人大选举制度的现状及其未来，本文主要内容关键词为：选举制度论文,现状论文,人大论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF22 文献标识码：A 文章编号：1008-4525(2009)03-018-12
发展社会主义民主被认为是中国政治体制改革的基本方向和主要内容。①中国共产党的十七大也明确指出要坚定不移发展社会主义人民民主。②在这一宏观政治背景之下，本文选择民主政治制度重要内容之一的人大选举制度作为研究对象，来探讨中国发展人民民主的现状和未来。本文首先对规范人大选举制度的法律加以分析，并指出从法律规范的角度来看，现行《选举法》所建立的人大选举制度尚有不尽如人意之处。文章接下去对中国共产党所发布的有关人大选举的政策作出分析。根据分析，笔者认为，共产党是认同在人大选举制度中实行民主选举这一原则的，但是对于如何在法律和实践中落实这一原则，目前还没有明确的政策方向。文章的第四部分对中国县、乡（镇）两级人大直选的一些典型案件加以分析。从对一些典型案件的讨论可以看出，县、乡（镇）两级人大直选在过去的两次选举中都出现了一些好的发展势头。不过，这些发展并不是普遍现象。文章在最后的结论部分指出，由于人大是国家的权力机构，人大选举制度的改革会对中国政治体制改革方向产生直接和深远的影响。
一、人大选举制度法律规范分析
人民代表大会制度是中国的根本政治制度，1982年《宪法》把全国人民代表大会和地方各级人民代表大会定义为国家和地方权力机关。人民代表大会共有五级，具体包括全国、省、市、县和乡镇人民代表大会。1982年《宪法》把五级人大的选举制度分为两类，③一是乡镇和区县两级人民代表大会代表由选民直接选举产生；二是市以上的三级人民代表大会代表由下一级人民代表大会选举产生。④因此，人大代表的选举制度实行的是直接选举和间接选举相结合的方法。
人大选举制度具体是由《选举法》所规定。中国第一部《选举法》制定于1953年2月，它正式确立了中华人民共和国的选举制度。⑤这部《选举法》在文化大革命之前的运作是正常的，但是在文化大革命期间则和其他法律一样被束之高阁。文革结束后，为了切实有效地保障人民的选举权利，坚持和完善人民代表大会制度，中国共产党第十一届三中全会决定修订《选举法》，以达到改革和完善选举制度的目的。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会通过了中国第二部《选举法》，即1979年《选举法》。和1953年《选举法》相比，1979年《选举法》有以下一些重大修改：(1)将直接选举的范围首次从乡镇一级扩大到县一级；(2)把各级人大代表由等额选举改为基本实行差额选举；(3)赋予了选民和代表提名人大代表候选人的权利；(4)规定全国和地方各级人大代表的选举，一律采用无记名投票的方法；(5)对宣传候选人作了较民主的规定，推荐人大代表候选人的各党派、团体和选民都可以用各种方式宣传代表候选人；(6)如果所提候选人过多，可以进行预选；(7)将候选人获得“出席”选民或代表的半数以上票当选，改为须获“全体”选民或代表的半数以上票当选。⑥
蔡定剑指出，1979年《选举法》是为了适应改革开放初期社会各界参政热情空前高涨的背景，该《选举法》所设立的选举制度的首要价值目标是民主。他认为，在众多的修改当中，选民自由提名候选人、以各种方式介绍候选人以及差额选举这些规定是比较民主的。⑦另有学者认为，由于有关预选和可以采用各种形式宣传候选人这些规定可能会降低选举的效率，1979年《选举法》在一定程度上是为了增强其民主性而不惜牺牲选举的效率。⑧
1979年《选举法》颁布后，又经过1982年、1986年、1995年以及2004年的4次修改和补充。1982年修正案对人大选举制度最主要的修改之一，是将1979年《选举法》中规定的以各种方式介绍候选人修改为，在人大选举中，只能在选民小组会上介绍候选人，其目的显然是为了限制竞选。⑨因此，学者普遍的看法是，从民主的角度来看1982年修正案是一种退步。当然，也有其积极的一面，那就是对选举程序进行了适度的简化以体现对选举效率的适当重视。
和1982年修正案相比，1986年修正案则被认为又朝民主化方向迈进了一大步。其主要修改包括：(1)减少了代表的名额，把全国人大代表的名额从3500以下减少到3000以下；地方人大代表的名额也大幅度减少了；(2)简化了选民登记手续，采用了选民只需一次登记，长期有效的原则；(3)把代表联合提名候选人的人数从3名选民或者代表改为10人以上；(4)为了确保必须实行差额选举，取消了过去直接和间接选举代表中通过预选确定正式候选人的做法；(5)降低了当选的票数，将直接选举时候选人获全体选民过半数的选票当选改为全体选民过半数参加投票有效，获得参加选举选民过半数的选票当选（即所谓的“两个过半数”当选的原则）。虽然1979年《选举法》已经提出了选民联合提名候选人的权利和差额选举原则，但是在选举实际执行中，预选往往流于形式，选举的提名权和差额选举原则并没有真正得到落实。因此，蔡定剑认为人大选举制度上的这两大改革是在1986年修正案中才真正巩固下来。⑩
1995年修正案主要有以下修改：(1)通过缩小城市和农村人大代表所代表的人口数比例，使得选举更加平等；(2)在保证差额选举的条件下再次增加了间接选举的预选程序；(3)明确规定间接选举提名和酝酿代表候选人的时间不得少于两天，以确保代表有充分的时间提名和酝酿候选人；(4)明确规定不同代表团（小组）可以联合提名（“串联”提名）以及“等额提名，差额选举”的制度；(5)在选举时间、代表联合提名的人数以及罢免和辞职程序等选举程序方面也作出修改。因此，蔡定剑认为1995年修正案主要是对一些具体制度上的规定进行了完善，并对有些选举程序进行了修改，以提高选举的效率。(11)
