政绩观的扭转与绩效评估的推进，本文主要内容关键词为：绩效评估论文,政绩观论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2006)06-0013-0005
政绩结构，通常包括五个基本因素，即政绩实在、政绩标识、政绩标准、政绩优化、政绩结果。①政绩实在是政绩标识的基础，政绩标识是政绩实在的能动抽象，政绩标准是政绩优化评价的依据，政绩优化是一个曲折攀升的过程，而政绩结果则是政绩的使用价值。然而，政绩的确认和考核标准，不仅始终伴随国家体制、路线、政策等变量的变化而变化，而且，人们对政绩实在采取片面认识还是整体认识，对政绩标识作真还是作假，对政绩优化采取投机性过渡还是战略性过渡，对政绩结果的影响是决定性的。鉴于政绩观与绩效评估具有密切联系，故有必要以其为题展开论述。
一、价值观：政绩价值的历史性蜕变
《现代中国社会文明的进程及趋势》，[1]一文指出，自1949年至今的我党执政历史，大约经历了以下四个阶段：
创业——泛精神时期。起于1949年的建国日，终于1966年“文化革命”的前奏。在这17年中，“崇尚精神”始终是时代的主旋律，而这与以往战争年代崇尚革命精神，后来“文化革命”崇尚造反精神，具有明显的脉承关系。对这17年还可再进一步划分为：(1)1949年至1956年，革命精神作用发挥正常，由于能够将民族精神与革命精神相结合，革命价值观与建设行动相一致，巩固政权和奠定国民经济基础的工作如愿以偿，各业人士做出的奉献感天动地。(2)成功之余的1957年，被胜利激动的热血，使人减少了些容人的雅量，1958年得意的精神忘形而出，“精神决定论”加“老天爷”导致了灾难。为此，不仅付出了巨大的经济代价，而且伴随着“跃进”的破产和“狂热”的落空，人民建设社会主义的热情也遭到了极大的打击。(3)1960年起连续三年的苦难，使人们意识到盲目发挥革命精神所必然招致的后果。1962年底起，中国再次步入精神作用正常发挥的轨道，建设的丰硕成果和举国日上的大好局势，使人们对革命精神的理解有着正面的加深，但远未变得成熟。
在“创业——泛精神”的这17年中，由于极度崇尚精神，无论庆祝事业的成功，还是分析事业的挫折，“政绩”一词鲜为使用，人们更多思考的是“我们到底应该怎么办”？或者说，这一时期的胜、败之绩虽然分明，并到处真实可见，却几乎没有多少官员对政绩作刻意标榜，因为国家信奉集体主义，崇尚“无名英雄”、保密英雄（如核专家等）和精神偶像（如雷锋等）。
封闭——泛政治时期。专指“文化大革命”1966年至1977年。这10余年，因其以阶级斗争、路线斗争为国家中心任务，在国内外史无前例而独立成期。当时，我国因“以意识形态划界”进行国际交往，使自己陷于孤立状态，因“以阶级斗争为纲”导致国民经济（除航天、军火几个少数行业获得发展外）几近崩溃，历史性地丧失了一次国家发展的良机（新加坡、韩国、我国的台湾和香港正是于此一时期内成长为亚洲“四小龙”的）。但是，正是这场“革命”，以物极必反的形式促成了“革命”时期的终结，后革命执政时期的开启，使国家管理完成了一次历史性的转折。其显著特征是：扭曲的革命精神在政治领域恶性发作。这次发作归根结底它是中国经济贫穷，国内政治封闭，国外反华封锁，封建文化影响根深蒂固等因素复合作用的产物。因为，贫穷经济是宗教式狂热诞生的温床，封建文化给狂热加温，内搞封闭和外遇封锁，必然会选择“天马行空”。此外，国民政治素质不高也未必不是原因。
在“封闭——泛政治”的这10余年间，除了“阶级斗争”和“路线斗争”之外，国家建设的实在成果可寻之处甚少。因此，“文化革命”结束后不久，“政绩”一词便偶然展露于学术文章和官方公文中，以至后来被使用的频率越来越高。这说明，“政绩”的展露和被重视，表达了人们对空喊政治口号的反感和反抗，回复和满足了人们要求党的工作、国家工作求真务实的渴望。应该说，无论对政绩含义及其价值的确认，还是对政绩考核的重视，无论政绩的提出，还是政绩的宣扬，这一时期“政绩”的提法，主流是正面积极的倾向。
