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中图分类号：D819 文献标识码：A
文章编号：1008—7095（2006）02—0026—06
一、石油霸权在国际关系中初露峥嵘
石油不仅象征着财富，更象征着权力，这赋予其强烈的国际政治特性。强权国家通过控制全球石油资源达到控制世界政治之目的，并依照霸主的意图和偏好塑造国际体系，这已经成为世界石油政治的基本逻辑。石油的国际政治经济学反映了国际关系中财富和权力的最大化，诚如哈维·奥康诺（Harvey O’Connor）所说：“谁占有石油，谁就占有了世界，因为他可以用柴油统治海洋，用高度精炼的石油统治天空，用汽油和煤油来统治陆地。除此以外，他还能在经济上统治他的同胞，因为从石油中他可以取得意想不到的财富。”[1](P256)
实际上，人们在相当长时期内并不明了石油的战略意义，直至它在现代战争中开始扮演国家间彼此有组织杀戮的帮凶角色。第一次世界大战前，具有远见卓识的丘吉尔决定率先更新英国军舰的动力系统，以燃油驱动的内燃机取代以燃煤驱动的蒸汽机，石油的战略意义迅速凸现出来。为此，英国政府控制了英波公司（Anglo－Persian Company）以确保皇家海军的战时用油，但德国的“无限制潜艇战”几乎使英国在军事上遭受灭顶之灾。依赖于美国的石油供应和美国对德国实行石油禁运，衰落中的大英帝国总算勉强维持了制海权，并把德国蒸汽机驱动的老式军舰长期封锁于港内，迫使德国海军转入海底作战。法国在经历了战争的痛苦洗礼后亦深深意识到“一滴油的价值等于我国士兵的一滴血”[2](P158) 这个道理。这似乎说明此后的石油政治不得不遵循现实主义的逻辑行事。诚然，这种克列孟梭式的大陆现实主义传统深嵌于20世纪的国际关系之中，并且发挥得淋漓尽致。
石油对现代国际关系的影响，很大程度上是以石油霸权的方式体现出来的。在现代国际关系史上，世界石油政治的权杖曾经长期执于华盛顿之手。自1859年德雷克打出世界上第一口油井以来，美国在早期石油发展史上始终占据着霸主地位。1914年美国生产了全球石油的60％，1917年美国石油产量占全球的67％，其中四分之一供出口。[3](P178) 即使在大萧条期间，美国每天生产原油250万桶， 仍然相当于世界原油产量的64％。早期石油业在地理上分为两部分：一个是墨西哥湾，这是国际石油政治的中心。美国石油公司从这里统治着全球石油价格体系，墨西哥和委内瑞拉（也许还有荷属东印度）则是次一级的国家行为体，它们在石油市场上同样扮演着重要角色；另外一个部分就是英法控制的中东地区。这里生产的石油仅占全球石油市场的极小部分，因此在国际石油权力分配中存在着明显的不对称性，由于美国主导的国际石油卡特尔的影响，中东石油在很大程度上受到了抑制。实际上，直到1939年，中东石油在国际市场上仍然是无足轻重的，它只是世界石油总产量的5％，其石油仅限于出口到近邻国家，以及通过苏伊士运河出口到西欧。甚至欧洲国家从波斯湾进口的石油也仅占其全部进口量的20％，从美国和墨西哥进口的石油占据着绝对比例。[4]
在第一次世界大战中，协约国80％的战时石油需求由美国供应，而战时德国则遭受了前所未有的石油禁运。第二次世界大战中，美国生产了全球石油的三分之二，盟军战时每天消耗石油70万桶，其中60万桶来自美国。拉丁美洲和中东油田也大多在美英法等同盟国控制之下。与之相反，美国在参战前就对日本实行石油禁运政策，1941年7月25日之后，日本实际上未能从美国运走一滴油。 法西斯集团可资利用的石油资源极其有限，其战时石油储备则日益耗竭。由于美国在资源总量上牢牢把住了石油的“水龙头”，极大地削弱了法西斯国家的战争能力。
二、战后美英争夺中东石油霸权
