中国农地产权弱排他性下的产权冲突及其优化路径选择，本文主要内容关键词为：产权论文,农地论文,排他性论文,中国论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出及文献综述
当前，中国农地产权由于受到多重强势权利主体的侵犯，使得中国农地产权制度的排他性不强。中国农地产权的弱排他性势必导致强势一方侵蚀弱势一方的产权冲突，进而使得农民利益严重受损和农地资源的低效配置。农民利益受损将严重危害农业经济发展的积极性、主动性和创造性，影响“三农”问题的有效解决，而农地资源的低效配置势必影响整个国民经济的发展及其效率的提高。因此，深刻揭示中国农地产权的弱排他性以及由此引发的产权冲突，对于准确把握农地产权制度变迁规律，明确我国农地产权制度的改革方向和突破重点，实现农地产权制度的有效供给具有重要意义。
国内外对农村土地集体所有制的研究集中于以产权为分析工具。西方产权学派的核心概念是“产权”(property rights)。德姆塞茨(Demsetz，2003)把产权看作是一束权利(a bundle of rights)，认为产权是一种社会契约，其意义在于形成一个人在同他人的交易中能理性地把握的那些预期，这些预期在法律、习俗和社会惯例中得到实现。[1]诺斯(1994)则指出产权是个人对他们拥有的劳动物品和服务占有的权利，而占有是法律规则、组织形式、实施行为及行为规范的函数。[2]通过这些概念，产权不是指一般的物质实体，而是指人们对物的使用所引起的相互认可的关系。它用来界定人们在经济活动中如何收益、如何受损以及他们之间如何补偿的规则。因而，产权的主要功能就是帮助一个人形成他与其他人进行交易时的预期(科斯、阿尔钦、诺斯，2001)。[3]从经济学的观点看，相对于共有产权与国有产权，私有产权是最为有效率的(科斯、阿尔钦、诺斯，2001)。[3]
对于产权的基本内容，德姆塞茨(2003)提出产投具有排他性(exclusivity)和可转移性(alienability)的特性。[1]思拉恩·埃格特森(1992)将其界定为三个方面的权利即使用者权利，从资产中获取收入及与其他人订立契约的权利，让渡或出卖一种资产的权利。[4]周雪光(2005)将之概括为三个方面：(1)资产使用的剩余决定权，即产权所有者对其资产有着除合同规定的他人租用的权利之外的全部决定权；(2)资产所得收入的支配权，即产权所有者对其资产所得的收入有着全部支配权；(3)资产的转移权，即产权所有者有将其资产转让给其他人的决定权。而这一范式的基本逻辑是以产权私有，即可以在市场上无障碍自由交易为前提。[5]
从这个角度来研究当前中国农村土地所有制，有三个主要方面。首先是对集体所有制的产权性质进行回答。这类学者关注农村集体土地的“产权残缺”(姚洋，2000)，[6]认为农民从来就没有放弃和国家的博弈，但由于所有权的多面性以及国家与农民之间所签订合同的不完备性，所有权必然残缺，所有者对某种所有权会根据其所获得利益做出反应。其次，从效率角度阐释这种所有制的正反面意义。普罗特曼(1994)指出，中国农民具有不确定的“准所有权”，农户土地使用权的不确定性是土地制度不稳定的原因，尤其是土地承包经营权允许调整会给农民的土地使用权带来伤害且不利于土地经营。[7]再次是土地产权改革方向。由于农地产权效率低下，多数学者主张彻底改革以明晰农地产权。其中有三种主张：(1)农村土地国有化改革(陆奕彪，2000)。[8](2)农村土地私有化改革(周其仁，1995)。[9](3)农民“退出权”方案设计(林毅夫，2000)。[10]我们认为，正是由于农地的“产权残缺”导致了农地产权的弱排他性及其产权冲突。因此，如何构建中国农地产权的排他性制度成为本文研究的重点。
