国有企业现状之法律分析及对策建议，本文主要内容关键词为：国有企业论文,对策论文,现状论文,建议论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业的命运在很大程度上关系着中国社会主义经济的命运，因而国有企业目前所面临的困难与问题也深深地牵动着国人的心。国有企业所处的困境可集中概括为：①亏损严重，活力不强；②经营自主权不到位，产权不清；③政府的行为仍带有浓厚的计划经济色彩，政企不分；④企业内部缺乏有效的激励约束机制，管理不科学；⑤企业经营者的预期具有不确定性，企业行为短期化；⑥国有资产经营的权责不清，管理混乱；⑦国有资产流失严重；⑧企业负担过重，企业行为政府化、社会化，改革愈深入，难度愈大。为使国有企业走出困境，重振雄风，我们的党和国家领导人、理论界、企业界均在苦苦思索，认真研究。基于一个法律理论工作者的神圣使命，本文拟运用有关法律理论对国有企业的现状进行分析，进而提出国有企业改革的法律对策建议，以为我国国有企业改革尽一己之力。
一、国有企业现状之法律分析
国有企业是指由国家投资、资产与收益归国家所有、责任及风险由国家承担的企业。在计划经济条件下，国有企业同时由国家经营管理。经济体制改革过程中，国有企业改革也相继经历了放权让利、利改税、转换经营机制、所有权与经营权相分离等几个阶段。社会主义市场经济的目标提出以后，建立以“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”为特征的现代企业制度成为国有企业改革的基本思路。但任务的提出并不等于问题的解决。纵观我国国有企业的现实处境，我认为至少存在以下三大法律问题：
1.所有权人地位虚化，政企不分。
财产所有权是指财产所有人在法律规定的范围内对其财产享有占有、使用、收益和处分的权利，反映的是因为对物质资料的占有而形成的人与人之间的关系。所有权法律关系就其主体而言是特定的，即物的归属已经肯定特定化了，因而具有排他性。就其内容而言包含权利主体对物的占有、使用、收益、处分的全部权能，具有绝对性；但有时这四项权利中的一项、两项，甚而三项、四项可能暂时与所有人分离，这就是所有权权能的可分离性。法律之所以规定所有权制度，是为了“定纷止争”、“定纷止乱”，使财产归属于不同主体，帮助所有者确定行为目标，在市场上相互竞争，促进资源的优化配置。因此所有权制度具有约束和激励两大功能。
国有企业属于全体人民所有，其财产所有权主体只能是代表全体人民利益的国家，依照法律规定由国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权。从宏观上说，这是国有企业财产所有权归属的唯一性，这是明确无疑的。但是因为国家负担着对内对外的诸多职能，不可能直接行使对全部国有财产的占有、使用、收益、处分的权力，因而必然产生国有财产经营过程中的代理问题。我国现行做法是，在国务院统一领导下，国有资产实行分级行政管理；企业对国家授予其经营管理的财产依法自主经营，享有占有、使用和依法处分的权利。企业虽然享有对其所经营管理财产的排他的使用权，但企业不是所有权人，所有权人仍为国家，国家享有收益权和不可转让的剩余索取权。由于作为所有权人的国家与作为经营管理实体的企业之间有着层层叠叠的委托—代理关系，因此在微观层面上，在具体的企业经营管理活动过程中，所有权人实际上不存在了，被虚化或泛化掉了，所谓“人人是主人，人人又都不是主人；大家都负责，但有事谁也不负责”指的即是这种现象。当国家作为所有权人的身分被虚化时，国家作为社会统治者、管理者的公权者的身分就变得更加明显。在这样的背景下加强国有资产的分级行政管理，势必强化行政权对所有权的“霸权”地位，使原本意义上的产权主体行为行政化，使政府与企业之间的利益界限模糊不清，政企不分。当政治意义上的“主人”与经济法律意义上的“主体”互相混淆以后，工人搭便车、偷懒、终身依靠思想就会严重泛滥，企业办社会之风盛行，负担愈来愈重。当所有权人地位被虚化以后，在企业经营管理活动中，所有权人的行为，所有权制度的约束与激励功能自然也就渺无踪影，于是一切的弊病就接踵而来。
2.委托—代理之链过长，权责不清。
代理是一项重要的法律制度，它是指代理人在代理权限内，以被代理人的名义根据代理人的独立意志进行民事活动，其权利义务后果由被代理人承担的一种法律关系。代理法律关系涉及双方当事人，一方为被代理人（又称本人），一方为代理人。代理依其产生的依据不同分成法定代理、指定代理和委托代理三类。无论何种代理，均须明确代理的权限、范围、期限、代理行为的法律后果由谁负责以及无效代理或滥用代理权的法律处理。代理是随着经济发展而发展起来的，它能够促进社会分工，提高经济效益。
