回声与超越：政治体制改革中推进的服务型政府建设，本文主要内容关键词为：回声论文,政治体制改革论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
推进政治体制改革是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，提高党的执政能力建设的重要任务之一。深化行政管理体制改革是推进政治体制改革的重要一环，是从政府改革和建设的角度推进政治体制改革的重要方面和突破口。加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是党中央着眼于政治体制改革的全局而大力推进和重点建设的工程。服务型政府建设主要表征着政府改革的重点在于转变政府的职能。在政府自身建设进程中，为了与社会主义市场经济体制相调适，改革开放以来，行政体制改革先后经历了六次改革，核心都是转变政府职能，打破全能政府时代的政府大包大揽、包办一切事务的“全能主义”模式。“对于政府及其成员而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制。”[1]以当今视角审视政府职能，最重要的应该是建设有效履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的“服务型政府”。纵观政治体制改革的进程，服务型政府建设也就是在党的十六届六中全会上才正式提出建设方略的，可见服务型政府建设目标并没有始终伴随政治体制改革的全过程，但随着政治体制改革实践的不断深入，尤其是进入新世纪以来，服务型政府建设的拓展与政治体制改革已难舍难分。无论是政治体制改革从顶层对服务型建设起着促进作用，还是服务型政府建设对政治体制改革具有的倒逼作用，都彰显两者在理念和本质上的契合。从政治体制改革的角度思考服务型政府建设过程中的困境，对于进一步建设好服务型政府，深化行政管理体制改革，进而从政府建设的角度推进政治体制改革，都具有重要的现实意义。
一、政治体制改革与服务型政府建设：难舍难分
转变政府职能是行政管理体制改革的关键。自改革开放以来的历次试图与社会主义市场经济体制相契合的行政管理体制改革，都把重点放在了转变政府职能方面。传统政府的“全能主义”模式，在社会主义市场经济体制的挑动下，已难以适应新的形势对政府工作的要求。在行政管理体制改革的前期，受市场的影响，为提高政府工作效率，更好地促进经济发展，行政管理体制改革更多地侧重于技术或工具理性层面的操作，偏颇了对政府在政治体制内的园囿的考虑。在进入新世纪以来，随着社会问题、生态问题、全球化思想在意识形态领域的争抢，我国的行政管理体制改革在逐步考虑政治体制改革这一宏观背景下展拓，目的是为了实现社会的公平正义，更好地履行政府的社会管理和公共服务的职能。与社会主义市场经济体制相适应的政治体制，是党和政府全面推进改革的重要领域。政治体制改革是一项宏大的系统工程，涉及党的领导体制、权力运行与监督机制、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民主法治理念的践行、政府机构改革的深化以及纪律检查制度的健全等多方面。以政府建设为改革重点的行政管理体制改革是政治体制改革的一项重点工程和重要领域。纵观政治体制改革的全过程与行政管理体制改革的进程是相辅相成的，甚至在一段时期内，政治体制改革着重于行政管理体制的改革。为了适应新世纪对政府工作的挑战，党和政府提出了深化行政管理体制改革，建设服务型政府的改革路径和战略部署。何为服务型政府，虽然理论界尚无定论，但仍有一些共识。“服务型政府是指以人文关怀、民主、透明、责任、法治、便捷等价值为基础，以公民权利和社会需求为本位，广泛接受社会公众的参与与监督，以提供公平、优质、高效、便捷的公共服务为宗旨的政府形态。”[2]借助服务型政府特征来审视行政管理体制改革中国家政府机构的嬗变进程，历次政治体制改革或行政管理体制改革都与服务型政府相勾连，与其说是历史的巧合，倒不如说是政治体制改革一路走来，党和政府逐步探索、逐步调适政治体制响应时代对政府工作需求的“善治”。
