当前领导干部道德观与法律政策导向研究，本文主要内容关键词为：道德观论文,领导干部论文,导向论文,政策论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D902 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－3909(2014)06－0088－05 党的十八大提出：“抓好道德建设这个基础，教育引导党员、干部模范践行社会主义荣辱观，讲党性、重品行、作表率，做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者。”[1]充分发挥法律政策的作用，引导、保障公务员尤其是领导干部带头遵守社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，践行社会主义核心价值观，对于转变领导作风，推动社会主义道德建设，具有重要意义。 为了解领导干部道德观现状，笔者于2013年在中共山东省委党校主体班进行了问卷调查，并赴山东省政府法制办、省经信委、济南市政府法制办、济南市行政审批中心、济南市城市管理执法局、浪潮集团等单位走访调研。在此基础上提出充分发挥法律政策作用，引导、加强领导干部道德建设的对策。 一、当前领导干部道德观问卷调查分析 (一)问卷调查基本情况 问卷采用无记名方式，内容涉及领导干部对当前社会道德状况、道德水平下滑原因及提高社会道德水平措施的认识；对政府诚信状况及提升政府诚信措施的认识；对干部队伍道德状况、道德失范原因及提高干部队伍道德水平措施的认识等问题。回收问卷515份，其中有效卷465份，占90.3％。有效卷中，市厅级干部69人，占14.84％；县处级313人，占67.31％；科级83人，占17.85％。 (二)干部对我国当前社会道德状况的认识 大多数人(73.38％)认为当前社会道德水平比十年前有所下降，少数人(18.18％)认为有所上升，更少数人(8.44％)认为没什么变化。 对我国社会道德状况前景，表示“有点担忧”者占44.95％，24.95％的表示“很担忧，可能会一直‘下坡’”，22.58％的表示“不担忧，虽有‘滑坡’，但会好起来”，仅7.53％的表示“不担忧，状况越来越好”。具有忧患意识者(69.9％)居多。 关于当前是否迫切需要提高社会道德水平，大多数人(68.76％)认为“非常迫切”，22.34％的认为“比较迫切”，8.46％的认为“正常推进就好”，仅0.43％的认为“不迫切”。可见，绝大多数干部(91.1％)认为迫切需要提高社会道德水平。 关于领导干部关注的十八大报告指出的道德问题，首选两项是“一些领域道德失范、诚信缺失”和“形式主义、官僚主义问题突出”(分别为55.27％和50.97％)，其他依次为“少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄”(40.65％)、“一些领域消极腐败现象易发多发”(36.77％)、“奢侈浪费现象严重”(29.46％)、“一些基层党组织软弱涣散”(29.03％)和“一些干部领导科学发展能力不强”(20％)。 (三)对近年来社会道德水平下滑原因的认识 “市场经济发展伴生的社会价值取向问题”居首位(63.87％)，其他为“民主法治不够健全(31.83％)、“不重视文化建设”(23.23％)、“媒体选择性报道负面事件，负面印象太强烈”(20.43％)、“司法不够公正”(19.35％)、“公务员行不正之风，带坏了整体风气”(16.99％)和“其他”(2.15％)。 (四)对提高社会道德水平对策的认识 关于提高社会道德水平的关键，“坚持依法治国和以德治国相结合，重视运用法律政策来规范和引导社会道德”高居首位(66.67％)，其次是“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强诚信建设”(41.08％)和“推进公民道德建设工程，全面提高公民道德素质”(35.48％)，选择“加强道德教育”的占20％。 (五)对当前政府诚信状况的认识 诚信是道德的精髓和政府依法行政的基本要求。关于当前政府诚信总体状况，45.22％的认为一般，36.52％的认为较好，9.57％的认为较差，5.43％的认为很好，3.26％的认为很差。 