二、中国农地产权的弱排他性
排他性农地产权结构需要产权主体独享排他性产权及其相关权能，但中国的农地产权由于受到多重强势权利主体的侵犯，不仅农地所有权排他性有限，而且农地产权权能也在其弱排他性机制传导下不同程度地存在着非排他性。
农地所有权缺少排他性。现行法律规定导致农地所有权主体不明确。《宪法》笼统规定农村土地属于集体所有，而《民法通则》和《农村土地承包法》及《物权法》却将农地界定为两级或三级农民集体所有，由此农地到底归属何种主体所有不得而知。又由于农村地权缺少完善登记制度，国家和农村土地边界模糊，农地所有权非排他性问题不可避免。同时，农民集体并非民法所确立的三个民事主体之一，农地所有权在实践中受到地方政府和村组干部的实际控制而无排他性可言。所有权与经营管理权和股份权是属于不同的产权范畴和权利安排，且相关法律也规定农民集体是农地产权的所有者，《民法通则》却规定“已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有”。这既与法理不符，也为乡镇干部对本应由农民享有的排他性所有权实施实际控制权留下了制度缺口。最后，几乎所有涉及农地所有权的法律都对农地所有的控制权予以明确限制，规定任何组织和个人不能从事对农村土地进行租卖等交易行为，控制性农地权能交易只能通过征用方式完成，这为国家侵入排他性所有权提供了法律保障。
农地使用权排他性虚弱。依据现行法律，政府享有超限农地开发权和用途管制权，农民的使用决策权遭受法律和情境性行政公权的双重伤害。现行农地征用产权制度剥夺了农民的土地开发权，农民无法在符合规划的条件下自主使用土地；农民和农村集体经济组织本属于农村“双层经营体制”的不同利益主体，但现行法律并未对其作出明确具体规定，村组干部作为“内部人”拥有农地的绝对控制权，农民个体难行决策性农地使用权；“社区成员权”制度内核在于以行政而非市场手段配置农地资源，故农地承包经营权虽然其期限延长至三十年，但不得不依人口变动而进行周期性平分调整，情境性行政控制行为趁机干预农地承包经营合同，并使弱物权性农地承包经营权更显债权特性，农民难以获得真正的农地财产保障；国家静态性粮食安全行为偏好使得现行法律明令禁止农民发展林果业和挖塘养鱼，缩小农地使用范围，干预农民土地使用权的理性选择。现行法律还依《土地管理法》禁止农民闲置和荒芜耕地，凡连续弃耕两年者应当被强行终止原承包合同，这大大压缩了农地使用行为空间。在残缺的农地产权结构中，农地使用权排他性程度不高。
农地处分权排他性不强。不仅农地所有权中的处分权排他性不高，农地承包经营权中的处分权排他性也不强。在农地所有权结构中，原本国有土地所有权和农村集体土地所有权应当同等具有处分权排他性强度，但《土地管理法》规定农地所有权交易只能通过行政征用方式让渡，农民集体及个人不得买卖或以其他方式转让农地所有权。这样，农民集体无法排他性地决定农地集体所有权的命运，其处置权必然单方向转归国家所有。农民集体也就不能同商业集团和个人在城市化过程中展开理性交易，排他性处分权权能的缺失成为农民贫困的制度性根源。在农地承包经营权处分权能上，因具有限定物权性质，理当具有足够排他特性，经强劲吸收后具有准所有权的品质。然而，现行法律对农地承包处分权亦给予相当限定，农民在农地承包经营中的处分权不够充分。《土地管理法》对农村土地的承包经营主体进行了限制性规定。《农村土地承包法》对农地承包经营权的流转进行了限制性规定。这些规定使得农地处分权排他性在行政公权和村组干部的干预下大为降低，成为目前农地流转成本居高不下和规模经营比例偏小的产权根源。
