我国区域发展面临的困境及促进区域协调发展的政策分析，本文主要内容关键词为：困境论文,区域论文,我国论文,政策论文,区域协调发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1002－0241（2011）03－0104－06
1978年以来我国经济改革的总体特点是，坚持以比较优势为原则的市场化改革，经济发展实行的是一种非平衡的、以效率优先为原则的发展战略，并有选择地开放沿海城市以融入国际经济大循环之中[1]。在这种改革思路下，我国经济建设取得了非凡的业绩，GDP由1978年的3 624.1亿元增长到2008年的30.4万亿元。但与这种快速增长相伴随的是，我国区域发展存在着显著的差距。诚然，由于不同区域的资源禀赋、地理位置、市场化发展程度等条件相异，不可能在相同时间内具有完全相同的增长速度，但是如果区域差距长期存在，势必会影响到我国整体经济效率的提高和我国长期的可持续发展[2]，也势必会影响到我国全面建设小康社会和让各地区居民共享改革开放成果战略目标的实现。
因此，如何有效地促进区域协调发展是我国当前经济社会发展中面临的突出问题，也是异常紧迫的战略任务。本文分析了当前我国区域发展面临的主要困境，并提出了促进我国区域协调发展的基本思路与政策取向。
1 当前我国区域发展面临的主要困境
当前伴随着我国区域协调发展战略的推进，区域差距呈现缩小趋势，但是区域发展仍面临着诸多困境，主要表现在以下几个方面。
1.1 区域差距大的问题依然比较突出
区域差距不仅表现为区域之间发展的差距，更重要的是表现为区域之间居民的生活水平和福利水平的差距，尤其是表现为各地居民所享有的基本公共服务水平的差距。
在收入水平方面（见表1），2009年我国东北地区、中部地区和西部城镇居民人均可支配收入分别仅为东部地区的68.5％，69％和68.4％；东北地区、中部地区和西部农村居民人均纯收入分别仅为东部地区的78.9％，68.7％和54.8％。在生活水平方面，2009年东北地区、中部地区和西部城镇居民人均消费性支出分别仅为东部地区的76.1％，69％和72.7％；在农村居民人均生活消费性支出中，东北地区、中部地区和西部农村居民人均生活消费性支出分别为东部地区的74.5％，64.7％和60％。
在享有基本公共服务方面，从“人均教育支出基尼系数”、“人均社保就业支出基尼系数”、“人均医疗卫生支出基尼系数”等多项指标来看（见表2），我国不同地区之间在基本公共服务财政支出方面也存在相当大的差距。值得指出的是，人均基本公共服务支出都是按照常住人口来计算的，事实上，当前各个地区财政中基本公共服务支出的受益对象绝大部分是本地户籍人口，尤其是在教育、医疗卫生和社保领域。因此在现实中，各个地区之间基本公共服务的差距远比表中所反映的差异显著，不同地区间居民所享受的基本公共服务差距过大已经成为目前制约区域进一步协调发展的关键问题。
1.2 提高资源在区域空间上的配置效率面临不少障碍
提高资源在区域空间上的配置效率是促进可持续发展和提升我国综合竞争力的关键举措，当前我国在这方面仍面临不少障碍，突出表现在三个方面：第一，要素流动不畅导致效率损失。由于地方保护主义行为的存在以及由于户籍、社保、基本公共服务等方面的制度性缺陷，要素（特别是劳动力要素）在空间上的流动不畅，影响了资源配置效率的优化。第二，区域优惠政策“碎片化”导致价格信号扭曲，影响资源配置效率的提高。由于区域倾斜性优惠政策名目繁多，加之各地为吸引投资竞相出台各种优惠政策，势必扭曲价格信号，导致资源难以真正按照效率最优的原则进行配置。第三，行政区划和管理体制限制要素合理配置。由于行政区划限制，使得区域之间在发展规划、基础设施和基础产业发展等方面往往缺乏必要的协调与合作，造成大量的重复建设和资源浪费现象。与此同时，区域之间在经济发展的相关政策上也缺乏有效协调，往往形成底线竞争局面，使得整体利益受损。
1.3 生产力和人口空间布局与环境生态承载力存在不协调的问题
