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一、特区率先实现现代化的制度“瓶颈”及制度创新需求的原因分析
1、国内外形势变化是分析特区率先实现现代化的制度“瓶颈”的现实依据。制度创新是国内外形势变化的客观要求。经过20年的改革开放，经济特区已开始了由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的全面转轨，有的特区如深圳已形成社会主义市场经济体制的基本框架，社会主义市场经济体制框架基本形成还有一个不断根据新的国际国内形势而进行新的调整、补充、修正的过程。目前从国际形势上分析，经济全球化是我国社会主义市场经济过程中不容回避的一个问题，将对我国的经济体制模式提出挑战，迫使我们进行各方面体制整合或创新。经济全球化不仅仅是市场秩序－全球规则的扩张，其更重要地表现是经济管理体制的趋同。在体制趋同下，我国所面临的问题是经济管理体制怎样与区域性规则、国际性规则的要求相适应协调。这就要求我们继续改革经济体制，实行市场化的管理制度；按照国际规则和协议、标准以及我国的国情来建立社会主义市场经济体制框架，建立适应企业和个人参与经济全球化竞争的制度。应该说，目前的新体制还远未成熟。经济发展的动力体系和协调机制还远未成熟，这一切都要求制度创新，实现体制现代化。
世界经济结构的调整，要求企业提高核心竞争力；技术创新对制度创新提出了新的要求，企业要建立快速反应机制。企业较多地从科技创新的角度考虑问题，因为制度创新往往是个别企业解决不了的。目前我国在宏观经济、金融市场、证券市场等方面都存在不少问题，这都属于宏观体制层面，这说明我国现行的宏观调控体制已在很大程度上无法满足科技创新的需要。在即将加入WTO的新经济时代，吸引跨国公司，也主要靠制度竞争，政府也需要建立快速反应机制，尤其是政府面临重新学习的任务。过去我们习惯以计划来配置资源，现在需要通过市场化的方式来有效配置资源，这就需要通过新的体制来推动。如果制度创新不由政府来推动，那么科技创新就是一句空话。
2、制度创新是特区率先实现现代化的现实需要。随着经济体制趋同及透明度的要求加强，特区过去的特殊政策优势丧失，体制优势被淡化，特区企业的机制创新能力被削弱，也会直接影响到企业的发展和技术创新，从而使其无法真正起到带动技术进步的作用。特区过去大胆进行体制创新，努力营造符合国际管理运作的投资“小气候”。而近年来，为摆脱地方政府干预，提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融等机构实行了垂直管理。这样特区以前享受的一些特殊政策和管理权限受到弱化，向一般行政区域体制退化的压力不断增大。一方面，中央政府要求的纵向集中管理与地方政府通过法规条例赋予的特权之间冲突现象日益明显，特区的体制优势不断丧失。另一方面，一些地方政府通过积极的体制创新，实际上已走在部分特区的前面，从而为此得到上级政府的高度评价和充分肯定。特区周边地区、上海等地在体制创新方面已先行一步，给特区一定的压力。比如广东省顺德市市委、市政府在充分调查研究的基础上，借鉴国内外的先进经验进行综合改革和制度创新，取得了制度变迁的预期收益。为了全面贯彻江总书记关于广东要在全国率先实现现代化的指示，广东省委、省政府专门出台[1999]9号文件，确定顺德市为“率先实现现代化试点市”，为广东省基本实现现代化提供示范和经验。过去体制创新和科技创新是特区得以发展的内在动力，特区要想增创新优势，更上一层楼，必须进行体制创新。
3、新的时代背景下特区要充当率先实现现代化体制创新的实验场。制度必须拥有一种机制，即能够自我否定、自我创新、自我超越。制度创新是一个连续、渐进的过程，关键在于把制度的精神实质、抽象理念、基本原则与制度的实现形式、具体安排、表现方式区别开来，不能陷入“制度拜物教”的误区。一方面我国要适应国际规则，另一方面由于中国国情特点和发展的阶段性特点决定了我们不能照搬别国模式。为了避免或者减少一些不必要的损失和曲折，中国毫无疑问还需要保留试验场，即中国体制改革的成功仍需要“实验场”的探路－推广－再探路－再推广的不断“试验”的过程。在2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准的“十五计划纲要”明确强调东部地区要在体制创新、科技创新、对外开放和经济发展中继续走在前列，要走在前列就意味着要在全国率先进行体制创新“试验”。我们不能设想中国的体制改革和社会主义市场经济体制的建立在这样一个大国没有经过多层次的试点就全面铺开能达到预期目标。所以“试验场”应伴随着中国现代化建设和中国社会主义经济体制的建立、完善的全过程。特区只有争创新优势，更上一层楼，才能充当率先实现现代化体制创新的实验场。