开放——泛利益时期。起始于1977年，终止于2001年。②在这20余年中，中国结束了泛精神、泛政治的历史，开国以来第一次把经济建设作为国家活动的中心内容。其显著特征是：国民利益觉醒，利益矛盾突出，发展经济的任务加重，国家各领域的改革持续深入。中国人因在泛精神、泛政治王国里生活太久而得到的适应，被经济建设引发的利益思考弄得有些茫然。确切地说，利益觉醒相对于利益沉睡应该是一种进步。但是，在实现利益觉醒、利益追求的转变过程中，却蕴涵着政治观、法律观、价值观等多方面变形的危险。所以，当人们还没有足够的时间来体验一下何谓利益觉醒时，利益泛滥便饱含着邪恶、肮脏，与利益觉醒一道来到了人间。人们甚至完全搞不清楚，是“泛精神”“泛政治”造成的畸形心理的发作？还是制度、法律、政策的栅栏不够坚固？抑或道德的防线过于脆弱？竟让利益泛滥在改革开放创造的伟大业绩上，深深画上了一道腐败之痕。
在“开放——泛利益”的这20余年间，正是利益觉醒与利益泛滥相混杂的利益观，借助饱含弊端的管理体制，把本为反对空洞口号、追求事业发展的政绩认知引向了邪路，把本为激励官员事业责任心的政绩，转变为片面累计个人晋升的资本。政绩认知由积极价值向消极价值的这一转变，既暴露了我国管理理论的不成熟，也暴露了官员政绩考核体制和人才录用制度的致命伤，还暴露了官员素质的低下及培训的失误。应该说，政绩认知的这一次扭曲，从各方面都给国家发展造成了难以统计的巨大危害。
发展——泛理性时期。是一个宣告泛利益时期终结，开创依靠文化理性整合国家的新时期。这一时期起子2001年，大约需要经历50余年，然后于本世纪中叶（2050年）、建国100周年（2049年）或者社会主义制度在中国建立100周年（2056年）完成。这一时期需要理性思考的主要命题包括：(1)确立理性思维，以倡导科学发展观，取代形而上学的政绩观；(2)建设法治国家，提高执政能力，结束人治、权治的历史；(3)建设民主国家，以民本路线和亲民政策，改造旧式的官本位体制；(4)改革行政体制，建立现代行政机制，创造崭新行政方式；(5)建设富强国家，以健康、平稳的经济发展，高速、自主的科技开发，建设“足食、足兵、民信之矣”[2]的理想国家；(6)构建和谐社会，扫荡“富躁”、“穷躁”、“洋躁”的沉闷之气，缓解阶层、族群之间的矛盾和冲突，为国家持续发展，国民分享发展成果，奠定稳定的基础；(7)树立成熟国家形象，承诺和平崛起，推行睦邻外交，平衡大国关系，为建设统一的中国创造良好机会和国际环境。
自进入“发展——泛理性时期”以来，以科学发展观为基础的政绩涵义确认及追求，在一定程度上改变了形而上学的政绩认知，初步确认了科学的政绩认知，而“提高执政能力”、“构建和谐社会”、“保持共产党员先进性教育”、“改革行政管理体制”等目标和任务的提出，则是这种转变的明显标志。应该说，理性的科学的政绩认知，不仅为绩效评估工作的正常开展奠定了基础，而且为绩效评估工作的规模展开打开了市场。
二、理论框架：科学政绩观与形而上学政绩观特征的比较
形而上学政绩观与科学政绩观的界分，只存在于主观认知或者理论表述方面，而现实存在并不是截然分开的。
1、科学政绩观的基本特征
(1)政绩实在。科学政绩观对“政绩实在”的认知，是从具体实在出发的，其中包括关注整体与局部、物质成果与精神成果、长远目标与近期目标、硬实力与软实力、现实实力与发展潜力的内在联系等，考察战略选择、治理承诺、效率实现、社会存量增减、发展潜力蕴涵、正义伸张、行政公平、清正廉洁等方面的贡献，其描述是全面、整体性的。