2004年修正案的主要内容有：(12)(1)对预选作出明确规定，若是直选，要求在所提候选人的人数超过法律规定的最高差额比例时，(13)由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，(14)并根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；但是当选民对正式代表候选人不能形成较为一致意见时，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单；(15)若是间接选举，则由各该级人民代表大会主席团将依法提出的代表候选人名单交由全体代表酝酿、讨论。如果所提候选人的人数符合《选举法》规定的差额比例，将直接进行投票选举；如果所提候选人的人数超过《选举法》规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，并按照《选举法》确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单；(16)(2)为了回应增长中的民主需求，规定了代表候选人与选民见面，回答选民问题；(17)(3)明确了“贿赂”的含义，使之对该类违法行为的惩罚更具有可操作性；对国家工作人员增加了行政处分的类别，更加确实保障了选民和代表的自由选举权。(18)
从以上对《选举法》历史发展的分析可以看出，1979年《选举法》在经过4次修正、长达25年的发展之后，虽然朝着选民充分行使民主选举权利的方向有了一定的发展，但是直接选举仍然停留在乡镇和县这两级，并不允许在另外三级人大进行直接选举。目前人大选举制度仍然是多层次的、以间接选举为主的、民主程度较低的选举制度。此为《选举法》的第一个特征。
《选举法》所呈现的第二个特征是，其中有不少法律规范都试图取得一种平衡。例如，直接选举是由同级人大常委会所设立的选举委员会负责，县级人大常委会负有指导同级和乡镇一级选举委员会的职权和义务。(19)这样通过选举委员会成员的任命方式和其上级对下级的指导和领导关系确立了国家权力对选举的间接影响。但是另一方面，选举委员会行使选举管理职权时又受法律的规制和约束，(20)而且选举委员会得“根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人的名单”。这一程序控制的目的是为了防止选举委员会任意干预或操纵选举。又如，《选举法》对县级以上的地方各级人民代表大会大会主席团的候选人提名权（代表联合提名权）的规定，代表对候选人的酝酿、讨论程序，以及预选中确定正式候选人的程序规定也充分体现了法律协调和平衡国家权力和自由选举权利两者关系的意图。有一种观点认为这种制度上的设计既预留了国家权力介入的空间，也设定了防止国家权力恣意行为的界限。(21)但是笔者认为，这些法律规范的主要目的显然是为了确保政府权力可以介入选举过程并对选举具有一定的影响。
《选举法》的第三个特征是从等额向差额选举的过渡并最后采用以差额选举为主体、等额选举为补充的选举制度。采用差额选举制度被认为是中国选举制度改革十分重要的成果之一。(22)等额与差额选举两种选举方式是不同民主程度的反映，和等额选举相比，差额选举更能保障选民的自由选择和真实意愿的实现，同时也能体现选举的竞争性。这是人大选举制度最具有民主性的规定，可惜的是在实际运作中，有关差额选举的法律规定却往往被扭曲。(23)《选举法》中有关预选及“讨论”、“协商”、“酝酿”候选人的规定有过几次反复，最后采用了2004修正案中的规定。其中预选被认为是影响选举人意愿的程序，(24)而“讨论”，“协商”、“酝酿”程序的实质则是“要求选举人对选举组织机关表达自己的投票意愿”，(25)因此有学者认为，归根到底，这些程序“都有替代选举的功能”。(26)2004年修正案有关预选的规定仍然保留了上述几种程序，这说明法律规范仍然是赋予了选举组织机关影响选举人意愿的程序。这是《选举法》的第四个特征。
《选举法》的第五个特征是平等原则与差别条款互为补充。《宪法》和《选举法》都明确规定年满18周岁的中国公民平等享有选举权和被选举权，而且《选举法》第4条又具体规定“每一选民在一次选举中只有一个投票权”。这就是说每一选民在投票时具有平等权利，而不受差别对待。但事实上，选举过程并不一定能保证所有公民平等地获得代表的权利。而且在代表的名额分配上，《选举法》设定了城镇与农村间代表产生的不平等性：即县级以上人民代表大会的代表名额按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。(27)有学者指出，法律制度对城乡间选举差别模式的保护反映了我国存在着一些特殊的社会政治经济现状以及独特的选举权平等观念。(28)另外，为了保证妇女、归侨和少数民族在人大的代表性，《选举法》对这几类人士也采取了一些特殊保障。(29)中国学者普遍认为，这种立法措施上的特别保护旨在促使实质平等的达成，对于选举权平等实现有着积极意义，但是也有学者持不同的意见。
根据以上讨论，从法律规范的角度来看，现行《选举法》所建立的人大选举制度尚有许多值得改进之处。通过制度和程序的设计，《选举法》确保了选举组织者介入和影响人大选举的可能性，使得选举结果并不一定反映选民的真实意愿。但是差额选举原则的确定及相关法律规范的完善为人大选举制度引入了竞争性选举的可能性。
二、人大选举制度政策分析