农地收益权排他性有限。农民的剩余索取权无完全排他性而言。在农地所有权收益受损方面，国家通过征用产权安排使农民无法获取与国家及城市商业集团依自治意思展开平等自由交易而获取所有权收益，也无法行使非农建设而获取农地所有权增殖性收益。农民因无法同其他农民集体自由交易而获取农地所有权的财产性和经营性收益；农民因“内部人控制”问题而在征地土地收益权方面遭受伤害；农地承包者无偿或低偿使用土地的安排致使农地所有权收益受损，并增加了集体公共产品供给成本，造成农民收益的隐性流失；农民社保权缺失和农地使用中专用性投资的沉没成本使得农民土地收益无形丧失，难以通过规模经营和农业产业结构调整等方式获取更多潜在收益；在农村宅基地产权收益受损方面，农村宅基地及其房产在农民入城后往往只能闲置或任其破损，农民无法获取财产收益；农民因宅基地产权不能抵押以及禁止市民购买该产权而无法获取经营性收益。
三、农地产权弱排他性下的产权冲突
既然中国现行非均衡农地产权制度是一个全面性的非排他性产权结构，是非对等权利行为能力结构现实的必然结果。那么，在农地非排他性的产权博弈中，强势一方势必侵蚀弱势一方的利益，进而引发激烈的产权冲突。由中国农地产权非排他性产生的产权冲突集中表现在征地交易中权益各方对利益的激烈抗争。
中国城市化和工业化的迅速发展使土地和地产的价值不断飙升，日趋巨大的利益开发空间成为权力主体争夺的“公共领域”。[11]而财产权利是产权人“自己直接努力、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数”。[12]因此，中央政府、地方政府、农村集体和农民四大权力主体对公共利益势必展开激烈的争夺。为保证农地利用的整体效用最大化，尤其是国家战略资源粮食的安全，中央政府必须对农地非农化和土地开发产权严加控制，并通过土地开发收益的分割，弥补农地使用正外部性的漏损。但中央政府并未恪尽职守，虽然农地保护的法律法规不断完善，但实施效果却差强人意。究其根源，在于中央“上收财权，下放事权”的财政改革造成地方政府的财政困境。而农地所有权和收益权的弱排他性，使得强势的地方政府不仅可以通过征地交易来规模化地攫取置于公共领域的开发收益，而且可以采取对土地开发中其他弱势主体如农民和农村集体的产权挤压来寻求替代财源，形成当下扭曲的“土地财政”，农民的地权收益由此遭受严重的侵犯和剥夺。另一方面，中央政府没有对农地产权的外部性进行补偿。从理论上说，任何农地都有非农化的潜在开发收益，因而，任何土地都有非农化开发的要求。只要出现非农开发收益大于农地使用收益的经济环境和条件，农地的非农开发就会启动，而要限制农地的非农开发就必须对农地使用进行补贴或提高农地的使用权收益来消除它们之间的“利益诱因”。受农地使用收益权排他性虚弱的影响，中央政府弃用这一产权平衡机制，结果，低下的农地使用收益导致农民集体和个人都有强烈的愿望和要求开发农村房地产如小产权房，争夺置于公共领域的财富。中央政府由于没有构建农地产权的排他性，导致权益各方对公共产权的激烈争夺。
