美国的“择校制度”与基础教育改革，本文主要内容关键词为：教育改革论文,美国论文,择校论文,制度论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“择校制度”（selecting system）是近几年来美国基础教育改革中最引人注目的改革措施。过去，在美国传统的公立学校制度下，各州均实行“就地入学”的政策。这种“择校”就读的选择只发生在公立与私立、教会学校之间，而且局限于少数富裕的家庭或有宗教信仰要求的家庭。现在这种选择则被推进到公立学校之间，并且要求更多的家庭普遍拥有这种选择权，公立学校的垄断地位及体制受到了从未有过的挑战。
一、“择校制度”的推行背景
八、九十年代，美国通过“择校制度”进行的基础教育改革具有一种“市场价值取向”，旨在把美国的公立教育体制和管理方式从过去的“政治行政模式”转化为一种“经济市场模式”，从而减少和克服过去公立学校体制的“垄断”与“官僚”，为广大儿童和家长提供更多的选择自由权利。这一指导思想与美国整个政治、经济政策的转变有着密切的联系。五、六十年代，美国历届总统吸收了罗斯福新政的经验，与国家垄断资本主义发展相适应，在政治、经济政策上继续强调国家干预，并通过立法进行了一系列完善国家垄断资本主义机制的改革与调整，一系列的改革促进了经济发展和社会繁荣。进入七十年代，美国经济出现了结构性经济危机特别是经济滞胀的困扰，美国经济理论界和政府都感到凯恩斯新主张的大政府、高税收、高福利政策的失败。于是，在八十年代初，倡导自我放任，弘扬市场机制，反对国家干预，主张小政府、低税收、改革福利制度的供应学派和货币学派便逐渐成为美国新时期的政治、经济政策的基础。里根总统相继推行了紧缩货币、减税及税制改革、收缩福利等一系列减少政府作用、注重市场机制的改革政策，这使美国的经济再度出现了繁荣。可以说正是这一转变，构成了美国基础教育改革的一个崭新社会背景。它对美国公立基础教育制度的影响就在于让人们重新思考了政府在教育中的地位和作用。
历次教育的失败和公立学校教育质量的不断下降则是“择校制度”推行的教育背景。美国要求公立学校进行教改的呼声从五十年代起一直没有中断。六十年代进行了“新三艺”课程改革；七十年代实施了回复基础运动；八十年代《国家处在危险中，教育改革势在必行》更是引起了美国大规模的教育改革。然而，正如分析家们所指出的：美国八十年代的教改所奉行的是一种“强化的策略”，所有的措施都在不改变原有体制的前提下进行。改革虽然获得了一些成果，但公立学校的实际状况并没有较大改观，公众对公立学校的怀疑态度及不满也越来越强烈。据1988年《纽约时报》制作的一项全国民意调查：39%的美国人认为公立学校越来越糟，特别是城区学校最为突出。据统计，在波士顿、芝加哥、纽约等城市辍学率己高达40%。1988年《儿童》杂志的民意调查发现：因为公立学校质量问题，51%的家长愿意将自已的孩子送去私立学校。在1970～1988年中，美国私立学校入学率增加了6%，而公立学校入学率则降低了17%。正是在上述教育背景下，八十年代末，美国一些教育改革者们便在历次教政不尽人意之后选择了消除公立学校垄断，强化学校教育竞争的”择校制度，并使之日益获得了越来越多的公众支持。
二、“择校”的教育政策及其具体形式
1.布什、克林顿总统关于“择校”的政策主张
1988年在总统竞选中，布什提出了“教育复兴”的竞选口号，向美国人民保证他将致力于教育改革以提高公立学校教育质量，建立良好的学校教育环境，承诺要成为一位“教育总统”，在其关于基础教育的政策中，他提出了最富争议的包括私立学校在内的选择计划。1989年4月，布什总统签署了《1989年教育优秀奖励法》（The Educational Excellence Act），其中包括的优秀“磁石学校计划”（magnatIc school plan），其目的之一便是通过家长为其子女选择学校而促进开放式招生，该计划得到了每年1亿美元的拨款。1990年春，布什总统在其宣布的“美国2000年教改法案”中明确提出要推行择校，并主张在公立及私立学校广泛的范围内开展。从此，“择校”便成为美国教育界关注的热点。1991年布什总统提出“美国2000）年计划”，呼吁进行全国教育改革，其中很重要的内容之一就是鼓励选校计划。在1993年教育财政预算中，他提出将32.3亿美元用于学校选择计划，他还声称，“我的计划将给予教师更多的灵活，以帮助社区创建新的美国学校”。正如美国评论家们所指出的.布什的择校计划为公立学校制度拉响了一枚定时炸弹，“择校”在一定程度上将会改变或重建美国基础教育的结构及体制。
