关于我国“分税制”财政体制相关问题的探讨，本文主要内容关键词为：分税制论文,体制论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行的“分税制”财政体制已实施十年有余，这一体制在推动中国经济发展、调整和规范各级政府间财政分配关系、促进社会主义市场经济体制建设等方面，都发挥了重要作用。这些年来，学界和实际工作部门在肯定“分税制”财政体制的同时，对其存在的问题也做了一定的探讨，但对近年来出现的新问题却探讨不够。深入考察和分析“分税制”财政体制十余年来的实施状况特别是近年来的现实状况，可以发现有些原有问题未获解决，并且又出现了一些新问题。其中一些问题负面影响很大，应当引起政府特别是中央政府的高度重视。本文对与此相关的几个主要问题进行深入探讨，在与学界和财税部门的同仁交流的同时，亦望能引起政府高层有关部门的关注。
“分税制”与国家结构
实行“分税制”是世界各国选择财政体制的大趋势。但所有国家都必须面对一个基础性的问题：“分税制”如何与本国的国体、政体和国家结构相适应。即一个国家实行的“分税制”，一方面必须考虑本国的国体、政体和国家结构；另一方面必须考虑现代国家治理的特点，特别是现代国家制度体系中财税体制的构建。对于我国来说，关于“分税制”与国体、政体相适应问题，由于对现实的影响不大，可以暂且不论。但是，关于现行的“分税制”是否与我国的国家结构相适应，怎样才能构建起与我国的国家结构相适应的“分税制”财政体制等问题，需要认真探讨。因为这个问题对现实的影响太大，不能不引起人们的关注。
所谓国家结构，是指一个国家的整体与部分、中央与地方之间的组成关系。其基本形式有“单一制”和“联邦制”两种。所谓单一制，是指由若干行政区域构成单一主权国家的制度。采取这种制度的国家称“单一国”，它只有单一的宪法和一个最高国家政权机关。我国就是典型的单一制国家。所谓联邦制，是指由若干成员国(或邦、州)联合组成统一国家的制度。美国即典型的联邦制国家。①显然，在单一制国家和联邦制国家实施“分税制”，肯定有许多区别，需要根据本国的国体、政体和国家结构的特点，并结合本国的政治传统和现实财政经济状况来设计本国的“分税制”，且所设计出的“分税制”应是留有动态调整余地的，既不可能频繁变动，也不可能一成不变。之所以如此，主要是出于保持政治稳定和经济稳定的考虑。
我国现行的“分税制”是否适应我国的单一制国家结构，是否有效调动了中央和地方两个积极性，是否真正有效发挥了税收调节经济的杠杆作用，是否有效保证了税收随经济增长而增长等，都值得我们深思。我们应当对“分税制”实施的现实状况进行分析，以找出解决已存在问题的办法，进而对现行的“分税制”进行改造，使其逐步趋于完善。要讨论这些问题，首先必须明确一个基本理论问题，即如何在单一制国家结构体系中构建“分税制”财政体制。简言之，我国需要什么样式的“分税制”。
现行税收管理体制存在的问题
我国在1994年实施“分税制”后，实行国、地税机构分设，对于保证中央财政收入的稳定，强化税收监督，调动地方政府理财增收的积极性，发挥了重要作用。但随着经济的发展和改革的深入，特别是近些年来税源结构已经发生了很大变化，原有的分税办法已明显不适应客观形势发展的需要，必须及时进行调整。对此，中央政府已适时进行了一些调整，如2001年1月1日起实施的所得税收入分享改革。这些调整对促进社会主义市场经济的健康发展，进一步规范中央和地方政府之间的财政分配关系，建立合理的分配机制，防止重复建设，减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发、振兴东北老工业基地和促进中部地区崛起，逐步实现共同富裕，起到了重要作用。但国、地税机构分设带来的问题仍然客观存在，并且影响很大，不容忽视。这些问题主要集中在以下几个方面：
(一)国、地税机构分设存在税收征管“空白地带”，造成税收流失