(2)政绩标识。科学政绩观对“政绩标识”的认知，以真实、整体的“政绩实在”为基础，重视“政绩实在”对“政绩标识”的决定作用，“政绩标识”对“政绩实在”的表达具有充足的客观依据，口号是基于工作实际的能动提炼，既语言生动，引人瞩目，更以诚信为灵魂，取得较高的社会可信度。
(3)政绩标准。科学政绩观确认“政绩标准”，要求建立独立的、科学的考核指标体系，维护考核指标的科学性和严肃性；秉承考核指标的刚性原则，不随意照顾“例外”；秉承考核指标的可复制性原则，探索体系的适用性、广泛性和稳定性，不轻易修改指标或变更体系；在情况明确度、职责清晰度、数据准确度、标准公信度等未获得客观确认之前，不对政绩实在的表达作任何或褒或贬的评价。
(4)政绩优化。科学政绩观理解“政绩优化”，采用立体思维和连续思维，前者坚持名实相符，远近结合，上下一致，虚实兼顾，追求结构配置的合理，后者承认政绩优化的阶段性和阶段连接的过程性，对发展具有战略眼光，对曲折具有多种准备，重视细节成败并全力追求作业的成功。
(5)政绩结果。科学政绩观对待“政绩结果”，采取利国利民的做事态度，明知为官一任，政绩一时，但对所做之事，有着明确的实在追求：或有助于先富、共富，或有助于解困、济贫；确定的规划目标，既适合本地客观条件，又合于全局，有助国家发展；创造的环境，利在当代，恩泽子孙；进行的改革，方便后任，奠定将来。此种政绩结果的客观影响是：人走，民心不忘；离职，后任感恩；事过，宏图续展；业绩，历史永存。
2、形而上学政绩观的基本特征
(1)政绩实在。对“政绩实在”的认知，通常割裂整体与局部、物质成果与精神成果、长远目标与近期目标、硬实力与软实力等的内在联系，胸中无整体，经常注重一点而忽视其余。如，地方政府政绩考核搞GDP崇拜等。
(2)政绩标识。对“政绩标识”的认知，通常不以“政绩实在”为基础，乃至完全忽视了“政绩实在”对“政绩标识”的决定性作用，他们倾心于语言的新颖、独特，口号的惊人，最大限度地博得上司的赏识和舆论的宠爱。如，制造虚假数据、虚张声势等。
(3)政绩标准。对“政绩标准”的确认，没有科学的考核指标体系，在情况明确度、职责清晰度、数据准确度、标准公信度等未获得客观确认之前，就敢于对“政绩实在”评头品足。当发现“政绩标准”不符合领导者的意图时，甚至会对本来就简单的、不成熟的“政绩标准”做随意的更改。如，政绩考核标准搞“家法”大于国法，评估搞只看败绩的“一票否决”等。
(4)政绩优化。对“政绩优化”的认知，或者采取直接的思维方式，或者采取简单思维方式。前者，指只有一时的功利打算，没有明确的战略规划和追求；后者，指在名与利、远与近、上与下、明与暗、虚与实的矛盾中，忽视多因素的兼顾，只搞绝对的二选择其一。意识不到“政绩优化”是一个螺旋式上升的复合过程，对政绩优化过程的曲折性缺乏足够的思想准备，以为政绩优化仅仅是大、小胜绩不间断的叠加。如，连年报喜不报优等。
(5)政绩结果。对“政绩结果”采取名公实私的做官态度。具体表现有两种：第一种，不仅深知为官一任，政绩一时的道理，而且能够做到升官发财，一走了之，永远不会自我谴责；第二种，既做官也做事，公私兼顾，有时得意，自诩才智非凡，有时忏悔，自觉品位不高，良知时常浮上心头。此种政绩结果的最终效果是：急功近利地、迅速地累积了个人晋升资本；“政绩工程”给当地财政造成深层次亏损，给纳税人造成沉重负担，迫使从政地的未来发展实际减速；使多种国家资源深度破坏，党风、政风败坏，民风、社会风气因之日下。