克林顿最早表明其教育政策是在1992年的总统竞选辩论中。他对美国学校的教学质量深表忧虑，在学校选择这一热点问题上，他表示了与布什不尽相同的观点。他强调不反对公立学校间的竞争，但反对将公共经费提供给私立学校的“教育凭证”。他提出了一个仅是在公立学校范围内进行的有所限制的选择计划。他说：“我认为我们不应该将公众的税款用于私立学校，但我赞同公立学校的选择”。他计划促使父母和教育工作者一赵建立起全国的课程标准及全国的考试制度；增加教育改革“开端计划”的经费；增加“第一项”（chorper）的政策和预算，以帮助减少富裕学生和贫困学生间的差别；增加学校使用经费的灵活性等。在克林顿所有教改政策中，最雄心勃勃的是与学校选择有关的“特许学校计划”（charter school plan）。该计划的目的是改变公立学校的垄断，增加父母的选择，因为“学校学区对公立学校的独家垄断是国家学校问题的核心。在该计划下，教师和其它社区组织、企业等都可以申请开办学校。克林顿赞同这项计划，并多次拨款用于特许学校的实验。1995年他还在国情咨文中积极主张各州以立法形式支持特许学校的创立。
将克林顿总统的“特许学校”计划与布什总统的“教育凭证”计划相比较，我们可以看到，这两路计划其实是从不同的方面促进了美国公立学校体系中竞争的产生，营造着类似“市场”的某些机制：“教育凭证”强调的是把“钱”补助给家长─“学校的顾主”，使他拥有选购学校教育服务的权利与能力；而“特许学校”强调的是把“权”转让给学区中的其它组织或个人——“学校的经营者”，使学校有不同的经营主办者，从而提供更多类型的学校服务。形象地说，布什的政策注重“买方”，克林顿的政策则注重于”卖方”。但二者的政策都使美国公立学校制度和相当程度的“独家垄断”开始了很大的变化。如果我们可以把过去美国政府用公共税款保养起来的公立学校体制称之为一种带有“行政色彩”的体制的话，那么新的变化正在促使这种“行政色彩”为一种“市场色彩”所替代，或者说“点缀”。正如美国的评论家所说，学校正在进入市场的中间地带。
2.“择校制度”的各种具体形式
“择校”这一概念自七十年代卡特政府时期提出后，在20多年的时间里一直成为美国基础教育改革的一种尝试。尽管维护原有的公立学校制度的主张一直在政府立法中占居优势，但各种各样的实施择校制度的形式在许多州内开始出现，它们是：磁石学校、教育税减免、教育凭证、特许学校和“控股公司私校”等。鉴于目前在美国教育实践的重要性，下面集中介绍和分析教育凭证、特许学校、控股公司私校这三种形式。
（1）教育凭证（Educational Voucher）—一增强“教育购买力”。所谓教育凭证即是指政府发行给学生家长的一种证券，它代表一定数额的现金，作为专门帮助家长为其子女选择学校的费用。家长不能直接向政府兑换现金，学校收取教育凭证后再向政府兑现现金。“凭证”概念在美国的社会福利、公共服务中是一个广泛应用的概念，它所具有的好处在于“消费者拥有不同的供应者，因而享有选择最符合他的需要之选择自由”。关于凭证用于教育的理论研究，最早始于六十年代末。后来，公共政策研究中心（rhe center for the studyof pubic policy）于1970年提交了《教育凭证，向父母提供补助，资助基础教育的报告》。报告论述了有关教育凭证的讨论，并提出了7种教育凭证模式。在所有教育凭证的具体实施中，最具代表性的是1989年3月威斯康辛州议会通过的密尔瓦基教育凭证计划（the Mil-wandeevouclerPlan）。该计划规定州政府将资助一定数量的贫困家庭的儿童自由选择愿意就读的学校（不包括教会学校），该计划于1990年9月正式开始实施，1000名密尔瓦基市低收入家庭的儿童进入了非宗教的私立学校；1992年9月又有500名学生进入6所私立学校。