由于各地自然条件不同，其承载经济活动和人口的能力也有所不同。适应不同区域环境生态承载力的不同，布局生产活动和人类活动，是促进人与自然和谐相处、促进可持续发展的重要途径。但是目前我国在区域分割的发展模式下，主要由各个地方自身来承担发展本地经济、提高当地居民生活水平和福利水平的重任，同时由于区域规划协调不足、环保政策执行不力，由此造成了生产力布局和各地环境承载力不匹配，表现为：一方面，有些环境承载力高的地区，经济活动聚集度不够高；另一方面，有些环境承载力弱的地区，却过多地承载了经济活动。这既造成了资源和要素配置效率的损失，也带来了严重的环境污染和生态问题。
2 对促进我国区域协调发展几个重要问题的认识
有效促进区域协调发展的前提是必须厘清区域协调发展与经济空间集聚关系，在促进区域协调发展中政府应起到什么样的作用等基本问题，才有可能提出适当的政策。
2.1 如何看待工业化进程中经济活动空间布局的演变规律
长期以来，对区域协调发展战略的一个认识误区是将“区域协调发展”等同于“区域平衡发展”甚至是“区域同等增长”，试图采取缩小地区经济发展差距的办法来缩小不同地区间居民的生活和福利水平差距。但纵观各国特别是发达国家工业化进程的历史，空间格局演变最突出的特征之一，就是人口、要素和经济活动向部分地区集中；从发展水平来看，地区差距呈不断扩大之势。这种趋势不仅在大国存在，在小国同样存在。它不仅是市场竞争和提高效率的要求，也是保护资源环境、促进经济社会发展与自然相协调的要求。因此，试图通过平衡各地发展来缩小生活福利水平差距，不仅很难取得理想的效果，也与市场规律和环保要求相悖。分析发达国家工业化的历史可以发现，工业化进程中区域空间格局演变趋势有以下几个特点。
（1）经济在空间上的集聚是各国工业化、城市化过程中的普遍现象。根据世界银行（2009）的研究[3]，世界上有一半的国家其国民收入的1/3集中在不到5％的国土上，有四分之一的国家其国民收入的1/2来自不到5％的国土，只有十分之一的国家其最发达的5％地区的经济产出占国民收入的比重不到10％。图1显示了各国人口和经济活动的聚集程度（集聚指数）与其人均CDP的关系。从中不难看出，随着人均GDP的不断提高，人口和经济的集聚也明显增强。
资料来源：World Bank（2009）P9。
图1 人口和经济活动随着经济发展而集中
（2）经济的空间集聚呈现出先快后慢的阶段性特征。从国际经验来看，经济和人口在空间上的集聚速度并不是一定的，在一国经济发展的初级阶段，呈现加速集聚的特征，通常会形成某一个或几个增长极。当经济发展到一定程度使国家步入高收入国家行列时，经济和人口集中态势趋于稳定。综合比较各国经济空间集聚的演变趋势，当人均收入介乎10 000美元和15 000美元之间时（见图2），这种集中趋势就会减缓，并在一定水平上趋于稳定[3]。
资料来源：World Bank（2009）P8。
图2 发达国家的经济发展和人口集聚
（3）经济活动聚集的空间是一个动态调整的过程。经济聚集的地区一旦形成，并不会永远固定不变。经济活动聚集的区域往往随着资源禀赋、经济发展阶段、产业结构、技术水平等多种因素的变化而发生显著的改变。如在20世纪50年代，美国制造业主要集中在东北部的缅因州至中西北部的威斯康辛州，半个世纪后，伴随着美国经济向服务经济的转变，北部传统制造业聚集区域有所衰退，经济开始逐渐向南部和西部聚集[4]。
2.2 如何看待经济活动空间集聚与区域协调发展的关系
从国际经验来看，由经济活动空间聚集所造成的各地经济不平衡增长与各地区之间和谐发展二者并不总是矛盾的，而是可以很好地协调一致。一方面，要素和经济活动在空间上的集中是经济发展的客观趋势与要求，不仅有利于提高效率和增强国家均衡各地福利水平的能力，也有利于节约资源（特别是土地资源）和保护环境；另一方面，通过人口的有效流动和政府合理的财政转移支付，可以保障在人口和经济活动不断集中的同时，各地居民享受到大体相当的生活水平和福利水平。由于长期以来我们对这二者的关系认识不到位，因而既没有采取重点措施推动各种要素特别是人口的合理集中，也难以采取有效政策平衡区域之间的福利水平。