以上的描述和分析，其一有助于准确界分两种政绩观的性质，其二能够引发对它们生存条件的思考，从而为削弱形而上学政绩观，强化科学政绩观，寻找到由前者向后者转化的路径创造方便。我们知道，导致形而上学政绩观兴盛的原因很复杂，有认识方面的原因，如没有透彻理解“发展是硬道理”（实践证实“硬发展没道理”）的忠告等；社会背景方面的，如小农“急于脱贫”和缺乏“战略眼光”弱点的潜在影响等；国际影响方面的，如师学西方却有食洋不化之虞等；经验方面的，如“摸石头过河”走了弯路等。但最根本的原因是选人体制陈旧，用人缺乏科学的指标体系。因为，在目前官本位依然严重、法治规则尚不健全的背景下，激励官员工作动力的惟一有效杠杆，就是对干部官职升降任免的决定。有了这样的前提，国家用正，官不敢邪；国家用实，官不敢虚；国家重全，官不敢偏。或者说，官员万人不正、不实、不全，责任主要在官员本身；官员十万人不正、不实、不全，责任主要在政策；官员百万人不正、不实、不全，责任则必在体制和机制。所以，形而上学政绩观的兴盛及危害，过错主要出自国家，一为理论教育有不正、不实、不全之处，使官员产生了行邪、行虚、行偏的念头；二为选用人的机制有不正、不实、不全之处，使官员抓住了有效行邪、行虚、行偏的机会；三为选用人的方法有不正、不实、不全之处，使官员找到了成功行邪、行虚、行偏的路径。所以，削弱形而上学政绩观，强化科学政绩观，实现政绩观扭误为正的对策，一要全面，二要重点突出。所谓“全面”，是指对理论灌输、典范宣传、罪错惩戒、经验总结等传统手段，依然都要使用。所谓“重点突出”，是指坚持全方位考核、构建选用人标准体系、用体制斩断裙带关系、用机制阻遏不当干预等是根本，而改革选用人体制和机制的重中之重，是实现选用人的法制化、公开化。也就是说，政绩观的正、误是表现，不同的选用人体制和机制是支撑，旧体制、旧机制的弊端不克服，形而上学政绩观的孽种不会绝灭，科学政绩观的兴盛时代不会到来。
三、逻辑关系：政绩观与绩效评估的互动制约
“绩效评估”本是舶来品，引入我国行政管理的直接意义，是将一向原则性的职能规定，转化为定量的分解和表述；将一向粗糙的数据统计，转化为细致的统计和精确的计算；将运动式的指导习惯，转化为技术性的操作；将习惯性的“跟风”统计，转化为科学的指标体系；将许多虚而可变的事项，规范为相对稳定的内容。既然如此，绩效评估自有其独特的理论框架，完整的可行方法和操作技术。然而，绩效评估的正确、有效实施，却又有赖于对政绩观的正确把握。
二者的共同依存关系主要表现在如下两个方面：
1、它们都需要以科学的国家假设和官员假设为前提。绩效评估生自发达国家，是基于其法治国家的建设相对成熟，行政机制较为完善，公务员制度基本健全，国民素质水平较高，社会有契约文化作基础。我国则不然，即使1978年以来，我国在诸多方面都取得了明显的进步，现今仍然缺乏发达国家实施绩效评估的那种条件。如，在试行公共服务的公众评估遭遇滞障时，某省委书记不无感慨地指出，“现在是情况不明，职能不清，数据不真，信息不灵，连起码的绩效评估基础都没有”。事后他竟亲自要求对其经常需要的100余项信息，必须给予及时、真实、全面的满足和保证。至于官员，他们正处在积极上升的转化时期。这一转化过程，既表现为由自然人、法制人，上升至伦理人、自由人的转化，也表现在人以自然存在物、经济存在物、社会存在物、阶级存在物、精神存在物出现，而将其社会因素和精神因素存在比例的不断调高。显然，以上述的政府状况和官员状况为评估对象，简单套用西方的绩效评估做法，必然会因遭遇无数的、花样繁多的无形抵抗而难于奏效。因此，努力探索适合目前中国国情的绩效评估做法，实属行政管理学界的当务之急。同样，政绩观的确立，也必须基于上述国家及官员的实际状况，而不能以发达国家的国家及官员的实际状况来确定。