1992年，在评估的基础上，威斯康辛议会决定继续支持学校选择计划。 教育凭证关注的是家长的择校能力，或者形象地说是“家长的教育选购力”，是一种以“钱”为基础而推行的择校制度。从表面上看来，让贫穷家庭子女持有教育券（即教育凭证）进入私立中小学是为了达成受教育的机会的公平性（因为美国私立学校的办学素质优于公立学校，富有者子女多数均进入私立学校，造成教育机会的不公平）。事实上，教育券另一个目的是迈向教育的自由化，让公私立学校能够平地竞争，所以一些学者认为，在中小学实施教育券可促使教育机会平等、效率与自由三方面获得一致和谐与平衡的实现。在这一意义上，我们也可以把“教育税减免”也归为类似性质的措施。因为教育税减免就是指减除非公立学校学生家长的教育税。在美国，非公立学校的学生家长在支付昂贵的私校或教会学校费用的同时，根据法律还要另外为公立教育纳税，这就大大增加了上非公立学校学生家长的财政负担，从而限制了家长对非公立学校的选择。教育税减免克服了非公立学校与公立学校竞争中的这一不利因素。如果说教育凭证是政府以“投入”方式增加家长的教育购买力的话，那么教育税减免就是以“养活家长开支”的方式来保证家长的教育购买力。
（2）特许学校（charter school）----公校委托私营。所谓特许学校是指州或市政府与一些团体、企业及个人签订合同，将某些公立学校的主办权交付他们，由承租者提供拥有各自不同教学特点的学校教育，并实行开放招生。特许学校的出现使学校类型更加多样化，为学生及家长增加了更多的学校选择，它打破了过去只由政府来办公立学校的局面，可以说是一种富有挑战性的尝试。这种公校委托私营的方式被美国人称之为“公校私营”。九十年代，在克林顿政府的支持下公校私营成为流行全美的一个新现象，社会舆论则普遍认同它是美国公立教育发展的新方向和希望。
这种“公校私营”早在六、七十年代在美国就有先例，当时它是以“教学合同”（performance contracting）的方式出现。这种合同一般是由教育委员会和教育企业签订，主要是把学习不好的学生的辅导工作委托给教育企业，用合同的方式把双方责任和利益明确下来。如果教育企业把学生的学力提高到一定水平，那么教育委员会根据合同支付报酬；如果提前或超出了合同规定水平，那么按比例支付辅助金。根据美国全国教育协会报告书的资料，1970年签订这种合同的学区教育委员会，全国达150个，其中18个中学区得到了辅助金。九十年代，特许学校的出现则使公校私营更加深入、广泛。1990年加利福尼亚进行了全美最大胆的实验，将100所公立学校签约给私人组织，由它们来具体承办。1993年9月18日，马萨诸塞州进行了全美在教育上最引人注目的尝试，将15所公立学校由13中私人组织经营。这些组织包括教育联盟、社区组织、大学、非营利的基金会及营利的公司（如韦特公司）等。1994年10月3日，康州首府Hortfrd决定将其整个公立学校系统完全交给一个民营公司管理。据统计，到1996年通过特许学校法案的州共计25个，另外哥伦比亚地区也通过了特许学校法，全美特许学校共有246所。
特许学校的创立允许私人资金较多地流入公立学校体系，毫无疑问这将使美国几百年来的公立学校制度发生一些“根本性”的改变，可以说“私营化”的倾向以及部分特许学校企业化的经营都使公立学校所维护的公共价值观念，社会赖以存在的共同精神受到了冲击。而对这些变化，美国教育界人士也都持不同意见。赞同者认为，“这是追求我们的孩子学业优异成绩的一个里程碑”；反对者则指出“如此这样，我们留给孩子们的将空无所有，你们简直拿他们当牲口看等，这是对腐败的一张请帖”。
（3）“控股公司私校”---私立学校新现象。与传统私立学校并存，美国目前出现了一种由控股公司开办的私立学校，人们将之称为“控股公司私校”。它的出现也同样为父母选择学校提供了一种新的选择。美国专统的私立学校大都由教会或一些宗教组织或私人组织开办，入学一般有较多的条件限制，且学费昂贵（一般为7000～15000）美元）。全美中小学生中仅有11%的学生进入私立学校。随着学校选择舆论的高涨，选择意识的增强和择校需求的日益强烈，九十年代一些控股公司也介入了私立学校领域。它们开办一些私立学校专门为那些想让其子女得到最好教育但进不赵贵族式私立学校，且又不愿意把孩子送到教会学校去的家长们提供的学校教育服务。这些学校往往收取和公立学校相差不多的学费，如诺贝尔教育动力公司在加利福尼亚11所这样的学校其收费标准为4750美元（包括学费和放学前后的管理费）。此外，它还开办同样性质的幼儿中心。当然控股公司仍是赢利的，如1994年诺贝尔教育动力公司总收入为3400万美元，其纯利为190万美元。