2009年世界银行出版的《世界发展报告》通过严密的经济逻辑和大量的历史事实证明：一方面，经济增长在地区间的分布是不平衡的，任何在空间上均衡分配经济活动的意图最终只会阻碍经济的增长；另一方面，地区间的不平衡增长和地区间的和谐发展可以同时存在，通过统一性的制度安排（Institution）、连接性的基础设施（Infrastructure）和指向性的激励措施（Incentive），能够推动不同地区发展的一体化，缩小不同地区居民的生活和福利水平差距，同时实现地区增长的经济利益和地区公平的社会利益。试图通过人为干预和阻碍经济活动集聚来缩小区域差距，不仅会导致效率损失，区域之间的公平性最终也难以得到保障。
2.3 如何看待我国现行区域竞争模式的利与弊
我国现行区域竞争模式的特点可以归纳为三点：第一，强调各地充分利用各地资源，发挥比较优势，加快区域经济发展；第二，不仅当地居民的收入水平、生活水平及福利水平与当地经济发展状况密切相关，而且，各地政府的可支配财力以及政府办公条件、干部待遇水平等，都与地方经济发展水平及经济结构密切相关；第三，在前述两个因素的作用下，不仅各地群众加快发展的积极性很高，各地政府官员招商引资、发展经济的积极性更高，尤其热衷于发展那些能够较快增加当地财政收入的产业和企业。这种状况由于现行的干部管理和考核制度而进一步强化。
从经济社会发展的现实来看，“地区竞争”的区域发展模式极大地调动了各地发展的积极性，显著改善了各地投资的软硬环境，推动了各地经济和财政收入的增长，提高了各地城乡居民的生活水平，带动了全国经济社会的发展，促进了我国国际竞争力的提高，成为改革开放三十年来我国推动经济快速增长的重要力量。
但是，随着我国经济发展阶段的变化，现行区域竞争模式的负面影响也越来越明显。突出表现在以下几点：第一，地区间财力差距难以真正缩小，基本公共服务均等化难以真正实现；第二，导致地方政府，特别是发达地区政府只愿意外地人到本地打工，为本地贡献GDP和财政收入，而不愿接收他们为本地居民，更不愿为其提供与本地居民同样的公共服务，甚至在企业投资、商品流动等方面，也时常会出现各种形式的有碍市场统一的地方保护主义行为；第三，在很强的经济利益驱动下，节约资源、保护生态环境的任务往往难以切实落实。
我国发展水平还比较低，发展任务还十分繁重，现阶段我们还不能轻言改变或放弃现行的也是被实践证明对于促进增长比较有效的区域竞争式发展模式。但对于这种模式带来的问题及其消极影响，我们也不能低估，更不能忽视。正确的选择只能是，根据实际情况，采取针对性措施，扬区域竞争之长，抑区域竞争之弊。
2.4 如何看待政府在区域经济发展中的作用
政府和市场的关系问题是一个老问题，但却是一个尚未完全解决的问题。笼统地说，政府和市场在区域经济发展中都应该发挥作用，但是，它们各自发挥多大的作用、应该在哪些领域发挥作用、如何才能发挥好作用，仍有进一步讨论和澄清的必要。
政府和市场的地位及作用，受制于市场经济的一般规律，也受制于各国的基本国情。正因为此，从世界范围来看，在不同的市场经济国家中，政府和市场的相对地位并不相同。在有些国家，政府的作用强一些；在另外一些国家，政府的作用要弱一些。
我国实行的是市场经济制度，要发挥市场在资源和要素空间配置中的基础性作用，是不容置疑的基本原则。但是，也不能忽视、轻视政府（包括中央政府和地方政府）在区域经济发展领域中的作用。
首先，政府在培养区域增长极中有着举足轻重的作用。在任何一个区域大国，总有那么一些地方，资源禀赋条件优良，环境承载力较强，但是由于基础设施条件较差、人力资源不足等原因，而长期处于欠发达状态。在这种情况下，如果政府能够改善那里的生产生活条件，那里就能很快发展起来。另外，还存在一种情况：有些地方发展条件不错，发展基础也比较好，为了提高整个国家的国际竞争力，政府可以通过有意识的作为，加快这些地方的发展，增强其在国际竞争中的“势能”。改革开放以来的区域发展实践证明，政府实施的相关战略和政策也是有效的。例如，沿海地区发展战略和东部率先发展战略的实施，就催生了珠三角、长三角和环渤海等三大具有国际影响力的增长极。