国、地税机构分设，对于明确国、地税两大系统税务机关各自的征管职能，强化税收征管，加强税务监督，的确起到了重要作用。但是，国、地税两大系统税务机关，毕竟分属于两大不同的行政管理序列，在税收征管中各自为政。并且由于我国特有的国情，客观上还存在着法治的规范约束或多或少要受到“人治”影响的情况。或出于自身部门利益和工作成本考虑，或由于两大系统缺少有效的协调、沟通机制，或由于其他相关因素的影响，总会存在一些税收征管的“空白地带”。比如在税收信息共享问题上，就存在脱节情况。虽然从总体上看，目前我国税务系统的信息化建设已达到一定水平，但仍然存在税收信息不能共享、不全面和失真等问题，从而造成税收管理不严谨，执法不到位，导致税收流失。其中最突出的问题是国、地税两大税务机构的税收信息不能共享。例如，某企业被国税部门查补增值税，而该企业也未主动去地税部门申报各种地方税。由于国、地税之间缺乏有效的信息沟通机制和管道，地税部门无法很快获得应对该企业征收地方税的信息。再如，地税部门发现某纯属地税部门征管的企业有混合销售行为或其应税项目应缴纳增值税，却将该企业征税对象全部归为应税劳务而征收营业税。这样，该企业本来按税法规定应当缴纳税负高的增值税，却违反税法去缴纳税负低的营业税，并且这种违法不是由纳税企业造成的，而是由税收征管体制造成的。这种做法不仅与税法不符，同时也造成税收流失。此外，由于国税部门在征收增值税时并不代征各种地方税收，因而也容易造成应由地税部门负责征收的地方税收严重流失。在对纳税人的税务登记管理上，由于征收与管理工作脱节、税务管理不到位、信息技术不成熟等，再加上纳税人依法纳税的法律意识不强，往往造成相当数量的纳税人无法查实，成为“两不管”的漏征、漏管户。解决这些问题的思路，究竟是改革体制，合并国、地税机构，还是保持现状，协调机制，应当深入研究。
(二)国、地税机构分设和地税垂直到省管理后政府管税存在的问题
国、地税机构分设和地税垂直到省管理后，地方政府的财政管理体系结构可以说是不健全、不完善的。因为地方政府原来对本级财政能够直接管理的地方一般预算收入中的税收主要是少量的属于本级政府管理的农业税、农业特产税、屠宰税、契税等几个小税种，在地方一般预算收入中仅占很小比例。而至2006年，经过近几年的农村税费改革，在全国范围内已全部取消农业税、农业特产税、屠宰税。②因而，地方政府能够直接管理的仅是本级财政支出和极少量的税收，形成政府管不了税、管不了“全财”的局面。这样非常不利于地方政府统筹理财、完整理财、有效理财。从实际情况看，在2001年实施所得税收入分享改革前，省和省以下各级地方政府按“分税制”体制能够由本级政府直接参与管理的税源，大体上占全部税源的50％～60％左右，而改革后，这一比例大体上只占30％～40％左右。之所以要研究这个问题，是因为客观存在的事实是：从政府理财的角度看，本级政府的财政收入主要由“分税制”财政体制和2001年实施的所得税收入分享改革所决定，税收征管主体即国、地税机构，其管理体制均分别垂直到中央和省，越到基层政府，离税源的直接管理越远，甚至客观上形成了地方政府发展经济与税源管理关系上的“两张皮”。具体说来，就是地方政府在发展经济的同时，却不能直接参与税源管理，客观上要受国、地税行政管理体制的影响和制约。地方政府目前遇到的最难解决的一个问题是：越是基层政府，越是难以把握经济发展与税收增长的关系，难以掌握这方面工作的主动权。因为国、地税机构在一个税收年度应该收多少税，每年税收的增长计划是多少，都是由国、地税机构的上级领导机关决定的，基层地方政府则没有这方面的管理权能。这就等于取消了基层地方政府管理税收的权能，从而就造成了基层地方政府管理体系的不完整性，更不利于其统筹经济发展与税收增长。即使是省级政府对同级国税部门管辖的税收工作也同样不能直接参与税源管理，从而不能把握经济发展与税收增长的关系。目前存在的客观现实是，地方政府对涉及本级政府主要财政收入的工商税收，由于受税收管理体制规定的职责范围限制而无权参与直接管理。这不能说不是现行税收管理体制造成的一大弊端。而从地方政府与税收的管理关系上看，由地税机构负责征收的地方税，无论从哪个角度讲，地方政府不但应当有权参与管理，而且应当以地方政府为主直接进行管理，否则就会导致目前已经存在的基层地方政府管理体系的缺陷。即使是由国税机构负责征收的中央税和共享税，也与地方财政收入密切相关，因为涉及到的“两税”增收返还特别是所得税收入分享，与地方财政收入关系极大。