公共治理理论有效适用的困境及其破解：共识、精英与阶层变迁的视角，本文主要内容关键词为：共识论文,阶层论文,视角论文,困境论文,精英论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共治理理论自20世纪90年代引介入中国以来受到学界广泛关注。虽然有学者认为，治理理论仅仅是修辞上的需要，没有实际意义，这是适应市场取向拒斥“统治”迎纳“治理”这一时髦术语的结果，治理充其量是重新包装的政府管理形式等，但这不影响公共治理理论在各个研究领域取得的重要影响。较重要影响更值得关注的是公共治理理论的有效适用。当代中国，在一定程度上，共识缺失、精英共谋与阶层固化造成了公共治理理论有效适用的困境。 一、公共治理理论有效适用中的共识：一个政治学视域的考察 本文以为，对公共治理理论当代中国有效适用的研究至少需要关注：其一，公共治理理论有效适用的政治学基础。作为衍生于西方世界的先进理论形态，公共治理理论践行于西方政治学基础之下，是在政治学相关问题得以基本厘定基础之上有效适用的。如果不关注政治学基础而对公共治理理论进行研究，最终只能沦为语言的游戏，根本不能解决问题——因为缺失政治学基础的公共治理理论研究根本无法找到真问题。其二，公共治理理论有效适用的当代中国语境。当代中国有着与西方根本不同的发展语境。无视这一点而企图促进公共治理理论的有效适用是不可能取得成功的。公共治理理论有效适用第一位的困境是此类共识的缺失。 既然“以公民为中心的治理才算是一份真正的公共生活”，那么，如何确保以公民为中心的治理得以有效实施呢？对此的深刻认识基于对公共治理理论有效适用政治学基础与当代中国语境的考察之上。 第一，共识：公共治理理论有效适用的基石。共识是人们共同的认识，是社会存续的基本底线关怀，以有利于人类群体的利益为根本依归。虽然在治理模式的选择上有演进论与设计论的争论，“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织”，但是，对于共识的作用人们是无法否认的，因为认同演进论抑或设计论本身也是一种共识。 如果人们无法形成共识，公共治理仅仅依靠权力的博弈，那么，这种博弈可能更多局限于精英内部展开，民众更多充当的是旁观者。政治发展会更多沦落为统治者内部为了维护其既得利益做出的最低限度的妥协与退让。缺失基本的共识使得推进公共治理理论适用成为各个利益主体谋求私利的工具。 第二，公共治理理论有效适用中的共识。多数人公认的正确道理是公理，公理是较大范围的共识。有学者指出，政治学的公理有：人类具有共同的基本政治价值、良好的政治制度是实现人类根本利益的基本保证、民主是迄今最好的政治制度、评价民主政治有一套客观的标准。尽管全球的研究机构和学者提出的治理概念不下200个，对公共治理的理解就更加繁杂，但是从政治学公理出发，本文以为，关于公共治理理论有效适用的核心共识有： 其一，属于人类共同基本政治价值范畴的公共治理理论可以而且能够有效适用于当代中国。虽然不同的利益群体出于不同的目的对公共治理理论的当代中国适用有不同的解读，但是，世界潮流是无法阻挡的。多元行为主体的治理诉求必然会随着社会发展逐渐展示出来，即便行为者本身可能会有不适应，甚至是抵触。诚然，由于政治发展滞后，公共治理理论有效适用的政治学基础未能得以扎实确立，使得趋向这一趋势的过程举步维艰，一波多折。 其二，平等多元行为主体是公共治理理论有效适用的核心要义。公共治理相关理论称谓与流派不可谓不繁多，如公共服务民营化、网络治理、协同治理和治理再造等等，虽然它们的衍生背景与自我展示各不相同，但是有一个共同的逻辑主线，即行为主体的多元化。虽然可以从治理的行为主体、结构形式和实践过程等等角度对公共治理理论的基本内涵做分析，但是，公共治理理论有效适用的核心要义应是平等的多元行为主体。这里所谓的“平等”是指在公共治理过程中多元行为主体能够在法治的保障下平等协商、互动、合作。 其三，政治发展与公共治理理论有效适用密切勾连。一般来说，政治发展依次要完成如下任务：完成统一国家建设，形成统一的国家主权；确立完整的政治—行政体系，树立统一的政治权威；实现经济“起飞”，完成经济改造和基本建设；扩大政治参与，普及选举，完善政党制度，完成政治民主化改造；解决公平问题，普遍改善社会福利。