从政策层面来看，中国共产党在取得政权之前，曾明确提出过在夺取政权之后要搞真正的民主选举。(30)但是在夺取政权之后，则感觉到在一个贫穷、落后、人口众多的国家要立即实行完全的民主选举有很大的困难，不同的领导人在不同的场合都发表过中国不适合搞“普遍、平等、直接、无记名投票”选举的言论。蔡定剑把这些理由概括为五点：(31)(1)中国人口众多，直接选举一时难以办到；(2)农民人口太多，难以实行完全平等的选举，否则人大代表大多数会是农民；(3)文化程度太低，不会写字，难以做到秘密投票；(4)缺乏选举经验，人民群众缺乏对选举的认识和积极性；(5)上述条件不具备，搞完全的民主选举会成为形式主义。由此可见，在执政初期，直接选举并未推行。
“文化大革命”之后，中国共产党认识到有必要并决定对政治体制进行改革的同时，也对选举制度进行改革，这导致了1979年《选举法》的出台。改革的直接原因是当时党的领导人认为，扩大直选的范围以及增加选举的民主性可以使人民直接掌握县级人民代表大会，并间接掌握省人大和全国人大。这样一来，九亿人民就可以通过代表管理国家大事，掌握自己的、民族的和国家的命运，并认为选举制度的改革是防止“文化大革命”那样的悲剧再次发生的根本措施。(32)由此可见，在20世纪70年代末期中国共产党的政策是希望发展民主选举制度。在1990年的人大选举中，中共中央除了指出要坚持四项基本原则、反对资产阶级自由化之外，仍然肯定了1979年以来的县乡人大选举中好的经验和做法，并坚持按照《选举法》所确定的原则来进行选举。(33)但是客观上，1990年人大选举还是有一些不足。(34)
在1997年和2002年分别召开的党的第十五次和十六次党代会上，江泽民同志在其向大会所做的工作报告中都有专章讨论政治体制改革。就选举制度而言，他提到要“实行民主选举，民主决策，民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。(35)2004年党的第十六届四中全会又通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。该决定在延续十六大报告有关政治体制改革的基调的同时，强调了民主的制度化建设。2005年10月所发表的《中国的民主政治建设》的白皮书概述了人大选举制度，并没有对其改革提出具体政策指引。(36)
2007年党的十七大报告认为要“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构”。(37)
因此，从关于人大选举制度的政策来看，中国共产党是认同在人大选举制度中实行民主选举这一原则的。2004年党的第十六届四中全会通过的《决定》肯定了民主制度建设的重要性。不过由于该《决定》没有对人大选举制度提出具体的改革方向，再考虑到该《决定》强调要把党的领导和人民当家做主以及法治建设结合起来，这就意味着要在党的领导和人大选举制度的民主性之间加以平衡。至于如何平衡，或者说人大选举的民主性应该发展到什么程度，目前还没有明确的政策取向。所以人大选举制度的未来在政策上还具有不确定性。
三、人大选举制度案例分析
早在1980年中国首次实行区县人大代表直选时，在北京的一些高校里，学生就掀起过竞选的高潮。当时仅北京就有近百名在校学生参加了竞选，最后有八名通过全体选民投票预选产生的学生候选人正式当选为海淀区人大代表。(38)1992年四川泸州市的曾建余和1998年湖北潜江市的姚立法也都是主动通过竞选而当选为地方人大代表的。(39)2003年被一些学者称为中国的公民权利年，(40)同时也是最近的一次人大代表选举年。在这一年里，社会和传媒又再次关注普通公民参选人大代表的情况。和前几届人大代表选举不同的是，2003年在全国各地不仅有更多的公民主动参选人大代表，而且他们的参选更有组织、选举参选方式也更成熟。本节将选择区县级人大选举中几个广为传媒报道和学者评论的个案加以分析。
第一个个案是2003年湖北省潜江市人大选举。姚立法自1978年起在潜江市人大每届选举中都以自荐参选的方式竞选人大代表，并于1998年第四次参选时当选为潜江市人大代表。当年自荐参选的候选人总共只有两人。在作为人大代表的五年中，姚立法共提交了187份建议案监督政府。然而姚立法的存在却让当地一些领导官员大伤脑筋。(41)在2003年湖北省潜江市第五届人大代表的换届选举中，除了政党和人民团体提名的候选人之外，姚立法再次以民荐候选人的身份参选，和他一起以民荐候选人宣布参选的候选人共有32名（包括他在内）。这32名民荐候选人中既有市和一些镇的人大代表，也有教师、村委会主任、村支部副书记和工人等。他们都得到了由10名或以上选民联名支持而成为初步候选人，并随后展开了他们的竞选活动。但是在随后的“反复协商、酝酿”的过程中，他们中的大部分被“协商”掉了，只有两人出现在正式候选人名单中。在11月28日的投票中，有选民在“另选他人”的栏目中投了这些候选人的票，其中有两位民荐候选人在“另选他人”的投票中和正式候选人一起，都因为不够半数而没有当选，按照《选举法》的有关规定，这两名候选人应该在随后进行的“另行选举”中作为正式候选人参选，但镇选区指导组以选民没有“选举意愿”而“自愿放弃”另行选举为由，没有进行另行选举，造成这两个选区代表的空缺。从最后结果来看，这32名民荐候选人无一当选。(42)选举结束后，姚立法和其他一些选民认为他们的选举权和被选举权受到了侵害，多次向潜江市人大常委会等部门提出申诉，姚立法也向当地法院提出了诉讼，但是法院不受理。姚立法于2004年1月10日上京向全国人大递交了一份申诉书，提请全国人大常委会就潜江市2003年市人大选举情况启动特别调查程序。(43)到本文截稿之日，笔者没有查找到任何机关，包括全国人大常委会，对潜江市2003年选举的调查和处理的资料。
