农村公共服务社区化运作机制的构建，本文主要内容关键词为：公共服务论文,运作机制论文,农村论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1009-2382(2012)03-0075-04
一、当前农村公共服务供给运作机制的缺陷
由谁掌舵来决定农村公共服务供给？应当是社区和社区居民，由他们决定公共服务的供给数量与结构。应构建农村公共服务社区化运作模式，形成包括居民、政府在内的多元化参与运作机制，提高公共服务的供给效率，不断满足居民的需求。
政府和市场是按照自己的偏好提供公共服务的，消费者参与不够，两者的运作均是单线没有“回应”。目前实行的“一事一议”也不是真正的社区及其居民“掌舵”，因为公共服务的消费者——居民参与不够。村支两委作为连接政府与居民的纽带，理应在公共服务供给方面发挥重大作用，但大多数的村支两委是代表政府，而不是代表居民进行决策，不是在维护居民利益，提供居民所需要的公共服务。运作机制与体制存在的问题导致了农村公共服务供给不足、效率低下、结构不合理。
1.农村公共服务政府与市场供给运作机制存在的问题
政府直接为农村提供公共服务时，其运作机制固有的缺陷会表现出来。首先，从政府决策、出资到政府(或附属事业单位)生产、居民消费整个运作流程都是无回应的，政府对居民的消费情况和公共服务的供给效率缺乏了解。其次，由于整个运作流程是单线的，社区居民的偏好得不到显示。虽然村支两委会反映社区居民的某些偏好，这毕竟是间接的、不全面的，而且村支两委作为事实上的“准政府的机构”经常是服从和迎合政府，致使居民意见得不到反映或采纳，造成公共服务的供需结构失衡。再次，社区居民参与不够，缺乏对生产者、出资者的监督，易滋生腐败，影响公共服务的供给效率。
一般而言，政府失灵会使人们想到市场，利用市场提供公共服务，希冀以此克服政府供给的缺陷，西方的私有化浪潮说明了这一点。诚然，由于市场的加入，公共服务供给效率有所提高，出现了公共服务的决策与生产分开：政府根据市场需求进行决策和出资，由企业组织生产。但是市场也存在缺陷，社区居民参与不够，市场运作机制存在的问题使公共服务供给效率难以提高。第一，虽然整个流程是双向、有回应的，但企业以利润最大化为目标，存在“道德风险”与“逆向选择”。第二，作为决策者和出资者的政府易被生产企业“俘获”，产生腐败。第三，在公共服务的生产过程中，生产企业可能会利用信息不对称或者利用农村居民的“原子化”状况欺骗消费者。第四，社区居民的偏好得不到显示。一方面，生产企业收集信息困难，而且难以对单个农民信息进行整合，出现偏好“失真”。另一方面，由于生产企业选择性的反馈所收集的信息，并将政府和村支两委进行了“双俘获”，作为决策者的政府无法直接从生产企业获得社区居民的偏好，也无法从与生产企业有着天然利益关系的村支两委获取准确的信息。由此，造成公共服务的供需结构失衡。另外，社区居民参与不够，缺乏对生产者、出资者的监督易造成公共服务效率低下。
2.农村公共服务“准社区化”运作机制存在的问题
由于政府和市场运作机制存在缺陷，农村公共服务社区化模式开始被推行，“一事一议”就是农村公共服务社区化的尝试。但由于“一事一议”过程中，制度设计存在一些问题，没有很好地利用农村社区平台、没有将居民参与贯穿始终，也存在供给“失灵”现象，还不能被称为“社区化”，是农村公共服务社区化的雏形，是一种“准社区化”。如图1，村支两委作出生产某项公共服务的决策后，由于需要向居民收取费用，决策被提交村民代表大会讨论，此阶段有居民的参与。一旦村民代表大会讨论通过，尤其是居民缴纳费用后，公共服务供给的其他流程就没有了居民的参与或参与很少，开始出现了单向性的运作。虽然居民对公共服务供给不满时会向村支两委投诉，但是由于村支两委与生产者存在利益关系，投诉无效。出现了类似于政府与市场供给时的问题：合谋、腐败、生产中的低效率等，造成居民对村支两委的不信任，为下一轮筹资提供公共服务埋下了祸根。正是由于居民对村支两委不信任，在公共服务的筹资讨论过程中社区居民一般采取不合作方式，对村支两委的决定进行否决，从而出现村支两委与社区居民处于一种无休止的讨价还价中，交易成本极大，致使农村公共服务无法提供。这在我国“一事一议”中表现得非常明显。
另外，“一事一议”缺乏政府的有效介入，缺乏学界的支持，缺乏社会的支援，呈现封闭状态，易出现决策失误，资金单一，影响公共服务的有效供给。
二、构建农村公共服务社区化运作机制的理论依据