其次，政府在扶持问题区域发展方面有着不可替代的作用。在任何一个大国，也总有那么一些地方，或者由于自然条件较差，或者由于长期过度开发，在发展方面面临严重困难。政府可以通过资金和政策支持，帮助那里发展或实现经济转型。
再次，政府在推动区域公共服务均等化方面有着不可或缺的作用。在任何一个大国，区域发展不平衡都是难以避免的。而为了保障每个人的基本生存权和发展权，为了社会的和谐和国家的统一，政府尤其是中央政府必须尽力推动公共服务的均等化，使各地区居民能够公平地享受到发展的成果。
最后，政府在保护生态环境方面有着不可推卸的责任。在任何一个大国，各地资源环境承载力总是存在或大或小的差别。要实现人与自然的和谐，必须有效发挥政府在引导生产力空间布局方面的作用，使各地区的经济和人类活动与其资源环境承载力相适应。另外，生态环境问题也是个外部性很强的问题，也就是说，一个地区的污染排放常常会对其他地区的环境产生影响。解决环境问题，需要跨区域的统筹。我国各地的资源环境承载力不同，各地的生态环境状况相互关联密切，这从客观上要求必须发挥政府在相关领域的作用。
2.5 如何看待区域政策的统一性和制订特定区域发展规划的关系
从理论上来说，区域政策的统一，有利于区域公平竞争，有利于资源和要素在空间上实现最优配置，有利于国家利益的最大化。从实践上来看，各主要发达市场经济国家都把区域政策的总体统一作为其经济社会发展的基本原则。当然，在区域政策总体统一的前提下，各国也都有一些享受特殊政策的区域。
在改革开放之始及其以后的较长时期内，我国促进区域经济发展的一个基本思路是，给特定地区以特殊的优惠政策，使之成为聚集各类生产要素的高地，以加快特定地区的发展。这一思路在一定的历史时期具有很大的合理性。因为，在改革的初期及中期，无论是在制度建设方面，还是在经济发展方面，我国都缺乏相应的经验，需要创立经济特区、优先开放沿海城市、设立各种规模和类型的开发区，赋予这些地区改革开放的先行先试权和许许多多的优惠政策。应当承认，这一思路具有无比巨大的效力，取得了丰硕的积极成果。然而，也要看到，其具有不容忽视的负面效应。最主要的是，它破坏了公平的发展环境，碎片化了区域政策，形成了较大的政策寻租空间，诱发了各地争取优惠政策的“竞赛”和各种各样的寻租行为，既损害了中央政策的权威性和有效性，又导致了国家整体利益的损失。
在新的历史时期，我国必须摈弃旧的思路，更加注重区域政策的统一性。三十余年的改革和发展，既向区域政策的统一性提出了日益紧迫的现实需要，也为区域政策的统一性创造了日臻成熟的条件。
更加注重区域政策的统一性，并不否定制定特定地区发展规划的必要性。我国各地发展的资源条件、区位条件等千差万别，不存在普遍适用于各地区的发展模式。各地区有必要根据发展的外部环境和自身条件，制订发展规划，确定发展定位和方向，选择发展路径和战略。这样的规划既可以由自己来制订，也可以由上级政府乃至中央政府来制订。
3 促进我国区域协调发展的基本思路与政策取向
3.1 促进我国区域协调发展的基本思路
根据大量的国际经验和经济规律，结合我国区域协调发展所面临的新要求，我们认为，“促进区域协调发展”的实质在于实现效率、公平和环境友好的统一。实现三者的统一，就是说，不能为效率而牺牲公平和环境，也不能为公平而牺牲效率；要以效率的提高，为实现公平和环境友好创造物质条件，以公平和环境友好，保障效率的持续提高。经验表明，只要制度安排科学、政策设计合理，三者便可以实现有机的统一。因此，新时期促进区域协调发展的基本思路应是：第一，顺应区域经济发展的一般规律，充分发挥市场配置资源的基础性作用，合理发挥政府引导要素流动的作用，优化生产要素在整个国土空间上的配置；第二，应在维护和保持各地积极性的同时，对现行区域竞争模式加以规范和引导，扬其所长，避其所短；第三，将原来偏重于效率的单目标区域战略调整到兼顾“效率”、“公平”和“环境”的多目标区域协调发展战略上来，尤其是要改变以人为抑制地区经济差距扩大来缩小不同地区居民收入和福利水平差距的做法；第四，精心选择突破口，在那些最应该做、最有可能做、做了以后也最有成效的领域率先开展行动，力图能够做到帕累托改进，要以促进人口的流动和基本公共服务的均等化为抓手，在提高劳动要素配置效率、促进区域经济增长的同时，实现区域公平。