第二个个案是深圳区级人大代表选举。(44)深圳市区级人大代表于2003年4月至5月举行了换届选举，根据媒体的报道和其他学者的调查，共出现了7名主动联系选民签名推荐或毛遂自荐的候选人。黄卫平等3名深圳大学的学者对2003年深圳市区级人大选举作了调查研究。(45)他们把这7名候选人分为“独立候选人”（或“民荐候选人”）和“自荐候选人”两种。前者是指由选民10人以上联名推荐的候选人；后者是指那种没有经法定程序成为正式候选人，但是自己通过向选民自荐而直接诉诸于选民，希望他们在投票时，在选票上“另选他人”一栏内选他而非正式候选人。(46)根据他们的调查，在这7名候选人中，(47)有1名是中共党员、3名是民主党派人士、另3名是无党派人士。从提名的角度来看，这7名候选人中有2名是自己主动联系选民签名推荐并最终成为正式候选人；其他5名是以“另选他人”方式参选。而这5名候选人中又有3名当初是由选民联名推荐及由民主党派提名成为初步候选人但是却在确定正式候选人过程中被淘汰了；另外2名是毛遂自荐。(48)就教育水平和年龄而言，所有7名参选者都受过高等教育，其年龄介于35岁至50岁之间。在经济实力方面，除了1名候选人之外，其余6名候选人都有较强的经济实力，估计年薪应该在10万元左右，在深圳应该是属于中产阶层。(49)深圳大学黄卫平等3位学者的调查还发现，所有这7名候选人的竞选过程都不太顺利，这具体表现在两个方面，其一是其中3人在确定正式代表候选人的过程中被选区选举工作领导小组（事实上就是社区居委会）把他们“酝酿”出局。其二是选区选举工作领导小组或者阻挠他们参选，或者反对、禁止、甚至撕毁他们张贴的竞选海报。(50)最后的选举结果是，除了那名是中共党员的候选人获选外，其余6名候选人全部落选。
第三个个案是北京市区县人大代表选举。北京市区县人大代表换届选举于2003年12月份落下帷幕。根据媒体的报道，北京市全市共提出初步代表候选人41637名，其中选民十人以上联名提出的初步代表候选人40906人，占提名总数的98%。在6748位正式候选人中，89%是选民联合提名产生的（政党和人民团体推荐的只占11%），其中最终当选的共有3662人，占当选代表总数的83.2%。(51)北京市委区县换届选举工作领导小组副组长、北京市人大常委会副主任范远谋对媒体表示，在北京的这次选举中，选民可以自主行使选举权利，政府将充分尊重选举结果，只要选举符合法律程序，选举结果就应依法予以确认。(52)
虽然北京市有3662名选民联名提出的初步候选人当选为区、县人大代表，但是新闻媒体报道的焦点，以及学者研究的注意力则主要集中在20多名通过寻求选民的联合提名而参与人大代表角逐的候选人，包括高校学生、房地产维权业主和学者、律师等专业人士，其中不乏民间公众人物。(53)在这20多名候选人当中，只有私产维权者聂海亮和公共知识分子许志永高票当选，其他人都落选了。深圳大学黄卫平等三位学者对北京2003年区县选举中这20多位候选人的参选过程进行了调查研究。他们发现，在北京的选举中出现了多个个人竞选选举办公室和专业助选团队，(54)选举的策划性和组织化程度初显端倪。同时，竞选形式呈多样化，候选人大量利用张贴海报、散发传单、出动宣传车、召开记者招待会、网络对话等形式与选民进行互动，以增加选民对自己的竞选理念的了解。他们注意到竞选资金问题在北京的选举中也开始出现了。(55)他们还发现，北京参选的公民的权利意识比深圳更高，其选举更有组织化，选举技巧更成熟。
这3个个案中的前两个的选举结果证明独立候选人和自荐候选人想当选为基层人大代表是非常困难的。至于第3个个案，虽然并不清楚那20多位候选人中的大部分候选人落选的原因，但是该个案的结果也同样证明了独立和自荐候选人当选的困难性。需要指出的是，黄卫平等三位学者的研究结果是和上述的官方数据相冲突的。不过，即使官方的数据是正确的，也可以从上述3个个案的分析中得出以下结论，即独立和自荐候选人中的公众人物当选基层人大代表是非常困难的。
深圳大学的黄卫平等三位学者对深圳和北京2003年选举个案研究后得出了非常积极的结论。由于在深圳和北京都已经有一些人自主参选人大代表，因此他们认为中国的人大选举制度已经从确认性选举开始向竞争性选举过渡。(56)至于诱发选民积极参与竞选人大代表的动因，他们认为包括以下几点：(1)利益驱动；(2)20世纪90年代以来的村民委员会选举和城市居民委员会的选举发展经验给群体性竞争现象的出现奠定了民主基础；(3)中国20多年的市场经济发展催生了一个新的社会群体：中产阶级，他们不仅有民主理念，而且有实施民主行动的能力；(4)具有较强自主性的新闻媒体在选举期间发挥了重要的宣传、启迪、纽带、桥梁的作用；(5)主持和领导人大选举的机关表现了理性、法治、克制、宽容和开放的姿态。(57)
在2006-2007的县、乡（镇）两级人大换届选举中，有学者指出许多普通老百姓以独立候选人的身份参加了人大代表的选举，有一部分人当选了人大代表。(58)而在2007年10月山东淄博市淄博区所举行的县、乡两级人大的换届选举中，该区在城乡之间按照相同人口比例原则对代表名额作出了分配。这一做法显然是违反了选举法的有关规定，但是却被认为是符合宪法有关平等权的规定的。(59)这是非常积极的一面。不过，也有地方党委和政府对选举不适当干预的报道。(60)
以上讨论首先可以证明，中国的选举制度正在逐渐地发生着变化。中国已经开始有人出来竞选乡镇和区县这两级人大代表。不过，我们依然需要理性地看待和分析人大选举制度的演变。一方面，不可否认的是，人大代表选举迈出了公民主动竞选人大代表这可喜的一步。而且从公民竞选人大代表开始至今，公民主动参选人大代表的人数变化的幅度应该说还是让人有些鼓舞的。以潜江市人大代表选举为例，姚立法1998年当选人大代表那年只有两位公民主动以自荐的方式参选，但是到2003年换届选举时已有32名自荐候选人出来参选，这是16倍的增长。若能以此速度增长下去的话，中国民主发展的步伐将是非常让人欣慰的。至于潜江市为什么会有这么大幅度的增长，笔者认为这主要是来自于榜样的力量，姚立法给潜江市人民树立了一个非常好的榜样。