关于当前某些地方政民关系紧张的原因，首选是“干部思想作风不好”(50.32％)，其他为“体制方面的问题”(43.01％)、“干部工作水平不高”(30.97％)、“法治不健全”(23.01％)、“干部违法犯罪”(13.12％)。将原因归于“客观环境不好”及“群众觉悟不高”的分别为10.75％和7.53％。这反映，干部思想作风是影响地方政民关系的最重要因素。 关于领导干部关注加强的诚信建设，首选社会诚信，为60％，司法公信和政务诚信次之，为40.22％和37.85％，商务诚信，仅11.83％。 关于政府诚信缺失最严重的问题，首选“弄虚作假，欺上瞒下，言行不一”(45.59％)，其他为“信息公开不符合规则，透明度不高”(33.12％)、“政令缺乏应有的可预期性、稳定性”(30.32％)、“政府效能低下，轻诺寡信”(25.16％)、“行政权力行使的目的缺乏正当性”(22.37％)、“公务员失职渎职、违法犯罪”(15.7％)。 (六)对提升政府诚信措施的认识 政府建设的目标，有法治政府、服务政府、阳光政府、民主政府、责任政府、廉洁政府、智慧政府等。关于不同建设目标及举措对提升政府诚信的作用，有三种选择较多，分别是“权责一致、预防惩治腐败，建设责任政府、廉洁政府”(57.2％)、“加强法治建设，建设法治政府”(55.48％)和“增强透明度，建设阳光政府”(53.76％)。另外三种为“优先考虑为民众服务，建设服务型政府”(41.51％)、“促进公民参与公共管理，建设民主政府”(29.89％)和“加强政务信息化建设，建设智慧政府”(16.99％)。 (七)对干部队伍道德状况的认识 关于领导干部道德应具备的要素，“清廉”高居首位(84.3％)，其次为“公正”(80.22％)，再次为“为民”和“务实”(均为75.05％)，“诚实信用”(70.54％)，“修己”(47.53％)。 “为民”是公务员道德基本要素。关于多少领导干部能做到全心全意为人民服务，38.38％的认为大部分人能够做到，18.42％的认为约半数人能做到，26.75％的认为少部分人能做到，15.57％的认为极少数人能做到，0.88％的认为没有人能做到。 有人认为，干部只要有能力干事，哪怕贪点钱、生活作风上有点问题都无伤大雅。对此，绝大多数人(94.65)反对，极少数(5.35)认同。这进一步说明，绝大多数干部认为“清廉”确是领导干部最重要道德品质。 有人认为，“诚实在官场上是没有市场的”。对此观点，34.13％的不赞成，28.7％的基本不赞成，30.22％的基本赞成，6.96％的完全赞成。过三成(37.18％)干部认为诚实在官场上吃不开，值得警惕。 关于领导干部自我评价在工作中能否遵循道德准则，29.1％的表示完全能够，69.58％的表示基本能够，0.22％的表示基本不能，1.09％的说不清。 关于对领导干部是否应当强调道德问题，71.04％的认为“应当突出强调”，28.33％的表示有必要强调，0.63％的表示“没有必要强调”。 (八)对领导干部道德失范原因的分析 首选两项是“用人机制不合理，道德导向不够明确”和“权力制约监督机制不健全”(61.94％和60.65％)，其次“惩治失德、失信行为力度不够”(37.5％)。再次“社会环境负面影响”、“干部缺乏自律”及“教育引导不够”(24.09％、23.87％和18.06％)。 (九)对提高干部队伍道德水平对策的认识 关于干部对于自身道德示范作用的认识，本次问卷设计了一个简答题“您认为党员、干部如何做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者？”各班次回答的共性内容之一是：“从中央做起，以身作则，率先垂范”，“一级做给一级看，一级带领一级干”，“各级层层考评，群众广泛参与”，“言行一致、持之以恒”。可见，大多数干部极其渴望并有信心在党中央带领下，深入贯彻十八大精神和“八项规定”，加强作风建设，带头为民、务实、清廉、公正。 关于提高领导干部道德水平的关键，首选“优化用人机制，突出干部选拔任用道德导向”(81.51％)，其次“加强法律制度建设，依法惩处失德失信干部”(52.26％)。再次“加强教育培训”和“领导干部重视自我提高”(21.94％和21.51％)。这与领导干部道德失范原因分析一题呈正相关关系。 2011年国家公务员局发布《公务员职业道德培训大纲》，加强公务员道德培训。但现实中有人说：“管好公务员主要靠制度和法律，道德培训没什么用。”对此观点，4/5的人(79.96％)表示反对，1/5的人(20.04％)同意。