如前所述，国有财产经营管理过程中的代理有其必然性，但是不同的层次、不同的主体间所产生的代理关系是有区别的，所涉及的问题也是多种多样的。例如国务院代表国家统一行使对国有企业财产的所有权，这一代理所产生的前提是国家法律的规定，因而是法定代理。国务院指定国家教育委员会对其所属财产进行管理，这是一种指定代理。某一企业依其章程规定某人为其法定代表人，这也是一种比较特别的法定代理关系。某法定代理人就某一特定事项（如税收或诉讼）委托代理人则是常见的委托—代理关系。按照我国国有资产的分级行政管理体制，国家作为所有人也作为委托人与作为经营管理实体的企业之间的委托—代理关系链少则三五节，多则几十节。节数越多，代理人与作为所有人的终极委托者之间的关系就越疏远，代理人的独立意志就愈大，委托人对代理人的约束就越小；节数越多，委托人传递给代理人的信息就越容易失真，信息不对称状况会更加剧；节数越多，随着委托—代理关系法律约束力的减弱，行政分级管理的权限会逐步增强，高度行政干预下的“内部人控制”问题会加重，代理人危机会加深，滥用代理权的情况会层出不穷；节数越多，代理成本、费用会不断上升，而代理效益会日益下降。简言之，国家作为终极委托者与具体从事经营活动的企业，尤其是企业的经营管理者之间的约束往往是软约束，给人一种“鞭长莫及”的感觉。而在国有企业财产所有权唯一地属于国家所有的情况下，国有企业的经营管理就毫无例外的处于“强弩之末”的地位，其权责不清就是理所当然的了
3.企业治理结构不科学，管理混乱。
在所有权与经营权分离、代理不可避免且有代理成本的情况下，必须建立一个所有权对经营权有效控制的机制，一方面最大限度地激发经营者的积极性，另一方面约束经营者，使经营者的目标不致于偏离所有者的目标，以降低代理成本。这种机制有两个。一个是外部机制，即在代理人之间引进竞争机制，这里主要涉及来自经理市场的竞争，即如何尽可能地选择一个好的经营者。另一个是内部机制，即在企业中设计一个较为合理的治理结构来进行企业的生产经营活动并实现利益的分配。这一机制主要指在公司法的调整之下股东大会、董事会以及经理部门的权力运作机制。
在所有权人地位虚化、产权虚置、委托一代理链条过长、约束不力的情况下，企业治理结构极不科学，管理混乱。其原因，一是政府作为委托人的不合格表现，政府总以公权者自居，凭长官意志等级规则等选用代理人，造成代理人的政府附庸意识，只对政府负责。二是委托人在经理市场竞争机制不完全的时候难以识别潜在的代理人的素质条件，越是劣质的潜在代理人越是容易成为现实的代理人，最终导致“劣质品驱逐优质品”的“劣质品充斥的市场”，这是西方经济学所谓的“柠檬市场（Lemon’s market）”，也即代理人的逆向选择问题。三是代理人处在委托—代理链条的末端，当其受到行政的过分干预时，往往形成某种“梗阻”现象，对上对下隐瞒真相，造成“内部人控制”问题；四是在产权虚置时，因为代理人对企业的最终目标没有归属感，导致其行为目标短期化，代理人可能利用自己直接经营的相对优势，通过减少自己的要素投入（即偷懒）或采取机会主义行为来为自身谋利，达到自我效用的最大化，但其结果是损害了企业和国家的利益，这就是所谓的“代理人危机”或“代理的道德风险”。社会反响强烈的“经营者负盈、企业负亏、银行负债、国家负责”的“穷庙富方丈”现象便源出于此。
二、国有企业改革之法律建议
国有企业改革的根本出路在于建立现代企业制度，现代企业制度的核心是法人制度，因而国有企业改革必须在法制的轨道上，在法律的严格约束和有效保护之下进行，国有企业的改革措施必须通过法律的形式予以落实。基于前文的分析，我们提出以下三点建议：
1.实行“两权剥离”，使企业真正享有独立法人财产所有权，真正具有独立的法人地位。如果对国有企业我们始终坚持国家所有、分级管理、分工监督和企业经营的方针，那么国家通过转变政府职能，转换企业经营机制，既要保障国家对企业财产的所有权，又要落实企业经营权，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人和市场竞争的主体的这一目标就是无法实现的。法人制度的精髓在于独立财产权基础上的独立性、平等性，只有这样的主体，才能进入市场进行有效竞争。因此应该大力推行公司制，明确公司享有由股东（包括国家）投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任；公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。