基于新制度主义的高考政策变迁分析，本文主要内容关键词为：主义论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】G640 【文献标识码】A 【文章编号】1003-8418(2010)02-0099-03
“政策是对全社会的利益做权威性的分配。”[1]高考政策实质上是围绕高等教育入学机会分配所产生的权力与利益进行分配的机制。可以说，高考政策的变迁都是基于国家、高校与考生等核心利益相关者之间利益与权力的重构，这也是我国高考政策改进的一个重点和难点。本文拟从新制度主义的视角，对我国高考政策做一些分析。
一、综合分析框架的建立
“新制度主义”产生于20世纪60、70年代，它试图解释制度的性质以及制度如何影响人的行为，并揭示了组织、结构、文化、规范、习俗是怎样型构社会行为，如何在行动者之间分配权力，以及怎样塑造个人决策过程和结果。20世纪90年代以来，新制度主义分析范式已经成为多种流派并存、遍及整个社会科学的分析路径。其中理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义三个理论流派是最具有特色的政策变迁分析框架。
理性选择制度主义以产权理论为基础，借助新制度经济学的理性人假设、产权、交易费用等基本概念分析政治问题。他们认为，制度的相关行为者都具有理性和固定偏好，并且极力采用经过周密计算的高度策略性的方法来实施行动以最大限度地实现自己的偏好。所以，制度变迁的变迁路径是行动者基于“收益—成本”对比以达到个人利益和效用最大化的计算路径。
而历史制度主义认为制度变迁是一个不断演进的过程而非设计的政治过程，其核心要素是基于稀缺资源的集团竞争与冲突，而制度就是在竞争与冲突过程中，形成的利益保护屏障；而且在回报率递增机制作用下，制度就会形成自我强化的路径，从而形成路径依赖。因此，历史制度主义对制度变迁的分析给出的是一条博弈演化的理路，强调路径依赖。
社会学制度主义对制度的理解更加宽泛，认为制度不仅包含了惯例、程序、角色、规划、组织形式以及政治活动建构的技术等，而且包含信仰、范式、符号、文化以及相关的知识等；行动者深深地嵌入在这种由符号、习惯和规范所构成的制度之中，行动者实施行为时，最先会在个人行为与制度之间确立一个价值标准来衡量自身选择的结果与自身价值的适切性，以保证自己的行为与其政治制度中的身份认同保持一致。因此，行动者的行为不是策略性的，而是受到个人世界观的影响。社会学制度主义强调文化权威为特定的制度安排提供合法性基础作用，为人们的行动提供了“意义框架”的象征系统、认知模板和道德模板，弥合了旧制度主义视野中文化和制度之间的裂痕，给制度变迁提供了一种文化演进的分析模式。
三种制度研究范式共同建构了新制度主义制度的理论体系，各有优势也各有自身的不足。理性选择制度主义尽管注意到行动者战略互动在决定政治后果中的作用，但是它却无法解释一些内化的规则，以及政治生活中存在的大量的无效率；历史制度主义对国家和社会之间的关系研究具有十分重要的意义，但是太过于注重宏观过程而无法揭示出制度创建和变革过程中存在的利益之争和权力之争；社会学制度主义虽然对政治生活中大量的无效率的制度的存在很有解释力，但是由于把文化也作为一种制度，使其在解释政治现象时很难进行定量化研究，带有相当的模糊性。但是，“理性选择制度主义善于微观的技术分析，社会学制度主义长于宏观的背景探讨，历史制度主义则是一种中层意义的综合解释。”（周光礼，2008）而高考政策和其他公共政策一样，“必须同时既是结构性的，又是生成性的。”[2]因此，对政策的分析既要把握其整体性、系统性与功能性，也要体现其生成性、动态性与变化性。如果从新制度主义的视角出发，整合其三种不同流派的制度变迁理论，从微观、中观以及宏观的角度分别把握高考政策变迁的内在逻辑，就会为我们揭示高考政策变迁和演进的有关规律和内在逻辑提供新的视角并能得出有益的启示。
二、我国高考政策变迁的制度分析