可见，虽然多数干部未将“加强教育培训”作为提高干部队伍道德水平的主要途径，但还是认可道德教育培训的作用。 关于干部道德教育的重点，选择依次是“理想信念和党性教育”(61.94％)、“道德品质教育”(49.46％)、“法治教育”(42.80％)、“其他”(1.29％)。 关于加强干部道德诚信教育的方式，认为效果最好的是“警示教育”和“群众评议”(53.12％和52.69％)，“职业道德培训”和“典型示范”次之(46.67％和31.61％)，“自学”最差(3.44％)。 关于中央整顿作风“八项规定”出台后，上级领导干部来检查工作，走过场、搞形式主义的状况，认为有些改观的53.71％，大为改观的43.01％，基本未见改观的3.28％。可见，“八项规定”对于整顿干部队伍不良作风起到了重要作用。 关于中央强调厉行勤俭节约，严格遵守廉洁从政有关规定这一举措的效果，37.69％的认为“效果较好，且能持久”，57.52％的认为“效果较好，但难持久”，仅4.8％的认为“效果一般”或“基本未见效果”。可见，绝大多数干部(95.21％)认为中央政策效果较好，但过半数的人对效果持久性存在担忧。 概括当前领导干部的道德认知，主要有以下方面：第一，大多数领导干部认为当前社会道德水平与十年前相比有所下降，对社会道德状况前景表示担忧，认为迫切需要提升社会道德水平。第二，大多数领导干部认为当前政府诚信总体状况一般或较好，最突出问题是“弄虚作假，欺上瞒下，言行不一”等。某些地方政民关系紧张，主要原因在于“干部思想作风不好”。提升政府诚信，主要措施有“预防和惩治腐败，建设责任政府、廉洁政府”、“加强法治建设，建设法治政府”和“增强透明度，建设阳光政府”等。第三，绝大多数领导干部认为，对领导干部必须强调道德问题，清廉是干部道德最重要的品质，有信心在党中央带领下加强作风建设。部分领导干部道德失范主要原因在于用人机制不合理、道德导向不够明确和权力制约监督机制不健全。提高领导干部道德水平，最主要途径是优化用人机制和加强法律制度建设，同时，道德教育也具有基础性作用。 二、充分发挥法律政策作用，引导、加强领导干部道德建设 加强领导干部道德建设、提升道德素养，法治尤为根本，必须大行其道。中共中央办公厅《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》指出：“法律法规是推广社会主流价值的重要保证。要把社会主义核心价值观贯彻到依法治国、依法执政、依法行政实践中，落实到立法、执法、司法、普法和依法治理各个方面，用法律的权威来增强人们培育和践行社会主义核心价值观的自觉性。”[2]据此，要善于运用法律政策规范、引导、加强道德建设，使领导干部崇尚法治、敬畏法律，忠诚人民、遵守“四德”，防止权力践踏法律、亵渎道德。 (一)以法铸德，完善道德法律政策体系 加强道德建设首先要健全道德法律政策体系，明善恶、示规则，引导道德行为，增强道德规范的约束力。法律不仅是道德底线，它还明确了道德的价值目标以及社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德在内的道德体系基本准则，是道德实施的重要载体和保障。 我国《宪法》规定了“发展社会主义民主，健全社会主义法制，……推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”以及“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的根本任务，为道德建设奠定了根本法基础，明确了政府职责和公民权利义务，指明了方向。《民法通则》将诚实信用和遵守法律、尊重社会公德确立为基本原则和民事主体的基本义务，规定了相应的民事责任。目前我国已有20余部法律确立了诚信原则，有更多的法律、行政法规、地方性法规、规章、党内法规有道德相关规定。领导干部须带头遵守。 当前我国道德法律体系不足主要在于软法居多，高位阶专门法律少。需完善道德法律体系，改变道德规范失之于软、散的状况。(1)制定公务员道德法、行政程序法、行政征收征用法，确立政府诚信原则，全面规范行政程序，约束权力在法律框架内运行，防止滥用权力、违法失德。建立诚信政府、法治政府指标体系，为提高政府公信力、建设法治政府实践提供操作、考核蓝本，政府道德与法治建设共同推进。(2)制定社会信用法、企业社会责任法，健全社会信用体系，强化企业社会责任，推进社会诚信和商务诚信。制定社会救助人员权益保障法，完善捐献法，加强对道德行为的激励和施救者权益保护。