政府层级错配与政府效率研究，本文主要内容关键词为：政府论文,层级论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正如邓小平所指出的，“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进”①；“不搞政治体制改革，经济体制改革也难于贯彻”②。2007年党的“十七大”报告中，强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。
自20世纪90年代开始，我国一些省区开展了政府层级改革，主要措施包括三个方面：经济管理上“强县扩权”、财政上“省直管县”以及人事管理上省委直接任命“县委书记”。改革的最终目标是，改变“市管县”的行政管理体制，在“省”和“县”之间减少一个政府层级，最终实现“省直管县”的行政管理体制。然而，社会各界对该项改革的争论颇多。赞同的观点认为，缩减政府层级能够提高政府效率，改变地级市对县的盘剥，有利于发展县域经济(张占斌，2007，2009；才国伟、黄亮雄，2010；才国伟等，2011；沈荣华，2012)。反对的观点认为，改革不利于地级城市的发展，管理范围过大导致省级政府行政成本过高(鲍晨辉，2007；熊文钊、曹旭东，2008；庞明礼，2009)。随着改革的推进，学术界的研究也从定性分析阶段发展到了定量分析阶段，但是仍未取得一致的结论。
政府层级改革不仅关系到国家凝聚力和中央政府宏观调控能力，而且关系到地方政府的积极性和区域协调能力。在我国历史上，曾经出现过“郡—县”、“省(道)—府(郡)—县”等2～3级的地方政府层级制度，在中央集权“从加强到削弱、再加强再削弱”的循环交替中实现改朝换代。我国现在的政治制度、政府职能、社会环境等与封建社会不具有可比性，因此，研究我国的政府层级设计不能拘泥于历史决定的逻辑，而应该更多地考虑现实条件的变化。当前我国地方行政层级之多、管理权限配置之繁，在中国历史上也是非常少见的，无论从治国信息的传递、保真，还是从行政管理的成本、收益来看，都存在着很多弊端，需要减少层级，规范政区。
我国正处于转型时期，经济、社会、公共管理等各个领域的改革都在推进，国际经验成为我国改革的重要借鉴。从全球视角来看，政府层级1～6级的情况都存在，以3～4级的情况最多。进入20世纪以来，很多国家对政府层级进行了调整。例如，1790年大革命后，省是法国第一级地方行政单位，一共101个省由法国中央政府管辖。1956年，法国开始出现“大区”制度，1982年《权力下放法案》通过后，“大区”正式成为法国第一级地方行政单位。日本在1926年撤销了郡级建制，建立了“中央—都(道、府、县)—市(町、村)”3级政府层级制度，1953～1961年大规模进行“市、町、村合并”，共减少了超过2/3的基层政府机关。印度在1977年取消了“村”级建制，原苏联在20世纪30年代取消了“专区”，罗马尼亚在1968年取消了“省、州”两级建制，匈牙利在1983年取消了“区”级建制③。
那么，什么因素决定了一个国家的政府层级设置？政府层级是否与其现实条件相符，政府层次错配是否会影响一个国家的政府效率？目前我国大部分地区实施的是“中央—省—市—县—乡镇”5级政府层级④，根据国际经验，我国是否存在政府层级错配？如果要实行“省直管县”，即在“省”和“县”之间减少一个层级，还需要哪些条件？本文将借助于跨国数据进行实证分析，尝试着回答这些问题。
二、政府层级错配与政府效率
政府层级也称行政层次，是指在纵向分工基础上形成的政府等级结构和层次数目，是不同级别政府机构的纵向配置。政府层级决定着行政区划的总体结构，也确定了中央和地方国家机构设置的基本框架。合理设置政府层级，不仅关系到各级行政机关能否有效地实施行政管理，也关系到中央和地方的权力分配，以及国家的长治久安。
1、政府层级的决定因素
政府层级属于上层建筑，上层建筑是建立在社会经济基础上的⑤。一个国家的政府层级设计和行政区划是政治、经济和社会长期演变的历史结果，具有一定的稳定性。那么，决定一个国家政府层级的因素有哪些？
国土面积是决定一个国家政府层级的重要因素。显然，一个大国应该比小国设置更多的层级数，正如大公司的指挥链长于小公司。一般来讲，国土面积越大，基层行政区的数量越多，如果设置较少的层级，会增加中央和各级政府管理的难度。