高考政策从“国家主义”倾向向“利益相关者”变迁背后真正的逻辑是什么？利用新制度主义理论，从上面建立的综合框架出发进行分析可以看到三条比较清晰的变迁理路。
1.基于“投入—产出”路径的微观变迁理路
理性选择制度主义往往从“投入—产出”的理路来分析制度变迁中行动者的行为。他们认为制度的变迁是一个理性的、有意识的变迁过程，行动者之所以选择某种制度是因为他们可以从新制度中获得更多的利益，如果旧制度不能满足行动者的利益诉求，那么旧制度就会被改变。
在1977年以前，特别是“文革”中，高考政策被看成一个纯粹的政治活动，政治目标作为选拔新生主要的甚至唯一的标准，高校新生质量严重下降，很多工农兵学生大学毕业后还只有小学毕业生的水平。“文革”后，国家面临着政治和经济的双重崩溃危机，国家既要维护政治稳定又要恢复和发展经济，维护政治稳定必须改变以前的以阶级斗争为纲的指导思想，消解人民内部的“成分论”；恢复发展经济就需要大量的科技人才，而以前的招生政策造成了我国科技人才的断层。因此，邓小平同志力主恢复高考，并以此作为国家由乱到治的突破口。“恢复高考，挽救了我们的民族和国家”[3]，可见其政治收益是难以估量的。
随着经济改革的推进，地方利益（集体利益）和行业利益开始显现，并快速发展。如果按照以前中央政府高度控制的招生计划分配体制就会影响地方经济与行业经济的发展，阻碍国家正在进行的改革开放。同时，高校的大发展也存在财政困境，地方、行业以及考生又具有自己缴费上大学的现实需求与能力。基于对新制度收益的比较，中央实行了“国家计划、委培和自费”三种形式的招生计划。后来，随着市场经济体制的逐步确立，开始实施高等教育“成本分担”政策，最后使得三种招生计划并轨，考生均承担部分教育经费。这就不但在一定程度上化解了国家的财政压力、给高校的发展带来了较强的资金支持，同时增加了考生的入学机会。
另一方面，高校招到有潜力的、高质量的学生，是高校进行实现自身职能、提升自身品牌和可持续发展的重要前提。高校希望改变过去招生“拉郎配”的局面，增强自身的选择权，而国家从整体利益来考虑，认为在一定的监控范围内增强高校的招生自主权不会影响到国家权威，反而能在高校之间形成竞争，能为国家更加精确地选才。因此，1984年中央政府逐步扩大高校的自主招生权，试点“单独录取”政策。高校积极响应并将政策发挥到极致，不断变革、完善演化成“自主招生”政策。该政策通过1993年的《加快改革和积极发展普通高校教育的意见》以及《中国教育改革和发展纲要》得到明确，最终在1998年通过《中华人民共和国高等教育法》的形式得到确立，从而走过了一段从放权试点到政策认定再到法律确立的过程。
同样，对考生志愿填报政策的改革，表面上看是学生增加了对高校的选择权，但是，从高校的角度来看，这个政策的变化也能使自己获得更多的利益。对于高水平的学校来说，如果按照第一志愿录取可能会导致一些优秀的学生过于保守不敢填报高水平大学，从而使得大学会失去一些潜在的优质生源；而对于普通大学来说，二次志愿的填报能够使他们招到更加忠于自己学校的学生。而作为考生来说，无疑是减少了自己填报志愿的风险与担忧，增加录取的几率，自然符合考生的根本利益。
2.基于“冲突—博弈”路径的制度变迁动力机制分析
在社会政治结构中，制度是一个中层结构，它由社会宏观结构塑造，但是，制度也会通过构造政治变量之间的相互关系最终影响政治产出。制度的危机往往是由外在的环境所引发的，最后导致旧制度的崩溃，但是，旧制度还存在一定的惯性，这种惯性还会在新的制度安排以后，引发紧张的政治冲突。因此，高考政策变迁的制度分析本应该是政策中各种力量之间和各种力量之内的政治冲突，即国家、高校和考生之间的博弈。但是，行动者只有结成一个支持者联盟才有可能进行有效的博弈。而支持者联盟必须共享一组统一的和能自圆其说的信仰并从事一项没有争议的合作行动。而考生并不具有从事合作行动参与博弈的可能性。因此，作为中层结构的高考政策主要是高校与国家的博弈关系。