波斯湾地区属于英法两国的传统势力范围，英国最早在中东建立煤站以保障它与印度和远东之间的航路安全。1908年英波公司（Anglo－Persian Company）在波斯发现了石油，英国政府开始寻求拥有和控制其石油资源，以满足皇家海军的石油需求，这促使英国在土耳其控制之外的所有中东地区保持着军事和战略优势。[4] 土耳其帝国解体后，出于控制石油资源的考虑，英法两国达成谅解，共同瓜分了战利品。此后，英国还逐步将其石油利益扩大到波斯湾其他地区。由于富饶的石油贮藏，中东的地缘政治影响日益重要，对海湾的政治军事控制成为霸权的重要标志之一。战后，大国角逐和“石油外交”从未停止，其目标就是独占该地区的石油储藏。[2](P158)
早在战前，美国政府就企图打入英法控制的中东石油产地。1928年，在美国政治压力下，英国政府被迫同意美国石油公司进入伊拉克和海湾国家。根据1928年的《红线协定》，美国控制了土耳其石油公司23.75％的股份，并在由土耳其、叙利亚和伊拉克控制的地区获得了石油开采特许权。协定要求土耳其石油公司的成员“不得在前奥斯曼帝国的任何区域购买石油或获得特许权。”[5](P184) 其目的是限制石油供应，以确保石油寡头联合起来控制世界石油价格。1939年，美国在中东已取得与英国对等的石油利益，它在石油领域的影响力逐步超过了法国。[4] 1943年2月，罗斯福总统宣布《租借法案》适用于沙特阿拉伯，1944年2月18日罗斯福总统干脆对英国驻美大使表明了美国的态度，他说：“波斯石油是你们的，伊拉克和科威特的石油我们两家分，沙特阿拉伯的石油是我们的。”[6](P168)
战争结束后，随着国际资本涌入伊朗、伊拉克、科威特和沙特阿拉伯的大油田，崛起的波斯湾很快就取代墨西哥湾成为新的世界石油中心。据统计，1945年波斯湾出产的石油还不足5000万吨，五年后就迅速上升到1亿吨，1960年更高达2.5亿吨。同时，已探明石油储量从1945年的30亿吨提高到1960年的300亿吨。[4] 与之相反，美国石油在世界石油市场中的份额逐年下降，1948年美国开始从中东进口原油。鉴于中东特殊的战略地位和富饶的石油资源，美国把控制中东石油视为其全球战略中仅次于欧洲的重要目标，这势必与在中东拥有强大传统势力的英国发生矛盾。[7](P93)
1946年，美国公司和美国政府采取近乎粗暴的行动废除了《红线协定》以确保美国在沙特阿拉伯的优势。为了安抚大西洋盟友，美国表示“愿意向欧洲保证它将获得充足的石油供应，只要欧洲继续支持美国的领导地位。”[5](P191) 1951年5月，伊朗民族主义者穆罕默德·穆萨德推翻了国王，宣布将英伊石油公司国有化，在美国中央情报局资金保证下，伊朗军人推翻了穆萨德首相，恢复了穆萨德国王的权力。美国趁机提出建立一个合股公司，美国石油公司和英伊石油公司各占40％的股份，壳牌石油公司占14％，法国石油公司为6％。美国在英伊争端中以相对较小的代价分得了原来由英国独占的利益，成为这次事件的大赢家。
英美在中东地区争夺石油霸权的斗争，在1956年苏伊士运河危机中达到了高潮。苏伊士运河曾是大英帝国通往印度洋的重要航道，随着战后以“马歇尔计划”著称的西欧经济复兴，苏伊士运河已从传统的大英帝国通道变成了西方的石油“大动脉”，波斯湾石油经过这条“生命线”源源不断地输往西欧。对于日益严重依赖中东石油的西方大国来说，这条水道具有特殊的战略意义。在苏伊士危机中，英法以悍然发动侵略埃及和企图推翻纳赛尔政权的战争。艾森豪威尔政府将此视为它趁机排挤英法势力，在波斯湾建立石油霸权的绝好机会。美国在运河危机初期采取“骑墙”态度，既反对英法的武力政策，又反对纳赛尔将运河收归国有，而是主张对美国有利的国际共管。同时，美国极力反对国际货币基金组织向英国提供一项补充贷款，迫使英镑面临很大的压力；它还向英国实行非正式的石油禁运，即拒绝中东石油应急委员会实施援助计划。“石油成了华盛顿对其西方盟友加以惩罚和施加压力的一种手段。”[3](P506) 英法以被迫同意停火和撤军。