另一方面，在全国范围来讲，出来竞选基层两级人大代表人数的比例还不是很高，成功当选的比例则是更低。而且，象姚立法那样的榜样的力量能否持续下去也存在疑问。因为尽心尽职的姚立法在2003年落选了，如果媒体的报道属实的话，姚立法的落选是因为地方政府某些领导对选举的非法干涉所造成的，但是至今姚立法的申诉都没有得到任何党政机关的处理。这说明中国的选举制度中还没有任何机制来处理这一类选举违法行为。在这种情况下，公民自愿出来竞选人大代表的积极性就会受到打击。深圳和北京的个案也都证明那些广为媒体报道的自荐候选人的选举过程都不是很顺利，有许多都受到了来自地方政府各种各样的阻碍。同时，也要认识到，直至目前为止，应该说全国大部分地区的乡镇和县一级人大的选举还是属于确认性的选举。笔者在广东省的实地调查中发现广东两个基层地方的人大代表选举还是属于确认性的选举，而且这两个地方也没有出现任何改变目前选举安排的迹象和意图。(61)由此可见，地方人大选举制度向竞争性选举过渡的路途还是很遥远的。
其次，以上讨论可以说明共产党和相关的政府机关对公民竞选人大代表采取了宽容与默许的态度。深圳大学的黄卫平等三位学者认为主持和领导人大代表选举工作的深圳市、区两级权力机关在2003年人大换届选举中虽然一开始面对民间自发的区人大代表参选和竞选活动有些不适应，但是基本上还是用理性、法治、宽容和开放的姿态来对待选民主动竞选人大代表这一现象，后来甚至为某些候选人的竞选做“参谋”。(62)在选举结束后，深圳市人大对这些竞选行为给予了肯定，把它视为民主政治的一种有价值的尝试，并表示要顺其自然、尊重民意，并将对之进行研究，希望使基层人大代表选举更加公正、透明和民主，并以此推进政治文明建设。(63)北京选举委员会建立了比较规范的信息披露制度，如举行新闻发布会、让候选人与选民见面会，以及建立换届选举网站等。这些做法不仅提高了信息披露的程度，而且促进了与外界的良性互动。(64)黄卫平等三位学者认为，北京之所以做得好是因为北京人大代表选举工作的组织者把现行选举制度理解为具有容纳“与时俱进的中国政治体制可能的改革空间”。(65)他们还认为北京对现行选举法律的诠释更具有权威性。即使在2003年湖北省潜江市选举个案中，中国传媒和一些农村选举研究专家们也认为姚立法虽然落选了，但是他已经算是幸运的了。(66)这一观点一方面说明政府的宽容度增加了；但是另一方面也说明仍然有相当的一部分人认为公民竞选地方人大代表是有可能会受到不好的对待的。
不过，党、政机关的“宽容与默许”也好，姚立法的“幸运”也好，都从反面证明在这之前对公民主动竞选人大代表并非是“宽容与默许”，而且有些参选者即使在2003年也可能并没有姚立法那么“幸运”。2003年深圳和北京的基层人大选举应该还是具有试验的性质。就全国范围而言，在2003年的人大选举中“宽容与默许”的比例应该还是有限的，否则深圳和北京的选举就不会吸引媒体和学者们的注意了。在2006-2007的换届选举中也是如此。因此，笔者认为并不能对人大选举改革的进程过于乐观。因为这一改革涉及政府政权架构的选举改革。
第三，以上讨论的个案证明利益驱动和权利意识是促使选民自荐竞争性选举的众多原因中的两个。黄卫平等三人认为选民缘于利益需求而自主竞选人大代表是根本性的原因。(67)他们对深圳7位自荐参选者的访问证明这7位参选者大部分都有过维护自己所代表的特定群体的经济利益的经验，(68)他们之所以参选，也是为了通过竞选人大代表来提升自己的政治地位和社会影响力，以利于更有效地维护自己所代表的特定群体的经济利益。(69)相比较之下，根据黄卫平等3人对北京2003年选举的研究，北京市参选者的权利意识更高，他们当中很多都有法律背景，教育程度都很好，有的还有博士学位，许多也都有维权的经历。所不同的是，他们中有些是为了维护非常直接、现实的利益（例如业主群体），但是也有相当一部分参选者是为了维护社会大众的利益，或者是为了尝试作为一个公民应当享有的权利，或者是由于对公共事务和政治领域富有激情、具有浓厚的济世情怀。(70)2006年北京的换届选举中，当选的代表中有大专以上学历的代表占总代表人数的83.76%。(71)他们具有相当高的参政热情和参政能力。这证明这些参选者的权利意识，特别是对选举权和被选举权的认识提高了，并开始认真对待法律所赋予他们的选举权了，这是另一个可喜的现象。
第四，深圳大学的黄卫平等三位学者认为推动从确认性选举向竞争性选举过渡这一制度变迁的深层动力是伴随中国社会利益结构的多元化而兴起的公民社会和公民主动地在现行制度框架内自下而上的政治参与。(72)这就是说，公民社会的发展导致了制度内自下而上的自发的政治参与，并正在改变传统的确认性人大选举制度。和本文第二部分所讨论的自上而下的对村民委员会选举制度的改革相比，这种自下而上的对人大制度的改革，由于还没有得到完全肯定，在全国范围内推广和向上一级人大发展的难度就会大很多。这从2003年湖北省潜江市人大选举，特别是姚立法的参选经历就可以得到证明。
第五，第一和第二个个案都能证明现行的人大选举制度中有关确认正式候选人的程序，特别是“协商”、“酝酿”过程，会被用来排除选举组织者不“喜欢”的初步候选人，从而使这些初步候选人无法成为正式候选人，也就大大降低了这些选民当选人大代表的可能性。这一结果证明了前面法律规范和政策分析中已经得出的结论。若要想真正使人大选举制度民主化，就必须对目前选举程序中具有替代正式选举功能的程序进行改革，最好是取消这些程序。