公共治理理论在先发国家与后发国家的展示形式是不一样的，但都与政治发展的如上阶段性任务密切勾连。在先发国家，公共治理理论的适用构建在民族国家建设基本完成、民主建设基本完备、民生建设基本完善的基础之上，而后发国家，民族国家建设、民主建设、民生建设全都需要推进。或者说，公共治理理论与其他西方先进理论形态类似，在后发国家都同时需要发挥推进现代化的任务，成为探究这些国家现代化建设的理论线索之一。 其四，评价公共治理理论有效适用的标准：内涵与形塑。评价公共治理理论有效适用的标准在于：存在民间的和公民的自治、自主管理的秩序与力量；存在公民参与和社群自治；存在多元利益诉求，并通过冲突、对话、协商、妥协，达成平衡和整合；存在提供不同性质的公共物品和公共服务的制度选择。一如上文所讲，由于当代中国所处的历史阶段，现代化与后现代化的双重压力使得这些评价标准的形塑需要漫长的时期。对此形成共识是保持推进公共治理理论有效适用的耐心与信心的必然要求。 二、公共治理理论适用中的精英及其生成：从对共识的追求出发 主导公共治理理论能否有效适用的是政府。在一定意义上，主导公共治理理论有效适用的是精英。精英与政府是一种交叉关系，又拥有各自的定位。精英共谋直接危害公共治理理论的有效适用。对此的破解需要从精英生成着手，这是从上文关于公共治理理论有效适用的核心共识出发得出的基本结论。 第一，多元治理主体之主导：精英及其耦合。就概念层面而言，公共治理经历了从统治，到管理，再到治理的转变。统治是与统治阶级相配套的概念。政治是国家意志的体现，管理则是国家意志的执行。管理是统治者的统治功能逐步淡化，而行政权力的执行功能逐渐上升的过程。虽然发展到公共治理理论时期，政治观念经历了长期的演变，但是，统治的政治性仅仅是淡化，或者准确地说，是在市场取向的社会中得以转移，并非消弭。当代中国语境下，政府主导了公共治理理论的有效适用。进一步而言，公共治理理论有效适用在很大程度上是由与政府有交叉关系且具各自定位的精英所控制的。 其一，精英与政府：交叉与定位。“在所有社会中，即使最发达、最有实力的社会，都会出现两个阶级——一个是统治阶级，另一个是被统治阶级。前一个阶级总是人数较少，行使所有社会职能，垄断权力并且享受权力带来的利益。而另一个阶级，也就是人数更多的阶级，被第一个阶级以多少是合法的、又多少是专断和强暴的方式所领导和控制。被统治阶级至少在表面上要供应给第一个阶级物质生活资料和维持政治组织必需的资金。”本文无意亦无力争论“精英”的具体含义与范围，只是强调指出，在政治学意义上，这里的统治阶层是精英的核心构成。精英中的部分人进入政府机构，政府工作人员以精英为基本组成。现今任何一个社会都不能拒绝精英与政府的存在。 随之而来的问题是，精英与政府何为？现代化导向的政治体制下，精英是借由民主获得合法性。同时，亦因为民主丧失合法性直至丧失精英身份与资格。精英能否保有身份与资格，关键在于其能否在公共治理中发挥与其身份与资格相称的功用。而在公共治理中，政府应该发挥什么样的作用？简单来说，“国家最重要的议事日程不是涉及那些由私人已经完成的活动，而是那些落在个人活动范围之外，如果国家不出面不会有人去做出决定的事情。对政府来说，重要的不是去干那些正在由私人做的事或者把这些事做得更好些或更坏些的问题，而是去做那些根本就没人去做的事”。诚然，对精英与政府功用的阐释是个庞大的话题，本文这里只是择其关键加以剖析。假使如上之关键所在精英与政府无法做到，那么，其合法性将受到最低程度的质疑。 其二，公共治理中的精英共谋：例证及其危害。本文这里以国有企业为例，阐释公共治理中的精英共谋及其危害。对国有企业地位与作用的认识固然可以从意识形态的高度展开。社会主义国家兴办国有企业天经地义。但是，同样理所当然的是，国有企业的发展必须以实现社会主义国家的共同富裕为指向，而不能成为某些利益群体谋求私利的工具。但是，资料显示，2011年，央企实现营业收入202409.3亿元，实现净利润9173.3亿元，上缴中央的红利只有800.6亿元，其中用于社会保障等支出的仅有40亿元。