苏伊士运河危机发生在冷战的大背景下，为什么美国在危机处理中公然反对它的亲密盟友，造成了英美关系的重大分歧？艾森豪威尔和杜勒斯表面上是反殖民主义的，骨子里却在贯彻一种“经济外交”，以迫使英国势力退出中东，正如斯蒂文·弗赖伯格（Steven Z.Freiberger）所说，美国的反殖民主义“被用来当作在这个地区取代英国的一副面具。”[8](P12) 杜勒斯认为，英国的中东政策把阿拉伯民族主义者推向了苏联的怀抱，同时还给苏联干涉匈牙利事件制造了借口。美国的反殖民主义态度有利于消除中东民族主义者对西方的敌意，由美国取代英国不仅符合美国利益，而且合乎整个西方的利益。更重要的是，美国取代英法势力有利于阻止苏联向这个地区的渗透。1955年9月，纳赛尔宣布与苏联达成一项金额高达8000万美元的军火贸易协定，表明“中东第一次出现了严重的共产党渗透的证据。”艾森豪威尔必须制止英法的侵略行动，以避免其破坏遏制战略和冷战政策，这就必然导致华盛顿与伦敦在1956年发生分裂。[9] 此外，美国政府还担心苏伊士运河事件和匈牙利事件混合起来，演变成一场世界性危机。彼得·哈恩认为，美国20世纪50年代中期在中东的大战略实际上主要是借助反殖民主义来阻止激进的阿拉伯民族主义和抗衡共产主义。[10]
苏伊士运河危机标志着英美中东关系的分水岭。尽管“直到60年代，英国仍在波斯湾地区保持着大规模的军事存在，”[11] 但英法基本上失去了对中东石油政治的主导权。美国则“从务实目的出发担当起实际上是西方国家自封的对中东事务的管理责任。”[12](P77) 在英法撤军以后，美国认为其行动达到了预期的效果，继续以石油短缺向英法施压有可能削弱大西洋联盟，因此美国决定恢复对欧洲的石油供应，以缓和欧洲的石油危机。为此，美国组织了“对欧洲的紧急石油援助”，其规模和重要性仅次于马歇尔计划。自1956年11月起，美国国内的石油产量每天大约增加30万桶，从美国输往欧洲的石油平均每天达47.5万桶。由于“缺乏将石油运往欧洲的方法”，美国海军启用了封存已久的舰队。在控制了中东石油资源之后，美国开始在西方发挥霸权稳定作用。
苏伊士运河危机后，美国取代英国成为中东地区的霸权，中东政治的焦点也由美英争夺转向美苏对抗。美国抵制英法占领苏伊士运河，反对英法干涉中东，就是为了阻止苏联向中东渗透并染指中东石油。艾森豪威尔向国会提出了一项关于中东问题的决议案，要求国会授权总统在必要时可以在中东使用武装力量，以填补英法在这个地区留下的“真空”。美国将动用军事力量“保证和保护那些需要援助的国家的领土完整与政治独立，使其免遭共产主义国家的公开武装入侵。”[11] 这就是所谓的“艾森豪威尔主义”。
在中东地区，美国霸权的一个重要特征，就是通过向中东地区“投送武装力量”，确保中东地区安全和西方国家的石油供应安全。譬如，美国在苏伊士危机后利用自己石油公司的油轮船队以及国内并不使用的石油储备，为欧洲度过冬天提供了充足的石油。美国利用它的政治威望说服欧洲各国政府在石油分配上进行协调，从物质含义上讲，石油处于美国霸权再分配体系的中心位置。美国的霸权治理依赖包括军事手段在内的多种权力资源，其中包括与沙特王国的密切关系，介入中东国家国内政治的能力，对伊朗、沙特阿拉伯以及其他石油生产国的军事和技术援助，对某些敌对国家的石油禁运，在国内保持连续生产多余石油的能力，主要依靠市场力量分配石油资源，以及政府和石油公司精诚合作，当然政府在这里经常发挥着领导作用。[5](P172)
三、美国霸权衰落与国际石油机制的形成
罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）认为，一个霸权国应在政府间的基础上建立国际机制，以便于控制其他国家的行为。美国石油霸权的一个最重要措施就是建立某种形式的国际石油机制以弥补霸权领导的缺陷和不足。国际机制（international regime）被定义为国家间旨在一定问题领域中调节国家行为的多边协议。国际机制与国际制度难以区别，经常混淆使用。国际石油机制是指国际石油领域存在的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序，它汇聚着石油领域的规范（如价格）和行为体的预期（如可得到的数量等）。
20世纪60年代，国际石油机制表现为西方大石油公司对石油资源及其生产的垄断，其政治基础则是西方国家在美国霸权领导下对产油国实施政治军事控制。“七姐妹”决定着世界石油产量，石油价格则由“七姐妹”的石油产量和消费国（主要是西方富国）的石油需求来决定，当时“七姐妹”包揽了全球90％的石油贸易。显然，霸权“领导”的石油机制是以权力关系的高度不对称为基础的：对产油国来说，只有接受美国主导的石油机制和不平等的权力格局，才能保障各自的利益。对于石油消费国而言，霸主对石油资源的控制构成了一种“软”权力，有意无意地影响着它们的对外政策。在战后，西欧和日本在外交政策上追随美国霸权，同时在美国主导的石油旧机制中享受实惠，而它们的追随又有利于提高美国制定规则、维持机制运转的威望和能力。但是，石油旧机制在20世纪60～70年代受到了内外两个因素的影响，导致石油领域的权力分配结构悄悄地发生了变易。内部因素表现为越南战争导致美国霸权衰落，外部因素是第三世界国家争取建立国际政治新秩序的斗争对美国霸权产生了一定的制约作用。最终，以石油消费国为中心的旧机制走向衰落，以产油国为中心的新机制（欧佩克）却逐步壮大。
欧佩克是第一个由第三世界国家建立、旨在抗衡西方垄断集团和美国霸权的国际经济机制。欧佩克在维也纳建立了常设机构，决定每年召开两次石油部长级会议，制定石油战略政策和协调各成员国之间的立场。1960年，石油输出国组织成员国的石油出口量占世界石油总出口量的85％，每天出口730万桶左右，这代表着巨大的权限。[13](P15) 当然，这些权力长期掌握在西方大石油公司手中。70年代起，欧佩克经过艰苦谈判和斗争，迫使西方石油公司同意提高原油价格和石油税率，并在1971年的德黑兰协议和的黎波里协议中取得了油价决定权，所得税相应增加到55％。与此同时，许多产油国开始了石油国有化运动，将西方石油公司在本国的石油开采权及股份收归国有。此后，产油国已可以决定石油产量，石油价格也不再单纯由富国市场决定。随着中东石油领域的权力从被称为“七姐妹”的卡特尔向欧佩克转移，西方国家不得不在中东政策上进行相应调整。
1973年，由于欧佩克国家不满西方国家奉行亲以色列的政策，阿拉伯产油国对美国等西方国家实施减产、禁运和限制供应等政策，导致第一次世界石油危机。原油价格由每桶3美元飙升为每桶12美元。石油禁运使世界石油贸易总量减少了15％，美国的石油进口则减少了25％。
为什么阿拉伯产油国在1973年对以美国为首的西方国家实施石油禁运而美国武力却未能发挥干预作用？原因之一，美国霸权衰落不允许美国在危机中选择武力。换言之，“李普曼不足”导致美国无法独自使用武力，而盟国在石油禁运的“囚徒困境”博弈中，纷纷改奉“背叛”战略，以最小化其经济损失，担心如果无法得到优先待遇，最终就会面临石油匮乏——即“傻瓜的代价”。[5](P265) 英国、西德和意大利等对美国支持以色列的政策采取了不合作态度，甚至拒绝美国向以色列运载军火的飞机飞越其领空。只有荷兰是个例外，由于它继续追随美国的政策，遭受了石油输出国组织的石油禁运，不得不为原油支付高价，即为那时的“傻瓜”。[5](P265) 在石油危机中，西方盟国在外交上陷于分裂，衰落的美国霸权既然不能提供国际公共物品（如稳定的石油供给、地区安全等），自然没有国家追随它的“领导”。