公共服务供给的流程具有可分性，由此可以实行以社区为中心的多元化供给模式。很多著名学者也从理论上进行了论证。传统理论认为由于公共服务具有非排他性与非竞争性特点，人们都希望从他人的提供中“免费搭车”，所以私人或市场是难以提供的，必须由政府供给，政府是公共服务的规划者、决策者、投入者、生产者与监督者等。但是，正如理论界所言，政府也存在“失灵”。政府有效提供公共服务的前提假设是：政府及其官员是大公无私的，能够进行有效的自我监督；公共服务的消费者具有同质性，其需求偏好没有差异；消费者能通过单一的渠道表达需求，政府及其官员能回应其需求；大规模的组织生产能提高效率，促进公共服务的公平的实现等等。但这些理论受到了挑战，假设条件也存在问题。新公共管理理论认为政府职责是“掌舵”而非“划桨”。新公共服务理论则认为政府的职能是“服务”而非“掌舵”，政府应该与其他组织一起共同努力，解决社区所面临的问题，政府只是为社区服务的若干组织中的一个。Ostrom，Tibout and Warren(1961)提出在市场经济条件下，公共服务的提供者与生产者是合还是分离，其选择的意义巨大。Williamson(1979)认为提供者和生产者合一的总成本要远远大于将两者分离时的总成本(包括外部交易成本)，将提供者和生产者功能分开可增加公共总福利。奥斯特罗姆(2000)提出了多中心秩序理论。该理论将政府视为是由一个自发创造的秩序构成的多元体制。它打破了公共服务的政府垄断，认为可将政府公共服务的过程进行分解。杨团(2002)提出可根据居民的需求实际划定公共服务的供给区域，以使区域内需求差异最小化，区域间需求差异增大化。萨瓦斯(2002)提出了要区分公共服务的三个基本参与者：安排者、生产者、消费者，并论述了由不同的主体充当三个基本参与者的重大意义。
根据这些理论，我们可以确定农村公共服务社区化运作机制的如下原则。
第一，合理分解农村公共服务供给的各个流程，有效分配给各个组织，形成以社区为核心的多元化合作模式。加强各个主体之间的分工与合作，将公共服务供给中的规划、决策、生产、消费、监督等流程进行分解，按照公共服务的特点配置给各个组织(包括政府、市场、社区等组织)，实现优势互补，有效克服政府与市场失灵，促使公共服务供给效率最大化。
第二，广开需求表达渠道，扩大社区居民参与，满足居民的多元化需求。社区居民作为消费主体最清楚自己所需要的公共服务是什么，应由其决定公共服务的供给内容、数量与结构。这在农村异质化的现实下尤显重要。
第三，农村社区应成为公共服务供给的载体和中心。社会转型导致社会问题社区化，社区成为农村居民获取公共服务的重要场所，成为解决居民问题的中心。社区有其天然的优势，具有巨大的社会资本存量，它上联政府、下系居民，利于将政府与市场结合起来，优化公共服务。社区理应是公共服务供给的载体和中心。
第四，以社区为平台就近统筹公共服务、配置公共服务资源，让农村居民就近享受公共服务，实现城乡基本公共服务均等化的目标。
三、农村公共服务社区化运作机制的构建
为了合理利用农村社区社会资本，促进社区居民参与，增强农村公共服务供给的有效性，满足居民的需求，必须重构公共服务的运作机制，构建社区化运作机制，以使公共服务的各个主体各尽所能，互相配合，形成以社区为载体的多中心供给主体，形成公共服务的产业及产业链体系。公共服务产业是指参与公共服务的决策者、提供者、生产者及消费者相互之间结成的类似于私人生产机构在市场中的那种相互促进、共同发展的常规关系。它是不同于政府与市场提供的另一条道路(杨团，2006)。
1.农村公共服务社区化运作的主体及其职责
为提高效率、改善结构，应将农村公共服务各个流程分开，实现公共服务的多主体经营，形成以农村社区为载体的多中心秩序和公共服务产业，必须要有多个公共服务参与者(如图2)。
第一、农村公共服务的规划者。规划者必须能高瞻远瞩，能从长计议，综合农村经济、政治、文化的发展情况，对农村公共服务的远期、中期和短期作出具有指导意义的规划。它作为农村公共服务的指导性纲领，统领公共服务发展的全局，是公共服务投入、生产与消费的基础。能充当规划者的只有政府和相应的专家，当然也不能缺少居民的参与。
第二、农村公共服务的决策者、规管者和评估者。以社区居民为主，由社区居民所选出的居民代表、政府委派的代表、相关专家、社区企业代表及社区非盈利组织代表共同组成社区公共服务委员会，来对公共服务进行决策、规管和评估。为了减少政府对公共服务委员会的过度干预，实现公共目标，应将社区公共服务委员会定位为“非官非企”，社区居民拥有的、具有非盈利组织性质，又不同于非营利组织的社区自我组织。
第三、农村公共服务的提供者。应当将提供者界定为出资者或融资者。针对农村的经济状况及政府对农村公共服务的“欠债”事实，农村公共服务出资者首当其冲的是政府，政府在农村公共服务的投入中具有不可推卸的责任；其次就是消费者的投入和社区集体的投入。另外，利用社区社会资本吸收捐赠等社会资金也是一种重要的资金来源。