人口因素也会影响政府层级数量。平均来看，国土面积越大，人口越多。剔除国土面积的影响后，转而考虑人口密度对政府层级的影响。在国土面积既定的前提下，人口密度对政府层级的影响有两个方面：一是人口密度大意味着人口多，地方政府需要提供的公共服务更多，需要配备更多的公务人员，需要设置更多的政府层级；二是人口密度大意味着服务对象更集中，政府提供公共品具有规模效益，只需设置较少的政府层级。因而，人口密度的净效应是不确定的。
一级行政区的数量也会影响政府层级设置。一个国家的一级行政区划往往沿袭历史设立，由封建领地、殖民地划分、河流山脉、民族种族、宗教、经济、文化等因素决定。在国土面积、人口分布等条件相同或相似的国家，一级行政区数量多的国家只需设置相对较少的政府层级。这是因为，一级行政区数量越多，每个行政区的面积和人口会更少，行政管理难度越小。
此外，经济发展水平、社会治理方式和政府职能等因素也可能会影响政府层级的设置，还有一些复杂的文化、宗教、历史、地理因素等也会影响政府层级设置。
2、政府层级错配
根据历史唯物主义观点，上层建筑相对于经济基础是比较稳定的，往往落后于经济基础的变更。21世纪以来，大多数国家的政府层级较为稳定，特别是原有政府层级较少的国家甚少变动，增加政府层级的例子几乎没有。如果一个国家的政府层级是相对稳定的，那么是否存在一种现象，即该国的政府层级设置与其国土面积、人口、经济、社会发展等不相适应，从而产生政府层级错配⑥。
政府行政区划与层级设置具有相对稳定性，而政治、经济、社会却是在不断发展变化。当今世界，即便是在集权制国家，中央政府的权力也受到很多约束，难以对行政区划和政府层级进行灵活调整。因此，可能存在这样的情况，即在各方面都比较相似的国家群体中，某些国家的政府层级比其他国家更多或更少。
3、政府层级错配与政府效率
政府效率是政府部门及其工作人员从事行政管理活动所得到的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力、时间的比率关系。我们关心的问题是，政府层级错配是否影响政府效率。
每个国家都应该有适合其国情的最优的政府层级，政府层级过多或过少都会影响政府效率。政府层级过多，将会造成机构臃肿，官僚主义、地方主义盛行，行政指挥链过长，信息可靠性和决策可靠性降低，中央政府对地方的控制能力减弱。在委托—代理机制下，中央政府的决策经过层层传递，基层政府的执行力度和效果都会大打折扣。行政距离增大会降低行政主体与行政客体的直接接触程度，容易造成中央政府与基层群众脱离的局面。过长的指挥链中人员成本、信息成本、执行成本过高，也会导致政府效率的降低。
政府层级也不是越少越好。政府层级过少，上级政府管辖的下级行政区数目过多，超过了有效的管理跨度，也会导致行政资源的浪费；上级政府无力管理众多下属的事务，更会影响到公共服务、公共管理等职能的履行效果。
三、数据和指标说明
1、政府层级
本文的政府层级数据主要来自于Administrative Divisions of Countries(Statoids)⑦，部分数据来自于百度百科。这里需要注意的是，由于各国国情不同，有些国家的市、镇甚至是村都是同级行政区划。世界范围内政府层级的分布情况，如表1所示。
由表1可以看出，世界上政府层级为3的国家最多，有94个，占国家总数的44.76%；仅有3个国家的政府层级是1级，分别是阿鲁巴、库克群岛、塞舌尔群岛；有3个国家的政府层级为6级，分别是孟加拉国、尼泊尔和巴基斯坦。平均来看，政府层级的均值为3.11，标准差为0.74。我国是5个政府层级，与我国政府层级数量相同的还有13个国家。
2、一级行政区划
一级行政区指行政区划中按照管理层级直接受政权或中央政府管辖的行政区域，属于相对概念。行政区划因不同的国家结构形式而不同，各个国家的一级行政区划的名称也不相同，例如，中国的“省、直辖市、自治区”，美国的“州”，法国的“大区”，英国的“成员国”，俄罗斯的“共和国、州和边疆区”等。从国际来看，大部分国家的一级行政区划数量集中在4～30个，约占国家总数的80%。一级行政区划最少为1，最多为118，平均为19.37。我国的一级行政区划为34个⑧，与我国具有相同一级行政区划数量的还有阿富汗、几内亚。世界上一级行政区划数量的分布情况，如图1所示。
3、政府效率