地方政府拥有从征地交易中攫取农地开发权收益的特权。土地从农村用途转变为城市用途、从农业用地转向工业和商业用地、从集体转为国有时价值增值巨大。改变土地使用属性的权力即“土地发展权”(land development right)本该属于农民，但由于农地所有权和处分权的排他性虚弱，导致政府垄断了土地征收权，也就垄断了土地在不同属性之间配置的权力，从而拥有直接进入公共领域攫取公共产权的特权，将农地开发权及其附着其上的收益从农民手中据为己有。作为中央政府的代理人，地方政府与农民进行土地交易无可厚非，但前提条件必须以公共利益为目的且给予公正合理的产权补偿。而地方政府的征地交易恰恰就在于这一前提的缺失。[13]农地所有权的弱排他性，使得地方政府的强制征地畅通无阻；农地收益权的弱排他性，又使得政府对被征土地可以实行统一的低价补偿；农地使用权和处置权的非排他性，更使得政府获取农地产权属性重新配置所产生的巨额外在收益。农民虽有正当的权益要求，但由于农地产权残缺，排他性异常微弱，权益诉求被断然拒绝，而地方政府则因其权威对征地“合理合法”，并且，地方政府还因农地发展权收益的异常丰厚，反复产生低价征地的产权激励，不断限制、挤压和剥夺农地的集体和私人产权，从而强烈地表现出“与民争利”的产权冲突。
对于农村集体特别是城郊集体土地，由于农地的使用权收益远低于非农使用权收益，这就强烈促使农村集体改变农地产权属性；另一方面，土地征用后，使用权和开发权(处分权)属于政府，额外的发展权、收益权被政府完全攫取。这就自然要问，农村集体土地的产权是否应该包括土地发展权？农村集体土地的潜在开发权收益是否应该被承认？如何实现？依据城市蔓延、精明增长理论，在现代化的交通、通讯和多商业中心的情况下，农村尤其是城镇郊区土地价值伴随工业化和城市化的迅猛发展而变得与中心城区同样重要，所以，按照市场运作方式，农村集体土地的价值开发和实现应由市场机制调节，政府通过财产税、城市规划和开发许可等手段加以控制，以实现土地开发利益，均衡土地增值收益，提高土地利用效率。但现在的问题是，农村尤其是城郊集体土地由于所有权和处分权的排他性虚弱，要么被政府低价垄断征收，发展权收益悉数落入政府囊中；要么土地被行政性限制开发，对其潜在的开发价值不予承认并给予相应的产权补偿，其结果必然是农村集体自行开发来实现其产权收益，比如农村小产权房的过度开发等。从农地产权统筹规划和合理配置土地资源来说，农村集体开发房地产是违法的，但从权益实现来看，这种开发又是产权主体对农地所有权、处分权和收益权排他性虚弱加以保护的正当抗争。农民集体违法捍卫其产权的努力，完全由农地产权的弱排他性甚至非排他性所产生。
对农民而言，尽管《土地管理法》规定，政府征地交易对农民造成的产权损失必须补偿。但法律对补偿只作了原则性的规定。这就授予地方政府在产权补偿的决策上拥有超量的自由裁量权，在农地发展权收益呈弱排他性的条件下，农民只能得到极低的产权补偿。随着产权冲突的日趋激烈和升级，中央在1998年的《土地管理法》中大幅提高了产权损失的补偿标准，但由于《土地管理法》规定“征地补偿款归集体所有”，因此，农民能够获得多少征地补偿取决于农村的治理机制。受农地产权排他性虚弱以及农民谈判博弈力低下的制约，农民获得的补偿远少于村集体。为提高农地产权损失的补偿，中央政府在2004年首次提出被征用土地补偿主要用于农民而不是村集体的决定。但即便如此，土地产权补偿仍然是按照土地原有用途进行简单的倍数补偿，由政府单独规定并强制执行，体现政府意志，没有体现农地发展权要求，更没有提升农地发展权收益的排他性。因此，在产权补偿谈判中，农民只获得征地补偿的5%～10%，村级集体得25%～30%，而60%～70%为各级政府部门获得。[14]这就导致各级政府部门受益，农民权益严重受损的局面。据估算，中国20多年来的低价征地，至少使农民蒙受了2万亿元的损失。其结果必然导致农民的产权抗争，抗争之激烈程度，可从无数农民向上级政府上访投诉、对当地政府诉诸法院以及暴力抗争中得到诠释。
四、中国农地产权排他性的制度优化及路径选择