第六，民荐和自荐候选人大都是民主党派人士或者无党派人士。这一现象在中国应该说是属于正常现象。因为若共产党员有意愿参选人大代表的话，其首先会争取得到党的提名。若成功得到党的提名的话，那么其成为正式候选人以及当选为人大代表的机会就会非常大。反之，若通过民荐或者自荐方式参选的话，其就得和共产党所提名的候选人竞争。因此，在目前的情况下，笔者认为有必要先搞好党内民主，具体来说就是提高人大代表候选人提名的民主性，这将间接提高人大代表的民主性。
四、结论
人大选举涉及国家权力机构的选举，因此在理论上人大选举制度是中国所有的选举制度中最重要的。人大选举制度改革的成功与否，会对党的执政地位和方式产生深远影响。根据前文的讨论，中国共产党至今没有就人大选举制度改革的方向制定明确的政策，最多只是“宽容和默许”选民在现行人大选举制度之下参选人大代表，而没有对人大选举制度提出改革的方向和方案。笔者认为改革一方面不能离现有的制度太远，另一方面，要充分使用现有制度已经赋予的权利。在目前的情况下，当越来越多选民认真对待宪法和法律所赋予的选举权和被选举权之后，现行选举法中所赋予的选举权和被选举权就有可能变得真实，而现有法律所规定的一些可以用来替代正式选举的程序的作用就会被削弱。因此，笔者一直主张要认真对待宪法和法律所赋予的权利。
至于基层人大选举制度的未来，深圳大学的黄卫平等三位学者的观点是：
“现行文本制度中的民主精神，正在被越来越多的选民充分挖掘，选民联名推荐候选人和差额选举的法定权利正得到越来越多选民的自觉行使。这实际上给我们提供了一个重要启示：民主的发展和社会的进步不在于轰轰烈烈的整体推进，而在于一个个最微不足道的个案积累和公民的自觉践行。在现行文本制度框架内，遵循个案的、渐进的和法治的路径，有可能走出一条独特的民主新路，即通过公民的实际竞选实践，推动对现行选举法规的新解释，并逐步修改、完善选举法规，使之逐步适应基层政治竞选发展的需要”。(73)
笔者同意他们所提出的在中国应该循序渐进地发展基层人大选举制度的观点，但是考虑到中国共产党的领导地位，只是依靠自下而上的来自公民的竞选人大代表的实践来推动基层人大选举制度的发展，其步伐一定会非常缓慢，有时更有可能会举步维艰。只有当执政党认可和推动人大选举制度的改革，并在选举过程中自我约束，做到不采用非正式方式干预和影响基层人大选举时，基层人大选举制度才有可能发生本质的改变。
至于整个人大选举制度的未来，基于前面的讨论，笔者认为，由于基层人大代表选举目前还存在许多问题，最核心的问题就是选举尚未完全反映选民的选择，而且选举组织者对选举的干预和影响非常之大，因此选举制度的改革应该先从基层人大选举着手，而不必急于向上级人大扩展。从基层人大选举制度改革着手的最大好处是只会触及地方党组织的领导方式，而不会影响到中国共产党在全国的执政权威。而且如果地方人大选举制度改革成功，还会有利于巩固党的执政地位。
收稿日期：2009-03-12
注释：
①参见李君如为《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》一书所作的序，新疆生产建设兵团出版社2007年版。
②参见十七大报告第六部分。
③中华人民共和国共制定过4部宪法，1954年《宪法》、1975年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》。而1982年《宪法》又经过4次修正，即1988年修正案、1993年修正案、1999年修正案和2004年修正案。
④参见1982年《宪法》第59条和97条。
⑤1953年《选举法》的主要内容请参见蔡定剑：《中国选举制度的历史和现状》，载蔡定剑主编：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第4-6页。
⑥参见蔡定剑，同注⑤，第9-10页；又见谢宝富：《当代中国选举制度若干问题分析》，《深圳大学学报》（人文社会科学版）2002年第1期。
⑦参见蔡定剑，同注⑤，第13-14页
⑧参见谢宝富：《当代中国选举制度若干问题分析》，《深圳大学学报》（人文社会科学版）2002年第1期。
⑨参见蔡定剑，同注⑤，第16-17页。
⑩参见蔡定剑：《中国选举制度的历史和现状》，载蔡定剑主编：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第18-20页。
(11)参见蔡定剑，同上注，第26-28页。
(12)参见谢宝富：《当代中国选举制度若干问题分析》，《深圳大学学报》（人文社会科学版）2002年第1期。
(13)参见修改后《选举法》第30条的规定。
(14)选民小组这一概念在《选举法》中并没有作出明确的定义。
(15)参见2004年修正案第2条；修改后《选举法》第31条。
(16)参见《选举法》第31条。
(17)参见2004年修正案第3条；修改后《选举法》第33条。
(18)参见2004年修正案第5条；修改后《选举法》第52条。
(19)参见《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第1条；《选举法》第7条第2款。
(20)参见《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第2条。
(21)县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，由各该级人民代表大会主席团主持（《选举法》第35条）。代表候选人由各该级人民代表大会主席团依法提出后由全体代表酝酿、讨论，以及需要预选时由主席团按得票多少顺序确定正式候选人（《选举法》第31条第2款）；在各级人民代表大会选举本级政权领导人时，由本级人大主席团或代表联合提名候选人（《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21条），如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举（《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第22条）。