国有企业可依法改制为公司，国家也可以根据市场规律投资组建公司。但国家财产一旦投入公司，便成为公司所有的资产，尽管法律上仍强调公司中的国有资产所有权属于国家，但这只是所谓的最终所有权，它必须与法人的财产所有权划清界限，这是由所有权主体的排他性决定的。国家作为出资者按其投入企业的资本额享有所有者权益，包括资产收益权、重大问题决策权、选择管理者等权利；当企业破产时也仅以其出资额为限承担有限责任。只有当投入企业运营的这部分财产所有权从国家所有权上“剥离”下来，国家作为股东或出资人的身分才能落到实处，其最终所有权才能得到保障。只有当企业享有完全的占有、使用、收益、处分的权利的时候，企业才能真正成为独立的法人和市场竞争的主体。实行“两权剥离”，并不是要剥夺国家对国有财产的所有权，而是要使原来高高在上的国有财产权主体——国家在国有企业中变得无处不在，使其在国有企业中的产权具体化、量化、法律化。
2.完善委托—代理关系，明确双方的地位及权责。“两权剥离”以后，政府与企业之间的委托—代理链会大大缩短，委托人对代理人的约束会大大增强，但这必须建立在委托人与代理人的身分明确、权责明确的基础上。政府一旦完成出资便不得直接支配企业法人财产；除法律和行政法规另有规定外，政府不得以任何形式抽取注入企业法人的资本金，不得调取企业财产，不得以任何名义向企业收取任何费用；政府不得直接干预企业的生产经营活动。而企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税；企业应当建立资产经营责任制，对企业全部法人财产及其净资产承担保值增值的责任。厂长（经理）作为企业的法定代表人，对企业全部法人财产及其净资产的保值增值状况承担经营责任。这里涉及两种关系，一是国家或政府与企业之间的代理关系，二是企业与其法定代表人之间的代理关系（也是一种特别的代理关系）。这两种关系均必须严格依法确立，任何一方违背其职责。均应承担相应的法律责任。这里尤其要求政府或国有资产代表切实行使好委托人（出资人、股东）的职责，根据市场规律决定投资方向，选择合理的治理结构，选聘得力的经营管理者。如果委托人玩忽职守，敷衍了事，那么国有企业的所有权主体地位虽然明确了，但所有权主体的行为仍然缺位，因此须强化对国有企业经营管理活动的监督、制约。完善委托一代理关系的首选方案是仿效国内某些地方已推行的国有资产经营责任制，使委托—代理关系契约化。
3.建立科学的治理结构，使权责分明、管理科学、激励和约束相结合。国有企业应推行公司制度，以有效地进行企业产权制度改造，明确国有资产的界限，实现出资者所有权与公司法人财产权的分离，也有利于政企分开，转换企业经营机制，使企业摆脱对行政机关的依赖，也使国家解除对企业承担的实际上的无限责任。国有企业应推行公司制的另一重要缘由，是因为现代公司制度科学的治理结构。我国《公司法》规定公司股东会掌握决策权，是公司的最高权力机构，决定公司的重大问题，由全体股东组成。董事会拥有经营权，是公司业务决策和经营机构，主要负责公司日常经营管理中的一些重大问题。监事会行使对公司的经营管理进行监督的职能，以维护股东和职工的利益。公司的经理对董事会负责，主持公司的生产经营管理工作，执行董事会的决议。公司治理结构与我国现行的国有企业的厂长（经理）负责制相比，无疑具有更加科学、合理、透明度更高等优势。现代公司制企业内部权力机构、监督机构和执行机构相互分离、相互制衡的体制，对于确立权责明确、各司其职的激励和约束机制当然是最佳选择。科学的治理结构加上必要的外部监督机制，对于维护国家法律法规的贯彻执行，保护国有资产和企业的利益，防止经营管理者为个人谋取不正当利益的违法犯罪活动，是必不可少的。在强化约束的同时，也必须建立适当的激励机制，如实行经理人员年薪制，或使经理人员的报酬与企业的业绩挂钩，或者使经理人员在公司中占有一定的股份，以激发经理人员的工作积极性与创造性。总之，要变那种一元化或一人化的管理体制为多元化的管理体制，使治理结构科学化。
国有企业改造涉及方方面面的问题，法律方面也绝不止所有权、代理与治理结构三大问题，解决这些问题的方案也绝非是本文的几点建议所能穷尽的。当然不能由此推论说我们对国有企业的改造持悲观的论调。众多发达的国家及发展中国家的成功经验表明，实行法治，国家就进步，经济就繁荣，企业就有生机活力，发展就更为神速。这一启示也许会帮助我国的国有企业开辟一条新的成功之路。