二、在改革历程中特区率先实现现代化的制度“瓶颈”的主要表现
1、从我国改革的特征分析制度“瓶颈”的主要表现。制度“瓶颈”是制度供给不足造成的对经济发展的制约。制度是一种稀缺资源，制度供应不足会制约人们的选择空间。从我国体制改革的历程来看，由于在改革实践中法律制度逐步形成而未成体系，因而未能充分地为改革提供法律制度上的保障。改革的特征是“创新在地方，规范在中央”。也即通过创造性的实践取得成果后，逐渐将其制度化。科学的政策是对成功实践的认可。新制度经济学认为，创新的动力来自于创新的利润，受创新利润驱动的组织便会从事制度创新活动。参与制度创新的组织要分别承担两种角色，即第一行动团体和第二行动团体。在自上而下的改革中，第一行动团体是中央政府，第二行动团体是其他组织，例如地方政府、行业公众，也有可能直接就是民众。在自下而上的改革中，第一行动团体是有关利益集团，第二行动团体是作为立法者和执法者的政府。正如前面提到：在过去二十年的改革开放过程中，改革的特征是“突破在地方，规范在中央”。也即地方政府经常扮演第一团队的角色，中央政府通常扮演第二团队的角色。有的地方政府大胆改革，在制度创新上取得了成功。如前面提到的顺德市委、市政府实际上就是诺斯所说的推动制度变迁的第一行动团体，也就是预见到潜在额外利益并认识到只要进行制度创新便可获得之的决策者，是一个熊彼特意义上的企业家，也可以说是林毅夫所说的政治企业家或制度企业家。虽然顺德市改革取得很大成效，但也还有许多问题有待解决。一方面与全国的大的制度环境有关，比如管理权限属于中央的金融体制、税收制度落后于顺德的经济发展实际。另一方面，顺德建立的各项制度还有待充实完善，有些还要根据新的形势变化作出新的创新。这也说明制度环境对一个区域的制度创新制约很大，没有全国范围内的新体制建立，任何一个地区要单独建成完善成熟的社会主义市场经济体制是不可能的。中国改革的特征决定了基础性制度供给不足将随着改革的深化而不断凸现。
2、从目前改革的周期分析制度“瓶颈”的主要表现。目前要分析清楚中国的改革处于什么阶段，有的专家认为我国目前改革处于制度僵持阶段。从中国目前改革的周期分析，中国从1997年下半年以来的经济形势出现了非常明显的需求不足，但这并不是表明中国已从短缺经济走向了过剩经济。改革后的制度效能明显减弱，增量产出也在减少。农民依靠联产承包责任制获得收入增量已非常困难，非国有企业也没有了改革之初的增长率，市场向着加强垄断的方向演进，大批国企职工下岗，出现贫困群体。依靠财政支出而获得收入的群体急剧增加。这一切从过剩经济来解释目前的有效需求不足是不够的，真正的问题在于制度因素。社会分配缺乏有效激励，创新制度收益递减，交易费用上升，这一切都根源于集团的独占性倾向，产权改革的“残缺”，社会保障体制不健全，宏观调控体系不完善，行政管制复归，市场基础制度的运行混乱等。
3、特区率先实现现代化的制度“瓶颈”主要表现。特区在以往的发展中奠定了未来发展的优势，特区要率先实现现代化，发挥它的“五个带头”作用，它就必须有充分的体制改革试验的权力，重新分配财富的权力；更大开放度的权力；某些政治体制改革的权力。但经济特区并不是一个经济、政治、文化、社会的独立王国，离开了全国的大环境根本说不上体制转变，因为体制只能以国家为本位。单项突破并不等于推进，基本框架也不等于体系健全。所以，有些事情可在力所能及的范围内和程度上去做（如建立地方政府行为的新秩序），有些事情却只能依赖于中央政府的改革力度（如作为基本制度的供给者——中央政府去调整地方与中央的财税关系，整体政治体制改革等），有些事情则必须等待全国改革与发展的进程（如内地市场的真实开放度）。这一切都表明特区跨越式发展存在着客观局限性。从体制创新的管理权限上看，可分为宏观体制创新和微观体制创新。根据中央与地方的权限划分，司法、外贸、金融、税收等方面的体制变革属于宏观体制范畴，改与不改的权力在中央，而城市管理、社会环境和公共资源等方面的体制变革属于微观体制范畴，地方政府有较大的自主权进行创新。从前面对我国目前改革的阶段分析，我们不难发现许多制度“瓶颈”光靠地方政府已无力突破，改革已进入纵深阶段，需要给予地方政府更多的体制创新空间。
三、特区制度创新的需求方向
1、理顺中央政府与地方政府权限划分的问题。一个大的国家（或大的地域）要发展，如果不让不同的行政单元之间展开竞争，一定没有好结果。竞争首先是制度竞争。中国这么大，选择好制度的办法，是给地方政府一个选择制度的空间，不应什么都由中央统起来。我认为中国目前一方面是地方政府的制度创新受到中央政府管理权限的制约，另一方面是基础性的制度缺失。所以一方面需要大胆地进行制度实验，另一方面对于已经明确规范的法律制度要遵守，为减少行政干预，坚持依法治国，依法治党。为了防止借创新之名行地方保护之实，可以制定必要的基础性制度，但还要有富有弹性的措施以保证制度创新的空间。目前在创新呼声比较高的土地流转制度和金融创新领域，就应该鼓励地方政府大胆地进行改革试验。