由于中东地区民族主义的兴起，美国对于武力干预的高成本有所顾忌。美国意识到，对已经实现民族觉醒和非殖民化目标的国家使用武力，肯定要为之付出较高代价。相反，石油涨价造成的损失基本上处于可承受的范围之内。国务卿基辛格在危机期间曾说过，美国如果面临“窒息”，那么就可能使用武力。[14](P300) 当然，在敏感性相互依存日益加深的情况下，世界石油政治在很大程度上还受到美国国内政治的牵制，石油生产国的提价行动在消费国内部得到了一些利益集团的响应，“一些重要的政治行为体认为，导致能源价格高涨的敏感性相互依存是值得欢迎的”[14](P300)。
虽然第一次石油危机标志着石油定价权从美国转向了欧佩克，[15] 但石油武器并未促使美国在中东政策上改弦易辙。美国人非但没有抛弃其盟友以色列，转而支持阿拉伯人的事业，[14](P296) 反而在1974年把石油消费国重新组织起来， 建立了国际能源机构（IEA）。此后，美国主导的国际能源机构与石油生产国组成的欧佩克时而冲突、时而合作的复杂博弈给世界石油政治注入了新的内涵。美国有意将国际能源机构作为抗衡欧佩克的一件利器，欧佩克则成为石油生产国维护其民族经济利益的法宝。
四、冷战后美国重新控制世界主要石油资源
1990年8月伊拉克入侵科威特，引发了海湾危机。 由于这次危机发生在冷战结束之际，美国总统布什决定趁机发动海湾战争，在“解放科威特”的幌子下向中东派遣重兵，其根本目的是将海湾石油置于美国霸权的控制之下。
石油是海湾战争的深层动因。伊拉克石油探明储量为1150亿桶，约占世界已探明储量的11％，居世界第3位。如果伊拉克吞并科威特，意味着萨达姆将直接控制世界石油已探明储量的20％；如果进一步侵占沙特，那么全球已探明石油储量的40％将置于萨达姆政权控制之下。美国是世界上最大的石油消费国，其国内石油储量仅位列全球第11位，国内资源和产量远不能满足其自身需求，巨大的缺口依赖进口石油来弥补。美国每年进口石油的20％以上来自中东地区。因此，布什总统不仅认为“侯赛因控制了中东的石油，将威胁到美国的生活方式”，[16](P155) 而且把萨达姆视为美国建立所谓“世界新秩序”的政治障碍，必欲去之而后快。这个所谓“世界新秩序”有三个核心战略目标：（1）控制中东的石油资源， 保证石油的自由流动，并把它当作制约竞争对手，保持其领导地位的一张王牌；（2）在中东地区保持强大的军事力量，打击恐怖主义，遏制与美国敌对的国家，防止地区战略失衡；（3）保证美国在中东地区的传统盟友以色列作为一个独立国家存在。[17]
海湾战争是美国第一次在世界石油地缘政治的心脏地带直接实施武力政策，这与美国处理苏伊士危机、1973年石油禁运以及对待两伊战争的外交政策截然不同，主要原因是美国不再担心苏联的威胁，而全球石油争夺愈演愈烈。海湾战争后，美国在中东地区长期驻军，重视用武力直接控制全球能源命脉，这体现了布什政府的三重战略意图：一是控制了包括伊拉克在内的重要的中东产油国，美国就能控制和影响国际石油市场和国际能源格局；二是控制石油的“水龙头”可使美国像战后霸权巅峰时期那样号令诸侯；三是对石油资源控制得越多，敌对国家可占有的资源就越少，从而在全球竞争中确保其战略优势。