目前：在美国随着类似诺贝尔教育动力公司这样经营私日益增多，还出现了它们自己协调管理组织。如诺贝教育动力公司所在的协调机构“全国独立学校联合会”，其成员包括64家不同的控股公司，所经营的控股公司私校达120所，在过去六年的时间里公司学校的数量增加了一倍。这种新型私校增长迅速的现象也反映出：美国人越来越认识到，公共教育是对所有儿童都是有利的.对于可以有代价地提供较好的学校团体来说，是存在着发挥作用的地方的。
三、择校制度给美国基础教育带来的影响及问题
目前，教改推行的择校制度对美国基础教育所带来的影响还刚刚开始，但所引起的变化无疑是深刻的，在某些方面可以说是重建着美国公立学校的结构与制度。我以为这主要体现在以下三个方面：
1.对教育观念的影响
过去人们在公立学校是社会民主建立的基础观念下，一直把教育看作是国家的责任，并认为理所当然地学校应当国有化，不可能提供被认为是对社会稳定所必要的共同价值标准，这个论点推到极端，它不但要求政府管理学校，而且还强迫人们进入这种学校。可以说，在十九世纪和二十世纪初，美国建立伊始，来自受压迫的移民带来了不同的语言、文化、思想及社会风范，社会需要建立和发展公立学校成为历史的必然。公立学校在完成上述任务方面也的确起到了重要的作用。然而，正如一位美国教育研究者所说：围绕着学校问题如今发生了很大争议，历史已进入了未曾有过的新时期，作为昨日坚如磐石的公立学校体系已被传唤到了法庭，它要不要存在，如何存在，正在受到审理。美国人开始反思，认为目前美国公立学校的低质量、低效率和脱离实际，其根源都在于公立学校制度本身的“垄断”及“官僚”。在经过认真思索之后，美国人如今也提出了一个新的教育观念，即政府应该资助教育，但并不一定直接提供这种教育。这就如同在美国，政府提供医疗卫生保健卡，但却不开杂货店卖面包一样。美国人开始认识到，避免政府在基础教育发展中这种“资助者”和“提供者”两种身份的二合一，是引入竞争消除公立学校制度“垄断”及“官僚”的一种有效方式。在这些认识的变化中，“竞争”的观念和“市场”的观念日益明确。另外，择校制度在美国基础教育中的导入其深层的原因还在于美国目前自由主义市场经济的发展，要求注重消费者的权益，它要求发生一种变化，在教育消费上通过“市场”将过去就地入学的行政权力性规定改变为学生家长“按需要自主择校”的市场权力性选择。教育是一种消费的观念得以强调和重视。
2.对教育行政体制的影响
择校制度的推行将对美国地方控制教育的教育行政体制产生重要影响，学校本身的权力将相对扩大，联邦政府对教育的影响也会有所增强。以推行市场机制为目的的择校制度要求每所学校必须从地方教委获得更多的自主权，教育凭证计划要求打破“就地入学”的限制，实行开放招生，学校必须拥有自行决定招生人数、收费标准等方面的权限；同时，它还将一部分权力有效地划归了家长，从而使家长对学校管理、组织、教学等方面的参与有了切实可行的方式。特许学校的出现，公校私营使学校本身在政策、人事方面事有了自主。Horsford的签约合同里就有一条规定，即把学校同地方教委发生的争执交由仲载的最后决定。这种权力下移的趋势正是择校推行的结果。在这些变动之下，可以预计随着择校制度的普及，地方教委的职责将很可能转为主要依据“合同”对各特许学校所承担的任务进行评估、检查和监督。
美国联邦政府对教育影响的增强主要体现在如下的一些举措上：1990年联邦政府制定了《国家六大教育目标》，1990年4月又制定了《美国2000年教育战略》，这些文件强调：确立国家教育目标，确定国家统一的课程标准，建立统一的学业考试制度等，都是与家长择校计划相配套的措施。美国政府在极力引进“教育市场”的同时，极力要实现自己的目标，这势必加强联邦政府对学校教育的影响。
3.对公立学校的教育财政体制产生重要影响