本文的政府效率数据来自于The Worldwide Governance Indicators(WGI)⑨，该项目由世界银行资助，从六个方面测算了世界上213个国家或地区的政府效率水平(Kaufmann等，2010)。我们选取了其中五项与政府层级相关的效率指标：行政效率、监管质量、法治水平、政治稳定性和没有暴力、腐败控制构成政府效率的分指标，并使用五项指标的算术平均值作为政府效率的综合指数⑩。各项指标的描述性统计结果，如表2所示。
图1 世界各国一级行政区划的分布密度
4、其他解释变量
本文的其他解释变量还有国土面积、人口密度、中学入学率、网络普及率、城市化水平、收入水平、岛国虚拟变量、官方语言为英语虚拟变量、普通法系虚拟变量、各大洲虚拟变量等。以上各变量的数据均来自于世界银行统计数据库，描述性统计如表3所示。
四、政府层级设置的决定因素
政府层级是1～6的整数，即被解释变量为离散型的序列数，因此，本文采用ordered logistic实证模型来研究政府层级的决定因素，具体的回归方程如下：
其中，cengji_k(k=1、2、3、4、5、6)表示政府层级个数为k的概率，@clogistic表示logistic分布的累积分布函数。式(1)中其他变量的含义如表3所示，X为除了国土面积、人口密度、一级行政区数量、岛国虚拟变量等以外的其他控制变量，
均为回归系数。依次加入解释变量来检验政府层级的影响因素，共有6个回归方程，回归方法采用最大似然估计(MLE)，回归结果见表4所示。
从表4的回归结果，可以得到如下结论：
(1)国土面积越大，政府层级越多，两者之间呈正相关关系。在所有的回归结果中，国土面积(larea)的回归系数均显著为正，说明国土面积越大的国家选择更多政府层级的概率越大，该结论与理论预期一致。一般来讲，在国土面积大的国家，国防、治安、社会服务、公共管理等方面的事务众多，政府机构的总体数量多，需要设立较多的政府层级。
(2)人口密度越大，政府层级越多，两者之间呈正相关。人口密度(lp_a)的回归系数均显著为正，说明人口密度越大的国家倾向于选择更多的政府层级。从实证结果来看，在国土面积既定的条件下，人口密度对政府层级的净效应是正向的。也就是说，人口总数、公共品需求数量的影响超过规模效应的影响。
(3)一级行政区划越多，政府层级越少，两者之间呈负相关。一级行政区数量(lunion)的回归系数均显著为负，说明一个国家的一级行政区划越多，政府层级越少。一级行政区数量越多，政府组织越近似于M型结构，扁平化的组织有利于信息传递和管理，因为不需要增加太多的政府层级。
(4)岛国的政府层级要显著少于非岛国。岛国虚拟变量(island)的回归系数均显著为负，说明平均来看岛国的政府层级要少于非岛国。一般来讲，岛国的国土面积和人口少，人口组成结构单一、管理成本较低，因而不需要设置较多的政府层级。
(5)教育、信息化、城市化、收入水平、法律体系、官方语言等变量对政府层级的影响并不显著。在回归结果中，教育水平(lenro_s)、信息化水平(lweb)、城市化水平(lcity)、收入水平(ly)、普通法(common)、英语官方语言(english)等变量的回归系数均未通过10%显著性水平检验，说明这些因素并未显著影响政府层级的设置，这也反映出政府层级设置的先决性。
五、政府层级错配对行政效率的影响
1、政府层级错配的测量
所谓政府层级错配是指根据该国的现实条件应该设置的政府层级与实际层级不相符合。本文采用如下方法来构造政府层级错配变量(mismatch)：首先，使用实证方程(1)的回归结果，得到政府层级概率的拟合方程。然后，将各个影响因素的实际值代入拟合方程，计算各个国家政府层级取1、2、3、4、5、6的概率值，并找出取得最大概率的数字作为政府层级的应设值。最后，比较各个国家政府层级的应设值和实际值。如果两者相等，则表示不存在政府层级错配，mismatch=0；如果两者不等，则表示存在政府层级错配，mismatch=1。在具体的测算中，采用表4中的回归方程F作为基准方程。根据本文的计算结果，在158个可计算的国家中，有42%的国家存在政府层级错配现象。
2、政府层级错配与政府效率的实证分析
为了检验政府层级错配是否会对政府效率产生影响，本文采用下面的回归方程：