“9·11”事件后，全球反恐形势为美国推行全球能源战略和建立新世纪美国霸权提供了又一次重要契机。阿富汗是基地组织的大本营，小布什政府决定先向阿富汗开战，实现美军进驻中亚石油宝库的世纪梦想。2003年5月， 主导美国外交政策的新保守主义借口伊拉克藏匿大规模杀伤性武器，又不惜重兵发动了伊拉克战争，推翻了萨达姆政权。显而易见，伊拉克战争的目的之一，就是要使美国绝对控制伊拉克及其富饶的石油资源，这是小布什政府外交战略的基点，也是新保守主义激进外交政策的必然。美国学者宣称：“保持美国在中东的军事存在，控制这里的石油，同时不让伊拉克、伊朗等敌对国家得到该地区的石油资源是美国在该地区的石油战略。”小布什政府在《美国能源政策报告》中强调：寻求更多的资源供应地是今后的优先任务，但美国始终要依赖中东的石油，必须加强对中东石油的控制。[18](P165) 在全球石油供应越来越紧张的背景下，美国政府从全球战略出发，准备大规模开发伊拉克石油，由于萨达姆在伊拉克掌权，美国宣布解除对伊拉克的禁运措施是不可能的，因此必须颠覆萨达姆政权。伊拉克战争使美国在全球能源战略和能源外交中取得了绝对优势。可以说是一石数鸟。首先它有利于制约沙特，美国认为沙特通过支持伊斯兰极端主义势力在海外的活动以保持其国内政治稳定，已经成为一个“背叛的盟国”。美国推翻萨达姆政权，扶植亲美政府，不但直接控制了伊拉克的石油资源，而且间接控制了世界能源供应的心脏地带。美国占领伊拉克以及把军事基地从沙特转移到伊拉克，在沙特之外建立起另一个安全的石油供应基地。美国决定在战后把伊拉克石油产量恢复至战前每年大约350万桶的水平，以此削弱以沙特为中心的欧佩克对国际石油市场的影响力，从而打破国际原子能机构和欧佩克之间的平衡状态，使美国在国际石油市场上发挥主导作用。据美国剑桥能源研究协会估计，国外大石油公司2003～2010年在伊拉克的勘探开发，累计投资额可能达到300多亿美元，而资金雄厚、技术先进的美英公司将会控制战后伊拉克大油田70 ％以上的权益。[19]
其次，美国的能源战略本质上是为了遏制俄罗斯和中国的发展，以确保美国的单极霸权地位。由于全球性经济增长刺激世界石油需求飙升，国际石油资源争夺愈演愈烈，俄罗斯试图通过能源外交恢复其传统大国的影响力。普京认为，俄罗斯应该成为世界能源大国和负责任的、稳定的能源供给者。俄罗斯一直是独联体国家的主要能源供应者，冷战结束后，俄罗斯利用能源牌推动俄欧关系发展，它对欧洲的能源出口已占其石油出口量的85％。丰富的油气资源还使俄罗斯在远东能源外交角逐中居于有利位置，中、日、韩等东亚国家的能源安全越来越受到俄罗斯的影响。“9·11”事件后，普京积极推动与美国的能源合作关系，双方在石油开发、生产、运输和销售方面展开全面合作。2002年， 俄罗斯首次向美国出口原油，并计划到2010年使俄罗斯对美油气出口占到美国需求的13％。面对俄罗斯作为能源大国的崛起，美国要牢牢控制沙特和伊拉克，并且把后萨达姆时代的伊拉克变成世界产油大国，以平衡俄罗斯的影响力，确保美国对世界两大能源中心——海湾和里海——的控制。
近年来，中国对国际石油进口的依赖迅速增加，石油安全问题日益突出。1986～1990年期间，中国石油消费需求年增3.7％，1990～2000年期间，中国石油消费需求年增7.6％（世界为1.4％）。2003年，中国的石油消费同比增长11.8％，首次超过日本成为仅次于美国的世界第二大石油消费国。[18](P330) 预计2020年中国石油对外依存度将高达50～60％。中国高度依赖中东传统产油区，目前三分之一的中国进口石油来自该地区，2010年中国近一半的进口石油将来自于海湾地区。但是，伊拉克战争后，该产油区实际上在美国绝对军事控制之下，美国具有随时切断中国油源的能力。正如布热津斯基所说，“在危机时期，美国可以随心所欲地封锁中国——这样就会完全阻断中国的对外贸易和石油进口。”[20](P129)
总之，美国控制海湾地区，就等于握住了全球能源的“水龙头”，既可以向西方盟国发号施令，迫使其承认美国“领导”，又可以遏制中国、俄罗斯和印度的崛起。美国霸权及其对世界油气资源的控制已成为发展中国家经济发展和战略安全的重要外部制约因素。
收稿日期：2006—02—21
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