(22)参见吴国光：《中国大陆的选举制度及其变革》，载胡春惠主编：《中台港三地选举制度和民主发展》学术研讨会论文集，迦南印刷有限公司2000年版，第45页。
(23)如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定政权机关正职领导进行差额选举，例外指出如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。但该规范的真实意图在实践中却往往被扭曲，正职领导通常实行等额选举。
(24)参见吴国光，同注(22)，第41页。
(25)同注(22)，第41页。
(26)同注(22)，第42-43页。
(27)参见《选举法》第12条第1款，第13条和第14条。
(28)早期的通说认为，城市是政治、经济和文化的中心，工人阶级相对集中，基于为工人阶级创造有利的条件以保证无产阶级的领导，必须对城乡之间的代表比例作出不同的规定。目前的学说一方面承认现行选举制度下的选举权的平等是一种“形式上的不完全平等”，另一方面又认为正是通过这种形式上的不完全平等可以达到“实质上的平等”。然而宪法学者林来梵教授指出“从宪法学原理上来说，‘实质上的平等’原则一般仅适用于对弱势社会群体的保护，目的在于恢复平等的法律关系。而从当今中国社会分层的客观现状来看，现行我国选举制度中有关城乡代表比例的差等措施，恰恰与该种目的之间构成了一种可谓南辕北辙的状况。”参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第132-133页。
(29)《选举法》第6条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表”；第9条第4款规定：“自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代有大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五”。
(30)参见《毛泽东选集（合订本）》，人民出版社1968年版，第969-970页。
(31)参见蔡定剑：《中国选举制度的历史和现状》，载蔡定剑主编：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第4页。
(32)参见彭真：《关于全国选举试点工作的几点意见》，《新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第38-43页；《地方人大常委会的工作》，《新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第56-58页；转引自蔡定剑，《中国选举制度的历史和现状》，载蔡定剑主编：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第10-11页。
(33)参见蔡定剑，同注(31)，第24-25页。
(34)参见蔡定剑，同注(31)，第25、26和30页。
(35)参见中共十五大工作报告：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》第六部分；十六大工作报告：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》第五部分。
(36)参见《中国的民主政治建设》的白皮书第3章。
(37)参见十七大报告第六部分。
(38)参见王怡：《2003年公民权利年》，《新闻周刊》2003年第47期，第20页；罗立为：《谁是首批独立竞选人？》，《南方周末》2003年6月12日。转引自邹树彬、唐娟、黄卫平：《2003年人大代表竞选的群体效应：北京与深圳比较》，《马克思主义与现实》2004年第2期，第36页。
(39)同注(38)。
(40)同注(38)。
(41)参见《落选人大代表上京递交申诉：替人民说话惹了谁？》，新华网，http://news3.xinhuanet.com。
(42)参见李凡：《从潜江人大选举事件看中国基层民主的发展》，《人大研究》2004年第4期。
(43)参见《落选人大代表上京递交申诉：替人民说话惹了谁？》，新华网，http://news3.xinhmanet.nom；又见《姚立法提请人大调查选举，自荐候选人全军覆没》，雅虎网，http://cn.biz.yahoo.com/050117/16/68e9.html。
(44)区人大和县人大是属于同一级别。
(45)参见黄卫平、唐娟、邹树彬：《2003年深圳市区级人大代表竞选现象的政治解读》，《北京行政学院学报》2003年第6期；唐娟，邹树彬：《2003年深圳竞选实录》，西北大学出版社2003年版。
(46)参见唐娟：《从确认性选举转向竞选性选举：动因与意义——以2003年深圳区县人大代表竞选群体性案例为解读对象》，《政治学研究》2004年第3期，其文章的注2和3。唐娟：《从确认性选举转向竞选性选举：动因与意义——以2003年深圳区级人大代表竞选群体性案例为解读对象》，《南京社会科学》2004年第3期。
(47)公开见诸报端的有6名，他们是肖幼美、吴海宁、邹家健、叶原百、徐波，王亮；另外还有一位未经媒体披露的失业女性，叫谢潇英，参见唐娟，同注(45)。