(3)修改刑法等有关法律，加大对道德违法犯罪行为处罚力度，提高违法失德失信成本。(4)完善相关法规体系。在法律、行政法规不健全情况下，注重发挥地方法规、规章对道德行为的引导、规范作用。 (二)明法弼教，健全用人道德导向机制 造就一支崇尚法治、忠诚人民、职业操守良好的公务员队伍，是道德建设的组织基础，也是遏制政府违法失德行为的治本之策。应坚持“标本兼治、预防为先、心防为上”原则，积极实施党政人才素质能力提升工程，将法治、道德教育作为干部教育重要内容，全面提升道德水平和依法行政能力。 1.注重法治道德教育结合，不可偏废。要将法治教育贯穿于领导干部依法履职始终，培育社会主义核心价值观和底线思维，提高道德法律素养，使干部时刻铭记：依法行政、依法执政是基本的法律和道德要求，推进依法行政、依法执政就是加强道德建设、促进科学发展。创新干部道德教育方式，充实法治、道德实践教育，研讨当前道德、法治重大实践和理论问题。多采用案例教学、现场教学、典型示范、警示教育等喜闻乐见的形式，增强教育互动性、与理论教育互补性，让干部学在前沿、学以致用，重在养成运用法治思维、法治方式治国理政的习惯，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。 2.优化干部选拔任用机制，突出道德导向。健全干部考核评价制度，引导树立正确政绩观。将依法履职考核纳入领导干部综合考核指标体系，加大平时考核、群众测评的权重。严格遵守领导干部选拔任用条件和程序，坚持德才兼备、以德为先原则，注意发现和使用恪守“四德”、带头遵守法律、善于依法治国理政的干部。充实党委、政府法律人才，全面建立政府法律顾问制度，加强法制机构。 (三)道德执法规范化、信息化 加强道德执法，有法必依、执法必严、违法必究，才能确保实现法律中的道德要求，改变道德规范失之于软的状况。 1.道德执法程序化、规范化。推进行政体制改革、行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，优化执法资源配置。整合执法主体，相对集中行使执法权，推进综合执法，减少行政执法层级，执法重心下移。以正当程序规范公权力的行使、使执法流程化、标准化，做到执法办案程序正当，预警纠错程序精准、绩效考核程序合理，从源头上遏制公务员违法失德行为。湖南、山东两省出台了行政程序规章，全面规范行政程序，防止政德失范。2012年1月1日施行的《山东省行政程序规定》规范、保障行政道德、诚信的主要内容如下：一是合法、公正平等、程序正当、信息公开、信赖保护等基本原则；二是遵守法定期限和承诺期限规则；三是证据程序正当；四是行政合同信用；五是监督和责任追究。实施效果明显。 2.推进执法信息化，提高道德执法效率。执法信息化潜力巨大，最大优势是提高系统效率，统筹预防和惩治违法、失德体系。信息化可优化权力运行制度设计，增强透明度、促进公众参与，保障严格规范公正文明高效执法，提升政府执行力和公信力。为此，应加快智慧政府、智能执法建设，大力推进政府法治化与信息化相融合。依托共享开放的国家基础信息资源体系、电子政务网络，运用数据库、云计算、互联网、物联网等技术，构建地方电子政务、智能执法系统、社会征信系统，尽快实现道德信用、法治领域的互联互通、信息共享和业务协同，加强信息安全保障。以提升信用监管水平为重点，加快市场监管、食品药品安全监管、安全生产监管、金融监管、能源安全保障、生态环境保护、应急维稳保障、行政执法监督等与道德诚信和民生密切相关的信息化工程建设，深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，激励守德守信行为和惩戒失德失信行为。整合部门与地方的信息资源，充分利用金盾工程、金税工程、金保工程等“金字工程”及社会征信系统的资源，健全跨部门跨行业跨区域道德执法机制，提高重大违法失德案件联合执法、应急反应能力。 (四)科技防腐，权力监督刚性化 信息化促进了执法与监督一体化，为道德执法监督、预警纠错、绩效考核提供了更大数据、更大平台。应善用科技防腐，进一步健全教育、制度、监督并重的预防和惩治腐败体系，促进勤政廉政，依法追究公务员违法失德责任。 1.更加重视科技防腐在道德监督中的作用。充分发挥监察机关、政府法制部门职能作用，提升科技防腐、电子监察水平，改进和加强传统监察方式。