一些政治精英使用手中的权力利用国有企业谋求个人或家族私利，一些知识精英全然不顾知识本原意涵，一味地将问题全部上升到意识形态高度，只要稍微提出改革国有企业，就被他们批为脱离社会主义，最好是坚持现有国有企业体制不变。在这一点上，部分政治精英、经济精英与知识精英成功实现共谋。 第二，精英生成：公共治理基本原则的主体适用。在现代民主体制下，谈论统治阶层与被统治阶层更多是基于人类个体差异的国家职能划分需要而与价值无涉。统治阶层到底应该是如何生成的呢？依从达尔的解说，统治阶层应该是由民主机制选择产生。民主机制包含如下要件：有效的参与，投票的平等，充分的知情，对议程的最终控制，成年人的公民资格。而民主机制在公共治理领域的具体体现在其基本原则上：参与原则、透明原则、责任原则、回应原则、协作原则与合法性原则等。公共治理是个循环的过程，精英生成属于公共治理的基本范畴，并且事关公共治理理论能否有效适用的全过程。在不是通过民主机制及公共治理基本原则生成的精英主导下，公共治理理论很难得以有效适用。 其一，参与治理与精英生成。在传统统治模式与管理模式之下，统治阶级将被统治阶级排斥于公共权力之外。公共治理理论有效适用的过程就是多元行为主体共同参与社会治理的过程。普通民众通过有保障的民主参与进入公共生活，在这过程中，透过透明原则、责任原则、回应原则、协作原则、合法性原则等，得以促成精英的生成。 其二，透明治理与精英生成。在传统社会治理模式下，公共决策的制定与执行中的绝大多数信息基本不向公众公开。民主化的潮流之下，公众知情权应该受到保障。近期的斯诺登事件在显示政府危及公众知情权的同时，也暴露出政府试图掩盖事实真相是非常困难。当今时代，透明越发成为一种必然。透明原则在公共治理理论有效适用中首先体现在行为主体的遴选上，尤其是主导公共治理的精英生成上。 其三，责任治理与精英生成。如果行为主体不能承担相应的治理责任，公共治理理论是无法得以有效适用的。这其中的治理责任首先是政府的责任，同时包含公民社会及公民个体的责任。负责任的态度不会在动车事故发生之后被问及“为何救援宣告结束后仍发现一名生还儿童”时，给出“这只能说是生命的奇迹”的回答。负责任的态度亦不会在听到孩子的呼喊之后，始终未能施以援手最终导致孩子被饿死。 其四，回应治理与精英生成。回应治理是指多元行为主体能够及时、快速、准确地解决社会问题，提供相应的公共产品与公共服务。可以做到及时、快速、准确地发现和处理社会问题，而不是拖延、滞后、偏差乃至错误地应对社会问题，考验着公共治理中的多元行为主体，同时亦是遴选精英的基本手段与平台。 其五，协作治理与精英生成。公共治理中多元行为主体通过建立良性的组织网络与制度框架来协作处理公共事务。能否以协作的方式对待公共治理中的其他行为主体，是考验政府及其组成是否是由精英构成的重要尺度与标准。 其六，合法性治理与精英生成。政治学上，合法性是自觉自愿的服从。主导违背合法性的治理的精英是无法获得公众自觉自愿服从的。只有满足参与治理、透明治理、责任治理、回应治理等要求的公共治理才是满足合法性的治理，而主导这一过程的治理主体才是精英。但是，当下，官二代接班严重解构党的执政合法性。 三、现代化导向的阶层变迁与精英功用：公共治理理论有效适用中的应然与实然之辨 生成之后的精英需要以功用来呈现自身存在的价值。当代中国，公共治理理论有效适用的过程同时是走向现代化的过程。这与先发国家是不同的。先发国家，现代化是先在于公共治理理论有效适用的。由于完成了良性的社会结构更替与阶层变迁，发达国家中公共治理理论适用得较为有效。现代化导向的阶层变迁与精英功用之间的良性互动是公共治理理论有效适用的动态展示。 第一，当代中国社会结构更替与阶层变迁：阶层固化与精英共谋。社会转型的典型表现是两极分化。这同为阶层变迁异化的典型表现。当代中国，两极分化有进一步拉大的趋势，且这越来越由阶层固化所引致。而改变阶层固化的重要手段是壮大中产阶层，从而扩大中产阶层的比重。从政治学的角度来看，中产阶层的壮大可以减少群体性事件的发展，有利于社会的成功转型。但是，事实上的情况却是以维权、泄愤、骚乱为表征的群体性事件频发，近年比较典型的有：2011年大连“PX事件”、浙江“海宁事件”、2012年四川“什邡反对兴建钼铜项目事件”、江苏“启东事件”、浙江宁波镇海“PX事件”等等。