因而，地方政府关心并参与由国税机构负责征收的中央税和共享税的税源管理，既是客观需要，也有政策依据。所以，无论从哪个角度上讲，地方政府参与国税机构的税源管理，有利于地方政府全盘把握本地区的经济发展与税收增长，有利于税源开发，有利于提高税收管理效能。当然，在此有必要指出的是，本文所讨论的地方政府参与国税机构和地税机构的税源管理，与目前有少数地方党政领导出于自身“政绩”或其他方面考虑而对税务机构税收执法进行干预，是截然不同的概念，两者不能混为一谈。而从现实状况和发展趋势看，关于地方政府如何参与国税机构的税源管理问题，的确是当前不容回避的一个现实问题，应当引起财税学术界和实际工作部门的关注。
(三)实行税收计划指标管理办法存在的弊端
这个问题上文已经提及，在此做进一步分析。在现行税收管理体制下，国、地税机构在一个财政年度应该收多少税，完成多少税收征收任务，每年税收的增长计划是多少，都是由国、地税机构的上级机关根据其所隶属的政府(国税是中央政府，地税是省级政府)对它们的要求决定的。以地税为例，省以下的市、县级政府是无权过问同级地税机构的税收计划以及税收任务的。当地方财政困难时，地方政府如果想要增加一些地方税收，还得要由地方政府主要领导甚至地方党委主要领导出面，做同级地税机构领导的工作，希望他们能多做些工作，把原本应该收但尚未收的属于本级财政收入的税收能收上来一些，以增加本级的财政收入。而对于税务机关来说，每年完成上级税务机关下达的税收计划的压力也很大。一般来说，它们在税收征收工作中都或多或少地留有余地，惟恐当年税收任务完成得好，超额完成计划太多，到下一年度上级机关下达的税收任务指标会更多，从而加大本级税务机关的工作压力。于是有的税务机关到年末十一月份、十二月份，有的甚至在十月份，对有些按税法规定应该收上来的税就不收了，留待明年再收，以期减轻自身税收任务的压力，防止“鞭打快牛”。这既有税务机关自身的原因，也从一个侧面反映出我们现在实行的以下达税收计划指标任务的办法来管理税收是不科学的，必须加以改革。这种情况带来的不良后果是，一方面，税务部门不能做到“依法征税，应收尽收”，从而有损税收执法的严肃性；另一方面，纳税人会觉得税务部门对于纳税人缴税也可以采用这种“变通”办法，从而在纳税人中产生不好的影响。虽然国务院于2004年11月30日发布并于2005年2月1日起施行的《财政违法行为处罚处分条例》已经明确将财政收入执收单位及其工作人员“缓收、不收财政收入”作为财政违法行为处理，并且对这种财政违法行为的处罚、处分很重，③但是，如何从源头上、体制上有效遏止这种“缓收、不收财政收入”的财政违法行为，防患于未然，可以说是更为重要的一项工作，也应当引起高度重视。
政府行为与“税源大战”问题
近几年来，各地存在着地方政府为完成税收计划指标，有的领导干部为突出自身政绩，采用非正常竞争手段，互挖税收墙脚，即所谓的“引税”现象。④有的地方甚至提出“发展税源经济”的错误口号，鼓励基层干部四处“引税”，形成税收上的“南税北调”。这种做法不是着眼于发展地方经济来增加税源，而是采取非正常竞争手段争夺税源，从而严重干扰了税收征管秩序。其具体表现在以下几个方面：一是地方政府以财政返还等优惠条件为代价，或是给予多项违反税收政策的承诺，吸引企业到本地区来注册缴税。这样做的直接结果是，许多企业采取化整为零的策略，哪个地区给的条件优惠，就到哪个地区注册，形成“区内注册、区外经营”的非正常状态。更为严重的后果是，这种做法给那些实际生产经营效益并不好甚至濒临破产的企业以可乘之机，它们可以利用地区间不正常的税源竞争，将企业频繁转移注册，从中套取财政返还收入，从而严重干扰市场竞争秩序和税收征管秩序。二是有的地区为完成税收任务，甚至将下一年度尚未实现的税款提前入库。这样做不仅严重违反税法规定，侵犯纳税人的权益，也给税务机关的税收稽查管理带来困难，加大了税收执法难度。三是为留住税源，强制性地让纳税人在没有委托代征的情况下，在结算前扣留税款，造成纳税人无奈的违规。这些做法导致税收管理存在许多漏洞，一些企业利用这些漏洞，在原企业的基础上到外地注册为新办企业，骗取税收优惠，期满后注销，再另辟新地，如此反复，造成税收大量流失。另外，由于财政体制的弊端，事权与财权不统一，也往往造成一些地方政府越权干预税收工作。由此也可看到我国现有财税体制实施中存在的深层次的问题。虽然目前有些地方出台了地区性的行政措施，旨在制止这种“税源大战”，但收效不是太大。