以增强对权力监督的有效性为重点，科学构建电子政务服务、行政权力监察、公共资源交易监察、公共资金监察、舆论监督、党风廉政教育等电子平台，实现网上行政审批、行政处罚、公共资源交易、政府信息公开、市民投诉等服务事项的实时监察和评估。强化对行政行为的全程监管，定期绩效评估，建立绩效评估电子档案。将绩效评估结果报告本级党委、政府，通报有关行政机关，并以适当形式公布。绩效评估年度结果作为政府绩效管理、公务员考核、单位和个人年度评先评优、文明机关创建、行政效能暨软环境测评和政风行风评议等的重要依据。行政机关内部监督与外部监督紧密结合，注重与司法机关监督协调配合，对于行政执法、司法人员而言，既要严格公正执法、司法，又要关注法律规则和案件事实相关道德因素，使法律适用结果尽可能与道德要求一致，防止陷入“赢了法律，输了道德”的困境。 2.加强监督业务指导。2013年《山东省规范行政处罚裁量权办法》出台，要求“县级以上人民政府法制部门应当会同监察机关，将行政处罚裁量基准纳入行政处罚事项动态管理系统和行政处罚网络运行系统，运用信息化手段对行政处罚行为实施监督。”省、市政府法制办加强对行政执法部门指导协调，各执法部门在浪潮集团等信息企业支持下，将行政处罚、行政审批裁量权标准化、流程化，有效控制了行政执法裁量权。例如，近年来各地城管执法难，与违法者的矛盾时有发生。济南市城市管理执法局经梳理明确其执法业务涉及178部法律法规规章，法律授权集中行使的行政处罚事项涉及9部门781项。该局认为“要约束市民，先约束政府”，高度重视城管执法与监督规范化、信息化建设，将781项处罚事项细化为轻微、较轻、一般、较重、严重和特别严重6个阶次，纳入局信息系统和济南市行政执法电子监察系统，执法、监督、预警纠错、绩效考核一体化。该局秉持执法为民理念，将城管执法与高效便民有机结合，统筹城管执法与瓜农卖瓜、市民买瓜，创设了电子“西瓜地图”，以疏为主，使预防政民违法失德同步进行、关口前移。又由“西瓜地图”创出“地图思维”，逐步形成了西瓜摊点、蔬菜直销点等24类城管电子地图，完善了市、区、办、居四级信息化体系，提高了执法、服务水平和效率。从而使城管这一社会认为的“高危”行业成为增进党群政群关系的牢固桥梁。目前，山东省正逐步将行政强制、行政复议、行政征收、行政给付等纳入行政执法电子监察系统。信息化助力政府道德与法治建设正在逐步实现融合，具有战略意义。 (五)深化道德、法治实践，推进道德、法治一体建设 道德建设是一项社会系统工程，需文明国家、法治国家一体建设，深深扎根于实践，才能永葆活力。 1.道德涵养与法治信仰教育宣传相结合。各地文明建设、诚信建设、法治建设中涌现出许多感人至深的模范典型、鲜活经验。需重视培育道德、法治文化，广泛开展“四德工程”等道德实践活动，及时发掘和宣传各类典型，使社会主义核心价值观和中华传统美德深入人心，化为干部群众自觉行动。以政务诚信为重点，统筹全社会诚信建设，扎实开展“带头创先争优争做人民满意公务员活动”，打造“只见公仆不见官”的人民政府。① 2.文明创建与依法治理相融合。深化文明城市、文明村镇、文明单位、文明行业等精神文明创建活动。例如创建全国文明城市活动，要注重在理念、行为、制度诸方面与依法行政相契合，以政治文明带动城市文明创建。在理念上，倡导“依法治理、创城为民”，追求创出完善的城市功能、优美的城市环境，创出人与人、人与自然的和谐，增进党群政群关系。在行为上，要约束市民，先约束政府，在法治框架下开展“创城”，加快建设诚信、阳光的法治政府。在制度上，借助科技手段，统筹城市文明、法治和智慧建设，创新城市管理，使之民主化、标准化、制度化，整体提升依法行政水平和城市文明风貌。 3.道德法治建设一体的理论与实践研究。一是研究相关公共政策，推动道德法律体系完善。二是研究道德、法治建设共同推进的新形势新任务新问题，探索规律，形成决策参考信息，提高党委、政府的洞察力、决策力。三是研究道德执法信息化、科技防腐需求，完善信息系统，注重研究和运用典型案例，指导实践。 总之，道德是法治的根基，法治是道德的力量。应当坚持依法治国与以德治国相结合，充分发挥法治在道德建设中的引导、规范和保障作用，全面提升道德建设水平。领导干部必须做社会主义道德、法治的示范者、引领者和维护者。 注释： ①延安时期，陕甘宁边区人民政府民主、廉洁，全心全意为人民服务，被群众称为“只见公仆不见官的人民政府”。标签：法治政府论文; 道德论文; 法律论文; 法治国家论文; 道德观论文; 社会问题论文; 行政监察论文; 社会教育论文; 时政论文;