3.2 促进区域协调发展的政策取向
根据上述促进我国区域协调发展的基本思路，新时期促进我国区域协调发展的政策应重点突出以下几个方面。
第一，构建三大政策体系。一是统一市场建设政策。此类政策没有明确的区域指向性，但对实现区域协调发展却最基本、最重要。统一市场建设政策的核心是要消除一切妨碍要素特别是劳动力和人口自由流动的体制和政策障碍。二是有明确区域指向性的政策。此类政策大致可以分为三类。首先是基础设施建设政策，旨在通过交通、通讯等基础设施建设，帮助落后地区有效对接发达地区，促进全国市场统一。其次是针对问题区域的政策，旨在通过对问题区域（资源枯竭型地区、生态退化地区、特别贫困地区等）的扶持，为区域之间的公平竞争创造条件。再次是针对重点区域的政策，主要是为了改革开放实验、培养增长极或承担国家其他重要经济或社会功能。三是统一和严格的环境和生态政策。通过这样的社会性规制，促进要素和经济社会活动向承载力高的地区流动。
第二，清理各种限制要素流动的政策。从法律上明令禁止地方政府、特别是大中型城市政府以各种方式、各种名义制定的地方保护主义政策。明确禁止地方政府出台限制人口流动、歧视性就业和有损公平竞争环境的法规。要加强执法力度，对近年来各地政府采取的限制和妨碍要素和人口正常流动、违反公平竞争原则的地方性政策进行必要的清理。可以考虑设立较高层次的执法机构，专门负责维护统一市场、制止地方保护主义行为的执法工作。要联动改革户籍制度和社会保障制度，完善户籍制度承担的户政和人口信息采集管理职能，以及作为居住、就业地备案的职能，简化备案手续，并规定迁移者变更长期居住地后的备案责任。社会保障获取资格，实行劳动力市场准入制度，要与户籍制度脱钩，促进人口自由流动。
第三，推进基本公共服务均等化。推进基本公共服务均等化，一是要明确界定基本公共服务的范围，并伴随经济社会发展水平提高而相应调整。要分轻重缓急，把保障公民的基本生存权、健康权、劳动权、发展权作为当前我国基本公共服务的主体内容。二是要完善基本公共服务均等化的评价指标体系、标准和信息公开制度。三是要明确划分各级政府提供基本公共服务方面的责权，保证责任归属清晰、合理。要改变过去那种仅仅按照事务隶属关系来划分的做法，以基本公共服务受益范围及其特性为主要依据来确定各级政府的责任。四是要合理调整政府间财权配置，扩大地方税基。应当赋予地方政府更多的税权，以调动地方政府理财的积极性。五是要按照基本公共服务均等化的要求，完善财政转移支付制度。要优化财政转移支付结构，减少税收返还、扩大一般性转移支付、清理合并专项转移支付[5]。
第四，严格环境生态等方面的社会性规制。要逐步提高环境生态方面的规制标准，加大相关执法力度。生态环保等社会性管制体系，可逐步过渡到全国从上到下的垂直管理体制，使之在干部任用、资金使用等方面不再受制于地方，确保生态环境管制的法律法规和各项标准的贯彻执行。
第五，完善区域指向性政策，扭转区域政策碎片化趋势。我国现行的有明确区域指向性的政策主要是三大类：一是四大板块区域政策，二是各类功能型区域政策，三是问题型区域政策。四大板块的政策主要是促进平衡发展，短期内不需要做大的调整。功能区域包括为改革开放试验和培养增长极而设立的特区、各类开发区等，以及承担经济社会发展特殊功能的区域，比如商品粮基地、能源基地等。总体上，为这类区域而制定政策还是需要的，但需要改进。一是要突出重点，种类不宜过多。二是要使政策内容尽可能一致，避免形成不合理的政策差异。问题区域政策应当加强，主要是通过加强问题区域基础设施建设、支持这类区域进行生态修复等方式，使得问题区域能够获得与其他地区基本平等的发展机会。
收稿日期：2010－10－13
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