(48)参见唐娟：《从确认性选举转向竞选性选举：动因与意义——以2003年深圳区县人大代表竞选群体性案例为解读对象》，《政治学研究》2004年第3期，第39-41页。
(49)参见唐娟，同注(49)，第41页。
(50)唐娟，同注(46)。
(51)参见崔红：《北京：804万人投票直选说明人大代表的分量重了》，《北京晨报》2003年12月11日。
(52)参见崔红：《北京：804万人投票直选说明人大代表的分量重了》，同上注。
(53)例如有以起草204条房产买卖合同而成名的房产维权律师秦兵，“中国打假第一人”王海，朝阳园业主委员会主任舒可心，以“反伪科学”为公众所知的司马南，联名上书全国人大对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查的北京邮电大学教师许志永博士，热心青少年法律援助事业的律师佟丽华，著名维权小区——北京回龙观社区业主杜茂文、杨逢臣和聂海亮等等。详细讨论请参见邹树彬、唐娟、黄卫平：《2003年人大代表竞选的群体效应：北京与深圳比较》，《马克思主义与现实》2004年第2期。
(54)例如“舒可心公共（选举）事务办公室”、“杜茂文竞选后援团”等。
(55)参见邹树彬、唐娟、黄卫平：《2003年人大代表竞选的群体效应：北京与深圳比较》，《马克思主义与现实》2004年第2期，第36页。
(56)他们认为“中国乡镇一级人大代表和有下辖区的一些城市的区级人大代表的直接选举制度已经运行了50多年，县级人大代表直接选举制度也运行了20多年，但选举的竞争性内涵一直体现得很不充分。长期以来，我们的人大代表选举制度在其实质上是一种确认式选举制度，代表候选人一般由中共党组织或其他政党、人民团体提名推荐，通过法律程序确定为正式候选人，他们之间缺乏竞争性，因为基层的选举工作机构为了完成选举任务，一般要确保他们当选，选民实际上没有选择权，他们的投票行为在实质上是对这些必须当选的候选人的一种确认形式。在这一游戏规则中，如果说候选人之间也存在着竞争的话，他们要竞争的主要是上级领导而非普通选民的信任，所以候选人与普通选民之间的关系是疏离的，普通选民主要扮演着被动的投票工具的角色，而且选民的投票行动不能担负着传达其利益偏好的功能，或者说，选民的投票行为并非他的利益选择行为，投票给谁与他的利益表达并不相关”。参见邹树彬、唐娟、黄卫平，同注(55)。
(57)参见唐娟：《从确定性选举转向竞争性选举：动因与意义——以2003年深圳区县人大代表竞选群体性案例为解读对象》，《政治学研究》2004年第3期，第42页。在另外一篇论文中，他们有另外的表述：(1)改革的市场化取向及其演进是公民自主参政的经济基础；(2)社会利益多元化与多元利益表达政治化是公民自主参政的社会基础；(3)民主与法治建设的长足进步，领导层执政理念与施政方式的转变，为公民自主参政提供了较为宽松的政治氛围和合法空间；(4)开放、互动的公共舆论空间的初步形成为公民参政提供了话语平台和精神支持。详细讨论请参见邹树彬、唐娟、黄卫平：《2003年人大代表竞选的群体效应：北京与深圳比较》，《马克思主义与现实》2004年第2期，第36-37页。
(58)参见李凡：《背景与分析特刊第16期》中国民主的发展，http://www.world-china.org/newsdetail.asp?newsid=1946，2008年10月22日访问。
(59)参见秦强：《城乡按相同人口比例选举人大代表事件的宪法学思考》，《人大研究》2008年第7期。
(60)参见《一名代表候选人的非典型经历》，中国选举与治理网，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=124831，2008年10月22日访问。
(61)清新县就乡镇和县人大的候选人是选举法所规定的提名程序提名，然后由选举委员会通过协商确定正式的候选人，再交由选民选举产生这两级人大代表。在东莞某镇，镇人大代表的选举完全是由镇党委确定候选人，镇长和镇党委书记的候选人也是由上面决定。可以说是完全没有改革的迹象和想法。
(62)例如，深圳市福田区人大甚至为王亮的竞选做了“参谋”。参见唐娟：《从确定性选举转向竞争性选举：动因与意义——以2003年深圳区县人大代表竞选群体性案例为解读对象》，《政治与研究》2004年第2期。
(63)参见邹树彬、唐娟、黄卫平：《2003年人大代表竞选的群体效应：北京与深圳比较》，《马克思主义与现实》，2004年第2期，第35-43页。
(64)同注(63)。
(65)同注(63)。
(66)参见余世存：《崔祥联的彩票和我的梦》，博讯网，http://www.boxunn.com/here/yushicun/42_3.shtml。
(67)参见唐娟，同注(62)
(68)参见邹树彬、唐娟、黄卫平，同注(63)，第38-40；又见唐娟，同注(62)，第41页。
(69)同注(68)。
(70)参见邹树彬、唐娟、黄卫平：同注②，第35-43页。
(71)参见《北京区县乡人大选举结束》中国选举与治理网，http://www.chinaelections.org，2008年10月22日访问。
(72)参见邹树彬、唐娟、黄卫平：《2003年人大代表竞选的群体：北京与深圳比较》，《马克思主义与现实》2004年第2期，第35-43页。
(73)参见邹树彬、唐娟、黄卫平：《2003年人大代表竞选的群体效应：北京与深圳比较》，《马克思主义与现实》2004年第2期，第42页。
标签：人大代表论文; 选举法论文; 全国人民代表大会论文; 立法原则论文; 中国现状论文; 民主制度论文; 差额选举论文;