长期以来，我国政府角色多重合一，是大学的举办者、管理者和事实上的办学者，政府与高校的关系既不平等也不清晰。高等教育管理的基本特征是以政治性的经验决策为基础，以权威的行政指令为主导方式。因此，高校的招生政策也是由中央政府直接负责。但是，“办学自主权本来就是高等学校与生俱来的权力，是教育规律的客观要求。”[4]而办学自主权应该包括高校可以按照自己的意志制定招生标准录取新生的招生自主权。
1981年教育部允许高校在一个分数段内进行德智体全面考核、择优录取新生；1983年则提出按照多于录取人数20%的比例投档。1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》明确了高校的办学自主权，1986年对第一批录取的高校实行“学校负责，招办监督”的录取体制；1993年《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》提出：“通过立法扩大学校的办学自主权，……包括制定年度招生方案、自主调节系科招生比例、调整或扩大专业范围等。”1998年的《中华人民共和国高等教育法》第32条对此进行明确规定。虽然高校具有法律意义上的招生自主权，但是由于长期以来政府对高校采取了太多的集权管理与直接干预，高校对政府的直接管理形成了依赖性，而政府放权给高校的时候，高校反而担心手中权力会被随时收回，于是把权力变为高校实现自身私利的手段，形成“一统就死，一放就乱”的恶性循环。因此，政府与高校之间就权力问题不停地进行博弈。
3.基于制度变迁宏观背景的文化演进路径分析
社会学制度分析主义认为，制度框架是一个社会大多数人所共同具有的、严密的文化信仰体系[5]。因此，文化演进路径的制度分析是以制度的合法性为核心，主要通过文化阐释来增强未来制度的合法性。文化演进路径的制度分析认为，行动者对制度的选择一方面是根据嵌入在制度分析环境中的成本和收益做出选择的，另一方面又是受社会文化遗产（风俗、神话和意识形态）的限定。因此，我国高考政策变迁并不是国家、高校在追求组织的绩效的结果，而是在追求合法性时的一种反应。
高考政策的合法性主要来自三个方面：公平性、与环境的同构性以及人才培养的内在逻辑性。高考作为一种严格的选才制度，由于其客观的评价标准而显示出公平性的优势；但是，一旦这种标准丧失了，高考政策的合法性就会受到置疑。保送生政策的兴衰以及自主招生政策的渐进式发展就是基于公平性的因素。高考政策还与社会宏观制度环境变迁具有一定的同构性。市场经济体制的建立，社会环境的竞争性日益增强，客观上要求高校必须通过高考政策来竞争有限的社会资源。而高校培养人才质量的高低以及毕业生的就业率和日后的工作业绩是其展开资源竞争的重要指标，高校更希望通过自己的标准招收新生，而国家也希望高校通过高考政策提高教育质量。因此，在市场环境中，高考政策就因获得与社会环境一样的竞争性特征，而获得其合法性。同样，高考政策的目的是选才，而选才的目的就是更好地进行知识传播、知识创造与知识应用，所以高考政策不能脱离大学培养人才的内在逻辑。如果新的高考政策脱离了这个基本的逻辑，其政策的合法性就会遭到质疑，新政策就会出现认同危机。“文革”时期取消考试，实行推荐入学的模式，就是脱离了大学培养人才的内在逻辑，最后被废止。
通过整合新制度主义在解释制度变迁时的三种分析路径而形成的综合性分析框架，可以清晰地发现行动者的有限理性、制度变迁的博弈与路径依赖以及文化观念在高考政策变迁中的重要作用。我国高考政策之所以从“国家行为”到国家、高校与考生利益互动发展是基于相关者可以从新制度中获取更多的收益；但是这个变迁过程主要是高校与政府长期利益博弈的过程，冲突的双方在博弈中型塑了新的政策，促使了高考政策中各方利益达到“纳什均衡”；同时，文化认同是高考政策变迁的决定性因素之一。通过分析，我们可以发现高考政策变迁受制于社会的整体环境与结构，高考政策的变迁不能脱离人才培养这个基本逻辑，并往往体现出和旧政策具有某种关联性。