虽然群体性事件发生的原因非常复杂，但是，不能否认社会结构更替与阶层变迁中精英功能缺失的原因。 从价值中立的角度来看，新社会结构的萌芽、形成与壮大需要有一种新的机制确保如下三个环节的进行：其一，旧结构解体时形成的各种新的子系统中一定要有可以成为新结构的组织要素的子系统，即“潜组织要素的成长”。且这种潜组织要素必须包含经济、政治和意识形态各个方面；其二，经济、政治、意识形态结构中新的子系统互相耦合，形成一种潜在的新社会结构；其三，潜结构不断壮大，最终逐渐成为主导。后发国家，政治权力对市场化转型的全面控制使得经济精英、知识精英无法摆脱与政治精英耦合的诱惑，因为只有与政治精英结盟，形成政治精英、经济精英、知识精英之间的共谋关系，才能确保各个精英群体的利益诉求。共谋的精英群体构成新结构的潜组织要素，逐渐成长，塑造固化的阶层，使得公共治理理论有效适用的多元行为主体化为泡影，公共治理理论有效适用就无从谈起。而且，“组成社会的各个子系统在其本身漫长的运行中，在彼此间相互协调的稳态中，都会不断地释放出某种对结构本身有害的东西，导致功能耦合的松弛，最后破坏社会结构的适应性”。可见，精英耦合与共谋的现状极大地破坏了社会结构的适应性，危害社会转型。 第二，现代化导向的阶层变迁与精英功用之间的良性互动：公共治理理论有效适用的动态展示。从应然层面来说，精英在公共治理理论有效适用中应该发挥积极的主导与推动作用。但是，当代中国的精英并未有效发挥有利于现代化导向阶层变迁的功用。正是由于精英功用的缺失直接导致了精英与非精英的对立，导致多元治理难以实现，公共治理理论无法得以有效适用。 其一，精英推促现代化导向阶层变迁之策略。传统西欧封建社会，体制内的权力中心是多元的，作为体制外权力中心的城市亦是多元的。并且，体制本身是刚性的存在，在缺乏民主机制的情况下，多元权力中心在根本利益冲突之下的治理方式只能是战争。而在经历社会转型之后，现代民主体制的先发国家，开放式的精英群体以流动的形式接纳各个社会阶层民众的进入，使得公共治理的多元主体以各种身份(各领域的精英)获得整个社会的普遍认同。因此，要推促现代化导向的阶层变迁，精英首先需要形成公共治理理论有效适用的核心共识，要对诸如公共治理理论这样的人类共同的基本政治价值有基本认同，理解平等多元行为主体对于公共治理理论有效适用的意义，要确保保证精英群体的开放性、流动性、民主性。 其二，阶层变迁推促精英功用发挥之策略。社会转型必然关涉利益格局的调整，必然会使得有些群体利益受损。而且，将本来属于自己基本权利的公共治理弃之不用，必定会使自己的利益受到损害。因此，公共治理理论有效适用动态展示的另一层意蕴是阶层变迁对精英功用发挥的推促。首先，在民主化与公共治理无法阻挡的现时代，各个阶层的所属成员都需要认识到自身成为精英的可能性，需要把握阶层变迁的机会，按照精英的标准要求自身，积极参与公共治理。这是阶层内部的策略；其次，必须从外部对现有精英施加压力，推促其功用的有效发挥。这需要各种社会阶层充分利用网络资源，充分利用现有体制内的资源，充分利用各种机会。 共识缺失、精英共谋与阶层固化是公共治理理论有效适用困境形成的原因之一。共识、精英与阶层变迁仅仅是公共治理理论有效适用的困境及其破解研究的视角之一。但是，假如大多数人的权利无法得到保障，少数人的权力无法得到监督，尤其是随着其所处的精英阶位越高，权力愈发得不到有效监督，那么公共治理理论有效适用的核心要件——多元治理则从根本上难以真正实现。即便在马克思主义理念之下，为了执政合法性的需要，又要“确保”大多数人的利益诉求，造成了执政惠及大多数人的表象，但由于法治不健全，精英阶层逐渐走向共谋，阶层走向固化，普通民众的合法利益无法得到有效保障，如何成为多元行为主体之一？公共治理理论如何有效适用？根本上，这一问题的解决在于构建适应性的宪政体系，规制公共治理理论的多元主体，搭建其良性互动的法治平台。这是公共治理理论有效适用研究的另一视角，需另文专述。标签：治理理论论文; 阶层固化论文; 政治论文; 精英主义论文; 国家治理现代化论文; 群体行为论文; 精英阶层论文; 政府治理论文; 民主制度论文; 时政论文;