2、解决目前地方政府在一定程度上存在着创新动力不足的问题。渐进式改革将能绕过去的问题都绕过去了，改革已进入攻坚阶段，改革的成本和风险越来越大，而地方政府的领导常把所谓的政绩作为行动的出发点，对上负责高于对下负责，没有把对人民负责，为人民服务作为出发点。这里涉及到党的组织路线问题，在今天，权力的赋予者应该是谁？在有“官本位”传统的中国这恐怕是面临的首要问题。如果权力的赋予是自上而下，那么就要向权力的提供者提供利益；如果权力的赋予是自下而上的，那么官员想的就应该是为广大的人民群众提供利益。现在应提倡一种经营城市的理念，地方政府的政绩应主要反映在对城市的经营是否成功。官员应该是政治企业家或制度企业家，经营城市成功与否，就要看是否有创新利润。为了降低地方政府制度创新的风险，应树立改革无禁区理念，并允许试错。如何使地方政府有制度创新的动力，需要中央政府作为第一行动团体自上而下的根本性改革推动。作为各级地方政府官员改革的动力应由一个真正能落实“三个代表”的政治体制提供和保障。把官员的选拔任命权还给人民。
3、把“三个代表”作为党的建设的总体要求，通过制度创新建立落实“三个代表”的政治体制。政治体制创新是指如何理顺党政关系，转变政府职能，精简机构和下放权力等，建立民主法制社会，属上层建筑范畴；经济体制创新是指如何厘定政企关系，改革企业制度，扩大对外开放等，建立新的经济体制格局，属经济基础范畴。目前社会主义市场经济体制虽已建立，但在还不完善、不健全的情况下，体制创新的作用更普遍更深刻。江泽民在关于“三个代表”的论述中强调，我们现在面临的和可能遇到的矛盾和问题很多，而且往往错综复杂、相互交织，但归根到底，是要正确认识和处理新的历史条件下解放和发展生产力与调整完善生产关系，根据经济基础的发展自觉改革和调整上层建筑中不相适应的部分。这就要求全党同志在贯彻党的理论、路线和方针政策时，在从事的各项事业中，都要牢记落实“三个代表”的要求，看看我们所采取的措施、所做的工作，是不是符合“三个代表”的要求。“三个代表”也应该是政府在处理纷繁复杂的利益关系时坚持的原则和判断的标准。同时也可以将其作为制定基础性制度的依据。要做到“三个代表”特别是始终代表中国先进社会生产力的发展要求，就要以动态的发展的眼光，研究思考我国社会生产力的最新发展和经济体制的深刻变革。目前“三个代表”作为党的建设的总体要求已十分明确，但怎样通过具体的环节来实现需要进行深入的探索。
4、特区要通过创造性的实践为中国体制现代化做贡献。顺德的成功使其成为不是“特区”的特区，而一些本是“特区”的城市却在一定程度上失去了应有的光芒。特区在将来的发展中只有发挥过去敢闯敢试的精神，研究新情况，解决新问题，依靠不断的制度创新才能保持自己的体制优势。特区不应该抱着“过去被划定是特区就永远是”这样的观念，特区要率先在制度现代化方面为全国做出自己的贡献。特区要清理已往的政策文件，分析当前国家改革阶段性体制性障碍，找出体制创新的突破口。由于目前的经济体制改革受到政治体制改革的制约，将来改革实验权的重点应放在政治体制改革领域。政府行为的新秩序应该是政府要扮演制度的提供、监督和实施者的角色，而不是直接操作和参与者的角色。政府要建立产权保护制度，有效的产权制度是一种新的制度供给，若无此项供给，中国经济社会发展将缺乏激励和动力；维护市场秩序，提供公共产品服务。最近，中央给予广东不少重大试验权，如批准广东省为科技体制综合改革试验省，批准珠江三角洲作为国家高新技术产业带试点，允许广东进行国有外贸企业同外商合资合作的试点，同意深圳证券交易所积极准备，创造条件进行“创业板”试点等。特区在今后的体制创新方面仍需要中央政府给与必要的特殊政策支持。必要的特殊政策主要体现为“三先”：我国将要实行的符合国情的国际惯例，在特区先试办；我国加入WTO需要调整的政策，在特区先试用，因为适应WTO的规则也是一个渐进的过程；我国建立社会主义市场经济体制需要的改革措施，在特区先试行。经济特区要突破进一步发展的客观局限性迫切需要国家在法律规范，政治体制，思想统帅，组织纪律的政策支持，为特区提供更加宽松的条件和环境。在全球化制度趋同的时代背景下，只要基本政策能下达，特区就完全有能力向全国提供政府行为的新秩序，以适应加入WTO之后的复杂的游戏规则的需要，进一步发挥出解决中国改革面临的深层次矛盾的“试验场”的作用。