美国每年的教育经费为3300多亿美元，大部分经费来自州和地方政府，联邦政府拨款大约为200亿美元只占总预算的6%。因此，地方政府和州对学校的财政状况更具决定作用。在传统的公立学校体制中、公立中小学的教育经费一般是以地方税收（财产税）为主，辅之以州教育拨款和少量的联邦资助。由于地方税收主要来自财产税，故在贫穷地区教育经费比较紧张，州政府往往拨以更多的经费以保证教育资源的公平性。择校制度对上述学校财政体制产生的影响，主要体现在以下几个方面：第一，择校入学必然打破学区的地域限制，从而要求教育体系内部资金重新分配。教育凭证制度的实施部分改变了州及地方政府将教育经费直接分配到校的方式。学校是否能够得到教育凭证这部分拨款依赖于它的教学质量及自身信誉等诸多因素。另外，由于家长是自由择校，除公立学校外，他们还可以选择私立学校、教会学校等，这意味着政府教育经费有一部分将流入非公立学校。第二，教育税减免的实行将减少公立学校的教育经费。过去选择非公立学校的家长仍需交纳教育税，实施教育税减免后他们一年可以减免250～500美元的教育税款。故随着上非公立学校人数的增加，由教育税而筹集的公立教育经费必然会出现下降。
从表面上看，引起的变化只是一种教育资金的重新分配，但深刻的影响却在于它可能从根本上对公立教育制度产生动摇。但在择校制度下，属公立学校的教育经费部分流向非公立学校，各种私人资金也以不同方式开始渗透公立教育领域，公立教育体制与结构开始从一种“完备”状态出现一种“分化”，越来越多类型的非公立学校同公立学校平起平坐，公立学校也出现了公校私营的状况。上述行政制度和财政制度上的这些变也许可以使我们初步窥见这种重建的方向。择校制度在给美国基础教育带来竞争机制的同时，也带来了一些问题。这些问题是：第一，宗教与政府问题。如果教育凭证也可用于教会学校，势必违背美国宪法关于“政府与教会相分离的原则”。但事实上，教会学校的教育也并非在方方面面都贯穿宗教精神，国家补助教会学校的钱也用于非宗教的课程，但问题是这种划分在实际教育经费的使用中难以审查；第二，竞争与公立学校问题.包括磁石学校、教育凭证、特许学校和控股公司私校等各种形式在内的择校制度无疑使美国的基础教育出现了一个“市场”，对生源、教育经费的竞争给公立学校的存在提出了挑战。许多组织的代表人物批评说，自由择校将断送公立学校体制；而择校的支持者们则认为，对公立学校的威胁来自其自身的缺陷，而不是它们的成就。但问题是这些新型的学校自身的质量是否一定会好过公立学校，这仍是不能肯定的问题；第三，公平问题。择校的支持者们认为跨区择校为克服居住区带来的“阶层隔核”及促进各族间的“民族融合”提供了有效的“沟通和途径”，这时的沟通与融合是人们自己选择的结果，不同于公立学校人为地被迫组合到一起，或者说根本没有机会组合到一起。但实际的情况是在自愿的情形下，这样的组合很大程度上只是一种理想而不是现实。另外，家长们如果无力“增补”教育凭证之外的学费，那么这种择校仍是取决于私人资金和个人财富的多少，这在根本上仍解决不了由贫富决定的选择权。综上所述，美国择校制度的理论基础是新自由主义经济学，其教改的根本目的是用市场方式重建公立学校制度，其具体目标是提高质量及效率、充分满足各种教育需求。与过去教改完全不同的是，它试图通过自由择校引进竞争和市场机制，为基础教育的发展找到一种新的发展动力——“市场的力量”。在多样化市场需求下，公立学校体系的“垄断”开始打破，多种新型学校的出现促进了学校教育服务的多样化发展，学校教育服务体系开始从一种“供给者体系’转向“需求者体系”。正是这种根本性的变化使择校制度具有非常重要的意义。
注释：
1.《教育参考资料》，1990年第9期；1989年第2期。
2.Education USA 6 Jan.,26 Oct.,23 Nov.,1992.
3.（台）《教育资料文摘》，1995.5，第33页；1994.12，第157页。
4.《参考消息》，1995.10.4
5.（美）米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，商务印书馆1956年第1版，第87页。
6.《外国教育资料》，1993.1，第78页。