区域经济发展中新公共治理理论的演进，本文主要内容关键词为：中新论文,区域经济发展论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基于市场调节和政府控制的双重失灵，20世纪70年代以来，全球化、信息化以及国际产业分工，西方各国纷纷进行公共事务管理体制变革，寻找新的社会协调机制，在理论及实践上都表现出了共同趋势“即通过治理变革”寻求政府、市场与社会的有效合作之途，引领着政府治理模式的变革和创新。这一过程伴随着新公共管理运动的出现。
一、区域经济发展中区域公共管理理论的演变
要了解新公共治理理论必须要先理清区域公共管理理论的发展。公共管理的演变始终是和经济发展分不开的，经济的发展又和世界的分工和产业转移密切相关，如表1所示：
我国学者唐铁汉(2002)曾用GDP变化对应公共行政时期进行分析，指出公共行政分为三个阶段：20世纪初的放任管理阶段、20世纪初到1978年的公共行政或福利国家阶段、1978年至今的公共管理或工作福利国家阶段。其中第三阶段，九十年代前期是新公共管理阶段，九十年代中后期是第三条理论或是治理理论阶段。学者李良栋(2006)总结了全球范围内主流理论对经济和公共行政的影响，分为四个阶段：20世纪初的自由主义理论阶段、20世纪20、30年代的新自由主义理论、70年代中期的新保守主义、20世纪90年代的第三条道路的新左派路线。奥斯本(2006)提出三个公共行政的主导模式：传统公共行政时期、新公共管理时期、新公共治理时期。本文比较赞同此看法，并且基于全球化区域经济的发展作详尽分析。
二、新公共治理理论的发展演进
(一)19世纪后期到20世纪70年代传统公共行政时期——区域公共管理起点
传统的公共行政理论基础主要是威尔逊、古德诺行政的二分法和韦伯的科层制等政治科学和公共政策。公民和国家主要是服从的关系，注重政策体系，是一种官僚或行政范式，自由竞争市场经济时期，生产力的发展、组织高效的运作，泰勒的科学管理被认为是运用于官僚制组织中的一种最佳方法，系统控制、标准化任务与僵化的等级制、管理的工具性功能不谋而合。
国际分工使得区域经济飞速发展，但是在国际政治和关系领域，区域是进行国家或国际管理的特定行政单元，对区域的研究除了在经济的发展上，还应该从更多的维度来讨论，例如区域政府或其他区域组织在减少资源禀赋和市场盲目性的作用，这时区域的发展研究重点从区位转向区域、从微观转向宏观，形成了区域公共管理。区域公共管理是指区域政府机构和非政府区域组织为主题的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动例如，英国于1936年成立巴洛委员会，对区域人口问题进行管理；美国于1941年成立田纳西河流域管理局，对区域环境问题进行管理，这也成为区域公共管理产生的起点。国际石油危机(1973)过后，政府的失灵使得国际社会重新划分政府的责任领域、迫使政府进行管理创新。与此同时“政府与公共部门能力的下降，私营部门变革的冲力、技术变革提供的压力以及全球化、信息化、网络化发展趋势对于所有社会组织和个人在造成压力和紧张的同时又提供了相应的发展动力和机遇”对于区域经济一体化和区域公共事务的复杂化要求而言，传统的纯官僚行政范式规模的膨胀、管理的大区域性、方式的僵化性显然不符合当前趋势，势必要被淘汰，公民参与、市场监督机制、效益和效率成为全球性的要求。
(二)20世纪80年代初到21世纪初期是新公共管理时期—区域公共治理兴起
Pollitt(1993)认为，在竞争和全球化趋势下，较好的管理提供了一种可将私营部门的规则引入到公共部门模式，可使政治控制加强，预算得以削减，限制专业自主性，削弱公共服务并建立起准竞争性的机构，使官僚制天生效率低下的状况暴露出来。公共部门引入市场的尝试早在英国撒切尔政府和美国克林顿政府已经出现，在澳大利亚、加拿大、新西兰等英式议会制国家也得到推崇。与传统行政相比，公民和国家是权利的关系，注重效率、内部组织管理和结果，它的理论基础主要是新制度经济学、公共选择理论、交易成本理论。新公共管理被广泛地运用于区域公共管理中，政府间竞争也由此产生。
随着民主化与参与性的发展，新公共管理也出现了一些缺点：①侧重3E(经济、效率和效能)，忽略了自由、民主、公平原则。②片面强调企业家精神和私人部门模式对政府及公共管理的重塑，忽略了公共交易产品和公共产品的性质。③决策的分层化、分权、放松管制、开放式管理机构可能导致新的市场失灵。Franhanm&Hortom(1996)认为新公共管理是一个失败的范式。Frederickson(1997)认为在政府公共经济化的同时会让我们丧失掉一些公共价值观和公共行政精神，导致政府信任危机，这些问题和缺陷在区域公共管理中同样存在，并且由于区域产业转移规模化、区域公共问题多样化、区域管理主体多元化、跨行政区域权力的交替和重叠，使得区域内公共管理出现混乱局面，对此，英国在20世纪70年代末发展协作规划策略，指出协力合作及共识建立是今后的发展重点；法国在1972年，为促进21个计划区的协调与合作，变成三级政府：省、镇、大区。这方面的研究也逐渐增多：Porter(1990)关于“地区竞争悖论”做了系统研究。Elinor Ost rom(1990)一直致力于研究“如何通过自组织和区域性管理的协调，使得自然性(如森林资源)和社会性(如警力资源)共同产品得到保护和合理利用”。贝娅特·科勒-科赫等分析了欧洲一体化与欧盟治理，区域内政府合作全面进行。另一方面，正是区域管理问题的出现和解决，促使了公共治理理论的形成，因此区域的公共管理本身就是区域治理问题。
(三)正出现和成形的是新公共治理时期——区域合作治理全面展开
新公共治理是由奥斯本(2006)提出的，同年安德烈赛尼和费里提出了网络治理，联合国在此前一年提出回应性的治理，共同丰富了新公共治理理论。
关于治理(governance)，最早是产生在为了治理尼罗河洪水、管理灌溉的埃及。在20世纪30年代，梅奥在人际关系理论中指出：科学技术加上系统操作，再加团队组织合作，才是组织高效合理运作的必备条件。而泰勒虽然强调系统控制、标准化任务等，但是他同样强调工作场所中合作的重要性，这也可以看作合作治理的起源。
在国家本身已不太重要的全球化、区域化的浪潮中，公共行政的研究注意力局限于某个单一国家是没有意义的。加之近几年，为了改变区域发展失衡现状，产业在区域内集聚，而“集群治理主体之间以合作、竞争为主要内容的互动受到整体互动模式和规则的支配和约束，这些规则亦即治理机制”。为了促进经济发展和社会管理的创新，我国先后审批通过了20余个区域规划，区域经济一体化下各个跨区域的行政主体寻求合作的大趋势是不会改变的，我们在逐渐远离传统公共行政和批判新公共管理的同时，新公共治理中的合作治理在全球区域经济一体化的大背景下形成，公共行政的研究注意力局限于某个行政区域同样也是没有意义的，再次说明：区域的公共管理本身就是区域合作治理问题。
三、结语
区域协调发展过程中地方政府面临着大量区域公共议题如从经济发展到公共服务，从资源互助到人才交流，从公共事务常态管理到突发事件应急应变等，都对我国公共管理提出新的要求。通过上述理论分析，可以为我国区域公共管理制度创新和区域发展实践提供合理的决策参考和理论依据。