中国农地产权结构的弱排他性，使得农地产权冲突异常激烈，农地资源未能实现优化配置，农民无法低成本运用市场机制，农民收益增长量少速缓。由于排他性是产权结构的基础性范畴，产权制度变迁就应当以构建排他性为关键突破点的产权结构。农地产权制度变革无疑应当恪守排他性产权运行逻辑，其变迁路径应当围绕排他性权利的构建为核心而展开。
1.整体推动农地非排他性产权制度变迁。目前理论界就农村土地制度改革及其土地流转问题解决等议题早已形成共识，但少有人从产权排他性角度来认识农地产权变动。从理论上讲，坚持农地集体所有制与农地产权变革并不矛盾，且构筑并实施好具体农地产权制度有利于实现和确保农地公有制绩效。同时，农地产权存在束性权利，其经济效率实现和农民利益保障需要全面保障农地产权主体利益与精心保护农地产权主体行为的内在自我激励动力。仅规范和界定好农地使用权，农地产权流动并不一定能够实现。因为使用权只是产权束中的一环，且并不处于核心地位，没有处置权和收益权重要。就逻辑而言，控制权决定剩余索取权能否获得，无控制性决策权，就无剩余收益权可言，也就无动力去行使资源利用权。西方学者认为所有权不重要而关键是使用权，此等观点并非错误。然而，我国学者却忽略了该观点存在的特定语意和制度环境，简单地将其套用在对我国农地产权研究结论中，是不够妥当的。因此，产权界定是全部权利束的界定，而界定的本质属性就是对全部产权链条上的各项权能排他性地授予应然性主体。我国农地产权改革应当全面解决好所有权利的非排他性或弱排他性问题，若单从某一方面尤其是从使用权方面去进行农地产权改革，既不能实现农地产权制度效率，更不能真正实现排他性农地产权构建目的。
2.完善农村集体土地所有权制度。解决农地产权非排他性问题，首先应当明确农地所有权主体归属。[7]目前农村土地主要归属于村民小组所有，这应成为农地集体所有权主体的主要形式，村级集体因持有土地有限而只是农地集体所有权主体的次要形式；取消乡镇集体土地所有权，经确权后将其所持土地交给原有两级农民集体，并应在因已归政府占有而无法返还时给予原集体所有者以合理补偿；凡已归属国有的农地仍旧由国家所有。此外，我国应当明晰农地集体所有权主体的法人地位，目前农民集体虽被赋予名义农地所有权，但不是现行法律所确立的民事主体，也完全不是一个具有自治机制的法人组织。因此，应当通过修订法律明确农民集体的法人主体地位，允许农民集体进行农地所有权买卖和互换，实现农地所有权的平等交易。对于集体成员不愿、不宜和放弃承包及有偿转移原有承包的土地，农民集体有权拍卖、招标和公开协商等交给农民集体内外成员或单位承包，亦可自己直接经营。农村集体可将农地使用权集中转包和入股，但不得违反现有农地承包产权主体的意愿。法律应当对两种公有土地所有权在物权法上实施同等保护措施，构建农地等不动产统一登记制度，完善农地所有权的物权保护方式，切实加强对农地集体所有权排他性的保护。
3.明晰排他性的农地发展权。中国工业化和城市化的高速发展使得农地发展权收益空间巨大，而农地产权结构的弱排他性又导致强势经济主体对农地发展权收益的过度侵蚀。[8]可见，农地产权冲突的产生源于没有明晰农地发展权，本该属于农民的发展权收益被强势的他方攫取。因此，在农地产权的优化变迁中，应当设置“土地发展权”，将这一权利属性显性化。[9]土地发展权引入后，将土地发展权和直接开发权两种属性分开。土地发展权属于农民，农民依此产权属性获取农地开发的增值收益，从而永久确立农地发展权收益的排他性。中国正是由于农地发展权的缺失，才导致征地交易中农地发展权收益的严重低估，既不能对公共产权进行有效保护，也不能对政府征地交易形成成本约束，从而引发激烈的产权冲突。农地公共产权被过度攫取不仅在于地方政府垄断了土地征收权，更在于中国土地发展权的缺失。而通过土地发展权收益的实现和分割，一方面确立农地发展权收益的排他性，显著增加农地征收成本，遏制农地公共产权的过度攫取，有效消除产权冲突；另一方面通过明晰农地发展权，强化农民行使土地产权的能力，削弱地方政府随意支配农地使用权、处分权和收益权的权能，从而消除因土地属性转换而产生“暴利—暴损”的财富再分配效应，严格控制农地非农开发的比例和时序。