2、它们都需要依据客观的指标体系及评估技术为手段。绩效评估作为一种方法和技术传入我国以后，获得了越来越广泛的认可。然而，有的人在虚心学习，掌握其理论，通晓其方法，熟练其技能，在试行中做认真的探索，有的人却浅尝辄止，食洋不化，到处生搬硬套地赚钱，以至中途被政府终止合同者已大有人在。李敖讲他感受到，只会批判、否定，而不善建议、不会建设的大陆学者的人数，比他想象的要多。北京某区委书记直接指示部下，“对那些只会讲概念、知识，一到该怎么办就推脱来不及讲了（其实没有研究）的教授，以后不要请”。由此可见，有志于绩效评估事业的学者，应该分出一些时间、精力，建设一支队伍，摸索出一套方法，取得一番业绩，把绩效评估事业推向一个高潮，打出一片市场。目前，依托北京地区高校的三元慧中公司，正在努力尝试绩效评估理论与实践的结合，零点公司、美兰德公司等已经取得了一定的经验。我们认为，理论型的绩效评估与经验型的绩效评估的结合，可能是迅速提升我国绩效评估水平的有效途径。同样，贯彻政绩观，准确地考核政绩，也必须摸索出一套切合我国国情的政绩评估指标体系和技术。
二者的互动关系则表现为如下两点：
1、绩效评估的有效开展，必须以科学的政绩观作为指导。绩效评估作为一种理论、方法和技术，它的实施总要依靠一定的现实基础，接受某种价值观的指导。如果政绩观是形而上学的，绩效评估就会或者无用武之地，或者沦为形而上学政绩观的奴婢。因为，如果“政绩实在”被片面肢解，缺乏完整的描述；“政绩标识”弄虚作假，名不副实；“政绩标准”主观随意，唯上之命是尊；“政绩优化”过程偏移，逆向运作，正、负抵消；“政绩结果”激化矛盾，破坏资源，那么，绩效评估工作就会被实践否定，被民心抛弃，被市场排除。相反，指导绩效评估政绩观是科学的，它就会选择以完整的现实为依据，全面、正确地运用其方法，从而有效地发挥绩效评估的功能。
2、科学政绩观的深入贯彻，有赖于绩效评估的有力推行。绩效评估的有力开展，通常并不单方面依靠政绩观的正确指导。反过来，如果绩效评估能够广泛、深入地展开，势必会对形而上学政绩观的存在构成打击，对其猖獗的发展势头造成遏制，对科学政绩观的树立、固守形成巨大的、持久的支撑。这是因为，绩效评估首先会对工作的宗旨提出要求，这就必然否定政府及其官员的权力本位，确立公民权利本位，增强他们公共服务的理念和责任意识；其二，绩效评估会对政府职能、权力、责任的明确划分提出要求，这就必然对政府结构的不合理、职能的不明确、用权的不规范造成冲击，从而推动行政体制改革，促进政府内部工作的协调；其三，绩效评估会明确鉴定政府部门及其官员工作的优劣，这就必然对浮报虚夸、以偏概全、GDP崇拜等不良行为构成挑战，从而加速人事选用制度，包括官员任免升降机制的改革；其四，绩效评估会要求职责的细化，考评指标的明确、具体，这就必然要求以“项目考核”取代“部门考核”，以“结果导向”取代“过程导向”，从而逐步革除政府及其官员说套话和喜欢做原则性规定的恶习。果真如此，绩效评估工作的每一步实际展开，都必然为从根本上铲除形而上学政绩观而建树功勋，为科学政绩观的生长、开花、结果培植沃土。总之，没有绩效评估工作的开展和深入，我国由形而上学政绩观向科学政绩观的转变是不可能彻底实现的。
收稿日期：2006-05-12
注释：
①“政绩实在”具有客观性，主要指从政者用工作创造的全部真实业绩；“政绩标识”具有主观性，主要指从政者为招商引资，宣传优势，对所创造业绩的能动表达；“政绩标准”具有科学性、约束性，主要指考核部门为公正评价从政者的贡献，依据真实业绩、专家建议、舆情民意而制定的，具有一定政治、法律约束力的评价指标及其体系；“政绩优化”具有动态性、操作性，主要指伴随从政者连任或者从政者更迭，不断将业绩提升的过程；“政绩结果”具有价值性、实用性，主要指政绩实在和政绩标识对从政者所在地方、组织和个人实际发生的影响。
②虽然一般以1976年抓捕“四人帮”作为“文化革命”终结的标志，但它的真正结束则持续到了1977年的上半年。虽然邓小平正确领导改革开放的开始，一般以中国共产党十一届三中全会于1978年的召开为标志，但大会报告的起草却是在1977年的下半年。至于终点选在2001年，是因为这前后中国先后修改宪法和加入若干国际公约，如1999年将“法治国家”概念正式写入宪法，2001年加入世界贸易组织，2002年加入国际人权公约等。