其中，eff代表政府效率综合指标；mismatch代表政府层级错配变量，其他符号的含义见表3所示，X表示其他控制变量；ε表示残差。回归采用加权最小二乘法(WLS)，回归结果如表5所示。
从表5的回归结果，可以得到如下结论：
(1)政府层级错配确实会降低政府效率。在回归结果A～F中，政府层级错配变量(mismatch)的回归系数均显著为负。这说明，在控制其他变量影响的情况下，一个国家如果存在政府层级错配，将会显著降低该国的行政效率。正如理论所述，政府层级过多，将会造成机构臃肿，官僚主义、地方主义盛行，行政指挥链过长，信息可靠性和决策可靠性都会降低。政府层级过少，上级政府管辖的下级行政区数目太多，会带来规模不经济。
(2)收入水平与政府效率正相关。在所有的回归结果中，收入水平(ly)的回归系数显著为正，说明一个国家的经济水平越高，政府效率水平越高。高收入国家居民对政府的要求较高，投资于公共服务的资金也要高于低收入国家，因而高收入国家的政府效率要高于低收入国家。当然，高的政府效率水平也能够促进经济发展，从而带来收入水平的上升。两者呈现正相关关系，结论合乎预期。
(3)官方语言为英语国家的政府效率要高于其他国家。在回归结果B～F中，英语官方语言虚拟变量(english)的回归系数均显著为正，说明在其他条件不变的情况下，官方语言为英语国家的政府效率要高于其他国家。目前英语为国际语言，以英语作为官方语言的国家更容易进行国际交流和合作，有利于政府之间交流与学习，因而这些国家的政府效率会显著高于其他国家。
此外，城市化、教育水平、法系等变量对政府效率的影响并不显著，这里不再赘述。
3、分指标的实证分析
政府效率综合指标是由行政效率、监管质量、法治水平、政治稳定、腐败控制等5个分指标组合而成，那么，政府层级错配对各个分指标的影响如何？为此，我们将式(2)的被解释变量改为各个分指标，分别进行了类似的回归分析，结果如表6所示。
从表6的回归结果，可以得到如下结论：
(1)政府层级错配显著降低了行政效率和监管质量。在回归结果B、C中，政府层级错配变量的回归系数显著为负，说明在控制其他变量影响的情况下，政府层级错配国家的行政效率和监管质量要显著低于其他国家。在回归结果D～F中，政府层级错配变量的回归系数均为负，但是没有通过10%显著性水平检验，这说明政府层级错配对法制水平、政治稳定和腐败治理的负面影响并不明显。
(2)政府效率的各项分指标均与经济水平显著正相关。在所有的回归结果中，经济水平(ly)的回归系数均显著为正，说明随着经济发展水平的提高，政府效率各个分指标也会随之提升，两者之间正相关。
在其他控制变量中，城市化水平、教育水平、法律体系等变量的回归系数均未通过10%显著性水平检验，说明这些因素对政府效率各个分指标的影响也是不明显的。
综上所述，过少或过多的政府层级对政府效率的影响都是不利的，政府层级错配会降低政府效率，尤其是降低行政效率和监管质量。
六、我国“省直管县”改革的必备条件
1、中国政府层级改革——“省直管县”改革
我国的政府层级改革正在逐渐展开，即“省直管县”改革。目前，“省直管县”改革的主要措施包括：行政管理上“强县扩权”，把地级市的某些经济和社会管理权限直接下放给某些重点县，在经济和社会管理上形成近似于“省直管县”的格局；财政体制上实行“省直管县”改革，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作(才国伟等，2011)；人事管理上“县委书记由省委直接任命”。
如果我国政府层级改革的目标就是要建立“省直管县”的行政管理体制，那么改革必定会增加省级政府的管理跨度。例如，四川省下辖21个地级市(州)，地级市下辖14个县级市、120个县、4个自治县，如果全部实现“省直管县”的行政体制，四川省政府直辖的地方政府数目将达到159(21个地级政府+138个县级政府)。河北省现有11个地级市、22个县级市、108个县、6个自治县，实行“省直管县”河北省政府将直接管理147个地方政府。我国大陆地区现有31个省级行政区划、336个市级行政区划、2822个县级行政区划。实行市县并立后，平均一个省要直接管辖97个市县政府，难度和行政成本可想而知。县要履行全面的地方政府职责，县的辖区面积不宜过大，所以，很难对县进行合并减少其数量。因此，“省直管县”改革不可避免的一个问题就是，要不要调整现有的省级行政区划，增加省区的数量将大省调整为小省？