4.构建物权性农地承包经营产权制度。农地承包经营产权难以与公权和农地所有权相行不悖。立法应当赋予农地承包权以物权性质，使其结构具有近乎所有权的全部产权权能。[10]为此，应当将农地承包经营权名称适时变更为集体农地使用权，与国有土地使用权同享名分；建立永久且有偿的农地承包经营产权制度以消除其久存的非排他性，通过取消预留地制度彻底物化农地承包经营产权，适时取消农地承包经营期限制度；通过农地有偿使用制度构建使之与国有土地有偿使用制度相呼应，真正实现农地集体所有者权益，并克服目前集体组织在自公共物品供给中的集体行动困境；全面赋予农地承包经营产权权能，明确农地经营规模的最高具体限额，取消有关转让须经发包人和政府同意的规定以消除其非排他性；明确规定城乡男女平等享有农地承包经营权的继承权，允许农民享有农地承包经营权的抵押权能，适时取消农地优先承包权以降低道德风险等社会交易成本；待条件成熟时将农地承包经营权流转合同升格为典型合同。
5.复造民事化农村集体建设用地产权结构。我国应当尽快实现农村集体建设用地产权民法属性的回归，逐步形成城乡建设用地产权的对等对接及市场一体化。在农村宅基地产权改革中，应当在完善《担保法》和《物权法》等法规的基础上，制定《农村宅基地使用权法》，构建强排他性产权财产制度和责任制度体系；明确农民集体享有该权市场垄断权利，赋予农民以农村宅基地的完整物权，减少行政性农村宅基地分配行为，让农民享有对该产权的自由买卖、继承和抵押等控制权能；允许农民将该产权及房屋对城乡居民进行转让，但应暂时禁止市民在农村购买未建房屋的农村宅基地，并明确农民在一定条件下不得在城市享有政策性住房申请权；允许农村宅基地及房屋出租，删除承租人的身份限制。在农村土地征用方面，农地发展权设置后，应赋予农民集体以完整的农村征用土地控制权和财产索取权，降低公权对私权的侵害；按市场补偿方式确定农地发展权和所有权的收益标准，明确划定农民集体和农民的分配比例，采取直补方式交予农民；完善征地程序，充分确保农村征用土地产权交易中相关利益主体的知情权、参与权和控制权；规范农村征用土地产权救济机制，设立土地仲裁机构和法庭，明确该类产权纠纷解决决定的可诉性和民事行政诉讼程序。
五、结语
以上分析表明，产权的本质就是权利的排他性与否，因此，对于转型期的中国农村而言，最重要和最紧迫的就是农地产权。由于中国当前的农地所有权缺少排他性，农地使用权排他性虚弱，农地处分权排他性不强，农地收益权排他性有限，导致产权博弈中强势一方在利益上侵蚀弱势一方的产权冲突。在产权博弈中，由于农民的产权博弈力量最弱，使得农民利益严重受损，农地资源配置效率低下。为改变农业和农民的落后境况，必须优化中国农地产权的制度变迁。为此，需要整体推动农地非排他性产权制度变迁，完善农村集体土地所有权制度，明晰排他性的农地发展权，构建物权性农地承包经营产权制度，复造民事化农村集体建设用地产权结构，实现农地产权制度的有效供给，有效确立中国农地产权的强排他性。
标签：排他性论文; 处分权论文; 土地产权论文; 产权理论论文; 收益权论文; 产权论文; 中国土地制度论文; 所有权的转移论文; 法律主体论文; 产权保护论文; 法律论文;