第四、农村公共服务的生产者。它是接受决策者和提供者的委托，为农村居民提供服务的个人或组织。可以是政府，也可以是社区内外企业、社区内外非盈利组织、居民等。它负责公共服务生产，确保按照委托者的规程、质量、数量以及成本运作。
第五、农村公共服务的消费者。它是公共服务的接受者，主要是社区居民、社区企业和社区其他经营者等。消费公共服务是社区居民的权利，但也应负责公共服务的协同生产、适当付费、对所接受的公共服务进行监督与评价。
第六、农村公共服务的监督者。它是公共服务的规划者、提供者、决策者、生产者及消费者处于一种相互制约、相互监督中，各自充当了对方的监督者，尤其是对公共服务的生产者与提供者处于多种监督状态，利于公共服务的有效提供。
2.农村公共服务社区化运作机制
将公共服务的各个主体与各个流程有机地结合起来，使其处于首尾相连、相互促进、连续不断的双向互动过程中，是弥补政府与市场不足，提高公共服务供给效率的重要手段。如图2，无论是公共服务的规划者、决策者及规管者、还是生产者、消费者，相互之间都是以社区为载体和中心处于双向交流过程中。通过双方的交流与沟通、互换信息、增加透明度、加强监督，增强彼此的信任，促进公共服务的有效供给。
第一、政府与专家作为规划者根据社区公共服务委员会收集的信息作出总体规划，然后委托社区公共服务委员会进行决策，由其提出资金计划，并组织融资、安排生产。
第二、社区公共服务委员会负责组织资金，汇集政府投入资金、居民投入资金以及社会投入资金，并将资金通过夺标或其他方式组织生产，并对生产者进行监督和生产后的评估。另外，社区公共服务委员会连接社区消费者，搜寻消费者的需求偏好，主动征求消费者意见，接受消费者的投诉，并据此对生产者进行规管，回应消费者的需求。
第三、社区公共服务委员会下设资金管理委员会，由各个提供者组成，负责资金的管理和使用。资金管理委员会在社区公共服务委员会的指导下，吸收多方资金，在居民参与的基础上，按照公共服务的生产进度对生产者进行投入，并对其进行监督。这种由资金管理委员会而非社区公共服务委员掌握资金，有利于“收支”两条线、“管办分离”，促进资金的有效运作，防止决策者与生产者合谋而产生腐败。
第四、生产者为消费者提供服务的同时，要将生产的相关信息公开，接受消费者、决策者与规管者的监督。消费者应积极提出建议，协同生产者进行生产。
第五、消费者使用公共服务，监督生产者，并将信息反映给社区公共服务委员会。社区公共服务委员会按照居民的满意度、供给的效应与效率等指标，对社区基础设施、医疗保健、社会保障、治安状况、生态环境、体育文化等公共服务进行评估，提出评估报告，作为奖惩标准或下一轮公共服务供给的参考。
通过公共服务各主体间互动，形成有效信息反馈系统和有居民、政府以及专家参加的理性决策体制，充分发挥各自的优势，以促进公共服务的改进。需要强调的是在整个运行过程中，社区是公共服务的平台和载体，公共服务一切流程都是围绕社区的需求和具体实际而展开的，是公共服务供给机制的核心。
3.农村公共服务社区化运作机制的落实
农村公共服务社区化运作机制具体落实方式的相关研究较少。卢爱国(2008)将公共服务社区化划分为公司治理模式、社站内置模式、居站并行模式、居站分设模式等四种，提出公共服务社区化应实行居站分离(居委会与公共服务站分离)，将自治职能与政府管理职能分开，在社区居委会内设社区服务中心，专门承接政府和社区居委会转移事务的社区管理模式。李增元(2008)认为政府正通过社区将公共服务延伸到社区，他总结了农村公共服务社区化服务实践，认为在实践中有五大代表性模式：“以城带乡”的胶南模式、“城乡一体”的义乌模式、“一会五站”的江西模式、“撤组建社”的秭归模式、江苏太仓的“12345”工程等等。许远旺(2008)等总结了现有的农村社区模式，主要有集镇型，建制村型、自然村型、中心村型，并认为在提供服务方面各有特色，可视情况进行选择。
我们认为农村公共服务社区化运作机制的落实不能“一刀切”，可采取多样化方式，应该尊重历史，方便公共服务供给，利于统筹城乡公共服务，按照地域相近、方便交往、利益紧密、规模适度的原则，将具有强归属感、强关联的地域划分为一个社区，让居民就近享受公共服务，使居民福利最大化。根据我国现实情况，考虑社区规模、人口、面积的基础上，可实行一村一社区、一村多社区，也可实行多村一社区；可采取村居分离，也可采取村居混合模式。
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