2、政府层级改革的必备条件
由前文可知，世界各国的政府层级与国土面积、人口密度正相关，与一级行政区划个数负相关。在国土面积和人口总量既定的前提下，要减少政府层级只能考虑增加一级行政区划的数量，即省的数量。
基于表4中F列的回归结果，我们计算了不断增加我国省级行政区划个数引起的政府层级应设级数的概率分布，结果如图2所示。
图2 中国省级行政区划个数与行政层级的应设概率
由图2可见，随着省级行政区划的增加，政府层级应设级数为5、6的概率不断降低，应设级数为4、3的概率不断增加。当省级行政区划增加到38个左右时，4级的应设概率超过5级的应设概率，并且远远高于其他级数的应设概率。这说明，我国要减少一级政府层级，实施“省直管县”，至少需要再增加4个省级行政区划。
我国的县级行政区划具有相对稳定性，自秦国推行郡县制以来，县是所有朝代的基层政区。县负责从征收赋税、招募军队、赈灾济民到组织科举、保障百姓的安居乐业等最全面的地方政府职能，是保障中央政府法律政策得到履行的关键。依据国际经验，本文认为，增加和调整省级行政区划是我国实施“省直管县”改革的必备条件，然而，调整行政区划的详细方案显然超出了本文的研究范畴。
本文利用跨国数据，实证检验了世界范围内政府层级的决定因素，构建了政府层级错配变量，并检验了政府层级错配对政府效率的影响，最后利用实证模型探讨了我国“省直管县”改革是否需要调整省级行政区划问题。主要结论包括：
(1)在全球范围内，显著影响政府层级的因素主要包括：国土面积、人口密度、一级行政区划数、是否为岛国等。一般而言，国土面积越大、人口密度越大、一级行政区划越少的国家的政府层级越多；岛国的政府层级显著少于非岛国。
(2)一个国家设置过多或过少的政府层级都属于层级错配，政府层级错配会显著降低政府效率，尤其是降低政府的行政效率和监管质量。
(3)根据国际经验，我国进行“省直管县”政府层级改革，需要适当增加省级区划的数量。当我国省级区划数目增加到 38个时，4级政府层级的应设概率才会超过5级。因此，我国至少需要再增加4个省级行政区划，以配合进行“省直管县”改革。
行政体制改革是一个复杂的系统工程。根据本文的研究，政府层级、行政区划与政府效率密切相关。我国幅员辽阔、人口众多，各地的政治、经济、自然以及人文差异巨大。省级行政区划调整并不是简单地将大省分成小省，必须考虑各地区的人口、民族、自然、地理、环境、交通、历史沿革等复杂因素，必须适应区域政治、经济、文化可持续发展的需要，力求通过最小的调整幅度达到最佳的调整效果。即便如此，调整行政区划仍是一件非常浩大的工程，还需要更系统、更细致、更科学的论证，本文的研究只是提供了一个国际借鉴和经验参考。
①1986年9月3日，邓小平会见日本公明党委员长竹入义胜时的谈话。摘自《邓小平文选》第三卷，第176页。
②1986年6月28日，邓小平在中共中央政治局常委会上的讲话。摘自《邓小平文选》第三卷，第177页。
③详见中国行政管理学会.政府层级管理[M].北京：人民出版社，2009。
④由于存在副省级城市、副省级自治州和享受副省级待遇的计划单列市，胡鞍钢等人(1995)将这种模式描述为“五级半”的行政管理模式。
⑤出自毛泽东在中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上的讲话。
⑥本文的政府层级错配定义为，一个国家的政府层级与其现实条件不符，即与其他情况相同或类似的国家相比，该国的政府层级设置过多或过少。
⑦网址：http://www.statoids.com/statoids.html。
⑧包括中国香港、澳门、中国台湾。
⑨网址：http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp。
⑩根据WGI的定义，行政效率是指政府提供公共服务的质量、公务员的素质和工作效率；监管质量是指政府制定和实施健全的政策和法规、促进经济发展的能力；法治水平是指政府维持社会规则的能力，特别是契约执行、产权保护、警察和法庭的质量；稳定性和没有暴力是指政府维持政治稳定和减少暴力活动能力；腐败控制是指政府部门谋取私利的程度，包括各种形式的腐败，以及精英阶层对国家权力的控制程度。在WGI中还有一项指标为话语权和问责制，该指标与民主制度有关，而与政府层级并无直接关系，所以，我们没有采用该项指标。