统筹条件尚未具备的情况下，省级统筹是当前较为合适的选择。
全国九届人大的机构改革，为省级统筹提供了必要条件：一是建立了统一的社会保障机构，消除了多头管理，由劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事业社会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业部门统筹的社会保险以及卫生部门管理的医疗保险，统一到由劳动和社会保障部管理；二是随着国务院机构改革，原负责行业统筹的政府部门有的已经调整与合并，已不再承担行业管理的职能，行业统筹移交地方管理的条件已经成熟。
社会基本养老保险省级统筹的确定，是社会保障工作的一大突破。中央的精神是明确的，行业统筹移交地方，地市县统筹过渡到省级统筹，为此，中央下达了一系列行政命令。国发[1998]28号文件《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方有关问题的通知》，就已规定行业统筹移交地方管理的具体时间表。但是，在基本养老保险省级统筹模式还未在全国普遍推广，省级统筹管理体制还未健全，社会保险管理存在的问题还未完全解决之时，行业统筹和省级统筹能否顺利过渡，是令人担忧的。如果省级统筹在短时间内不能在全国实现，已移交地方管理的行业统筹是否应遵照国发[1997]26号文件的精神而退出呢？地方接手行业统筹，工作量的急剧增加，是否会使业已存在的问题更加复杂化？等等。今后，省级统筹能否得到稳定和发展，关键在于省级统筹模式自身的完善与健全。有鉴于此，省级统筹面临的挑战主要有：
一是省级统筹能否在全国范围内真正实现。自1991年国务院肯定了省级统筹的做法，至1998年，先后有13个省（区）市实行了省级统筹。但，仍有一半以上的省市未实行省级统筹，其中大部分还停留在县市级低层次的统筹水平上。已经实行省级统筹的地区，也存在不规范、不到位的问题，个别地区的省级统筹只是个招牌而已。中央规定于1998年12月底在全国范围内实现省级统筹，现在已是2000年，大多数省份行业统筹虽已移交地方，但也出现了许多新情况、新问题，如医疗保险县市级统筹的协调、跨省区的企业应如何选择参加统筹的地区等。
二是省级统筹的管理体制能否健全，基金管理能否规范。养老保险地方统筹的管理体制的不健全，在过去是各行业纷纷退出的原因之一，在未来，则有损于省级统筹自身，甚或导致养老保险制度的整体崩溃。目前存在的主要问题是，社会保险行政管理与基金管理在内部的“政事合一”，难以形成对基金管理的有效外部制约和监督，使社会保险基金不能专款专用，挪用、挤占、浪费严重，也为主管部门多提管理费提供了方便。政府干预基金的管理和运作，且社会保险主管部门领导由政府任命的体制，难以保证基金管理的独立性，难以与政府行为对抗，也就难以保护基金的安全，更难以保证基金的保值增值了。
三是社会保险基金能否全面完整征收，筹资手段能否强化。从国际惯例看，“国家立法，强制执行”是社会保险的本质特征。由于我国社会保险基金的征收缺乏严格意义上的立法作为最后保证，省级统筹模式下，其性质手段的软化及法律手段的不足，使基金的征收更加困难，将面临积累无着落、现付也困难的境地。
4、省级统筹未来发展方向
我国基本养老保险制度的改革采用的是“摸着石头过河”这一独特方式，即：中央政府只发布指导原则，让地方政府进行试验，根据试验的结果再对先前的指导原则进行调整，进行新的试验。可以认为，省级统筹也只是步向全国统一的养老保险制度进程中的中间站和试验点。
省级统筹把全国划分为31个省市区，而各省市区经济发展水平不同，块块管理体制与社会基本养老保险所要求的社会公平，仍然有着较大的差距。由于地区利益刚性，使畸轻畸重的养老保险负担得不到有效的调节，一些退休养老负担较重的地区，将很快进入现收现付，甚至出现入不敷出的状态。由中央政府建立一定的省级调剂基金，虽能解决一时的困境，但不能从根本上解决问题。
权力下放至各省市区，也不利于中央统一的养老保险方针政策的贯彻执行，亦可能形成中央法令和地方政令的脱节和矛盾。如率先试验用法规来规范养老保险的海南省，就面临着国务院统一方案的要求与养老保险法规的矛盾。出于本地区利益的考虑，地方政府在执行中央决策时会打折扣。1998年，全国可支配的养老保险基金节余为几百亿元，虽然中央三申五令，强调从6月份起要保证按时足额发放养老金， 但是实际上当月仍发生拖欠，其拖欠金额达3亿元。
从世界各国养老保险的改革发展看，政府举办的基本养老保险的管理，美国是由卫生与人类服务部社会保障署实行高度集中统一管理；英国是由社会保障部负责，而且在地区及基层不设分支机构，它制定的社会保障政策由社会性组织及该组织在本地区和基层的分支机构执行；新加坡也是这种管理模式。日本则是由中央和地方二级机构管理，中央管理组织为厚生省的年金局及社会保险厅，负责养老基本保险年金制度的制定和实施，以及计划的编制和数据的统计，地方管理组织有都道府县厅和地方事务所组成，主要负责本地区养老保险制度的贯彻执行和监督。澳大利亚、瑞典基本上类同于日本模式。从以上几国模式分析，虽然各有特点，但其共同点是明确的，即基本养老保险制度的全国统一，中央政府的高度集中管理和强制执行。
借鉴国外经验，结合我国国情，笔者认为，基本养老保险的未来发展方向是，在省级统筹的基础上逐步过渡到全国统一的基本养老保险制度上来。届时，可以考虑由中央政府通过征税的方式强制收缴保险基金，纳入政府的社会保障预算，由政府或公共机构经办，逐步覆盖到全社会。
[收稿日期]1999—11—29
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