解决问题的思路
在我国当前“分税制”财政体制实施中存在的问题，不仅涉及面广，而且较为复杂，解决起来也比较困难。但是它们确已影响到我国现实的税收征管秩序乃至市场竞争秩序，必须尽快找到有效的解决办法。对此，笔者提出的解决思路主要有以下几点：
一是针对客观存在的“分税制”财政体制问题，深入探讨如何在单一制国家结构体系条件下，构建“分税制”财政体制。即正确回答我国需要什么样式的“分税制”财政体制；是否实行“分税制”财政体制就一定要设立国税和地税两套税收征管系统；如果确有必要，这两套系统的征管资源究竟应当怎样进行高效整合，以堵塞税收征管漏洞，减少税收流失等问题。仅就目前的现实情况来看，政府应当采取切实可行的措施，加快国税和地税两套税收征管系统之间的税收征管信息平台建设，加强国、地税之间税收征管业务信息的沟通与共享，形成税收征管合力，以有效地防止税收流失，保证税收的及时、稳定取得。
二是积极探索在“分税制”条件下地方各级政府科学“管税理财”的有效路径。如前所述，当前的确存在着地方各级政府尤其是市、县级政府因不能很好地行使管理税收的职权，影响到本级政府理财的积极性的现象。并且目前也没有形成整合两大税收征管系统与地方政府参与税收管理的机制，导致地方政府尤其是市、县级政府在参与税收管理问题上，显得无能为力，处于被动状态。所以，当前亟待解决在“分税制”条件下市、县级政府如何有效地参与税收管理的问题。笔者认为，应当从整体观、协调观、发展观的角度，客观分析我国现行“分税制”财政体制存在的弊端，对现行的“分税制”财政体制进行再改造，建立和谐、完整、高效的财税管理体制，提高税收征管效率，减少税收流失。从整体上看，还应树立“政(府)要理财”“财(政)要管税”的“大理财观”。因此，应当以法定形式赋予市、县级政府一定的参与税收管理的职权，以有效调动市、县级政府“理财管税”的积极性。可以预计，如果能做好这项工作，把市、县级政府“理财管税”的积极性真正调动起来，对于发展经济，开掘税源，增加税收，将会是十分有益的。
三是采取有效措施制止“税源大战”，制止企业利用地方政府的税收优惠政策套取财政返还。“税源大战”的发生，具有广域性及“墨渍”效应，并非靠某一个或几个地区政府采取措施就能解决。比如在一个县、市或省范围内采取严禁“引税”、“买税”的措施，但其他县、市或省仍然在搞“税源大战”，那么采取措施的县、市或省的税源会被其他不采取措施的县、市或省“引”走，从而蒙受税源流失的损失。因而对于这个问题，必须由中央政府统一协调地方各级政府以及国税、地税两大系统之间的关系，采取强有力的措施，做到政令统一才能解决。目前最紧迫的是，坚决制止地方政府采取非正常竞争手段获取税源，干扰正常的税收征管秩序。具体措施包括：坚决制止一些地方或明或暗地提出“发展税源经济”的口号，禁止地方之间相互“引税”、“买税”；坚决制止以财政返还等优惠条件为代价，或是给予违反税法和税收政策的承诺，吸引企业到本地区注册的行为；尽快整顿一些地区已出现的“区内注册、区外经营”的非正常经营现象，坚决查处企业利用地区间这种不正常的税源竞争，将企业频繁转移注册，从中套取财政返还收入，严重干扰市场竞争秩序的行为。
注释：
①张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第224～225、243页。
②温家宝：《政府工作报告》(2006)，人民出版社2006年版，第5页。
③何永坚、郑淑娜：《财政违法行为处罚处分法律制度讲解》，中国市场出版社2005年版，第136页。
④夏玉霞、高为民：《擅自通过财政返还税收的十大弊端》，《中国财经报》，2003年9月16日。
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