在党的十一届三中全会作出把党的工作重心转移到经济建设上来以后的1982年的首次政府机构改革中，提高政府工作效率，更好地服务于经济建设成为当时政府改革的目标和价值取向。裁减政府机构，减少政府工作人员，改变政府规模的臃肿和庞大状况成为这次改革的重点。比如国务院98个部、委、直属机构和办事机构被裁减合并为52个，同时裁撤了大量临时性机构，组建新的国家经济体制改革委员会，为实现干部“四化”开局，取消实际存在的干部任用终身制等，这次改革主要是为了适应国家工作重心转移到经济建设上来，以提高政府工作效率为重点。1988年的政府机构改革以转变职能，下放权力，调整结构，精减人员，减少政府机构干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能，初步改变机构设置不合理和行政效率低下的状况为目标，从长远来看主要是形成功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。这次改革继续裁撤合并政府机构，在“三定”的基础上规范了政府机构改革的成果，并在多个地方政府进行了试点。1993年的政府机构改革，明确提出了适应社会主义市场经济体制的政府改革目标，在转变政府职能，实现政企分开，理顺政府行政部门与经济管理部门、政府与企业、中央与地方关系，精减编制以及规范机构类别等方面作出了部署和实施方略，并取得了很大成效，使政府机构初步适应了市场经济体制的需求。1998年的政府机构改革被誉为20世纪改革开放以来改革力度最大的一次机构变革，这次改革主要是为了适应市场在资源配置中的基础性作用，改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。这次改革是20世纪最后一次政府机构改革，具有跨世纪的战略意义，从一定程度上改善了政府的工作方式，使政府在转变职能适应市场经济方面、提高政府工作效率等方面取得了巨大的成效。
总体而言，1982年以来的几次政府机构改革主要是为了适应社会主义市场经济体制对政府工作的要求，以转变政府职能、理顺政府关系、提高政府工作效率为重点，建设的总体目标是建设中国特色的社会主义行政管理体制。通过仔细的研究会发现，这几次政府机构改革主要是在技术层面或者说是在工具理性的引导下进行的，社会公平正义的价值理念并没有彰显，更多注重政府在经济建设方面的作用，忽视了政府的社会管理和公共服务的职能。尤其是进入新世纪以来，在世情、国情、党情发生巨大变化的背景下，对政府工作提出了更多的挑战，促使行政管理体制改革在注重效率导向的同时，也应该更加注重社会的公平正义，使人民政府更好地践行为人民服务的理念和价值。面对新的形势，党的“十六大”提出要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透、廉洁高效的行政管理体制，并把政府的职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，明确强调了政府的社会管理和公共服务的职能，一定程度上有利于转变政府的工作重点，然而接踵而来的“非典”疫情，直接暴露了政府在应对公共卫生事务、提供公共服务方面的缺陷和不足。“非典”疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和社会监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。为此，2003年启动的改革开放以来的第五次机构改革，党和政府提出贯彻落实科学发展观的战略部署，提出政治、经济、社会、文化“四位一体”的总体建设和发展目标，为把“经济能促型政府”打造和建设成服务型政府逐步探索出了清晰的思路和实施步骤。2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出了“建设服务型政府”的目标。这是党和国家领导人首次明确提出“服务型政府”的科学概念和“建设服务型政府”的重大战略任务。服务型政府在促进和谐社会建设方面具有重要作用，和谐社会要求公民的积极参与，而这需要政府的保障。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出建设服务型政府，强调按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。这是首次在党的文件中提出了“建设服务型政府”的明确要求。党的“十七大”报告强调，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。随后启动的2008年政府机构改革，以加快政府职能转变，推进政府机构改革，加强依法行政和制度建设为重点，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。2010年温家宝总理在政府工作报告中更是提出“努力建设人民满意的服务型政府”，以此实现“为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义”。
纵观新世纪以来的两次政府机构改革，“服务型政府”建设作为行政管理体制改革的重点改革内容和建设思路在逐步清晰和明朗。再审视改革开放以来的历次政府机构改革，其改革目标和策略，必然是当时对政府工作的考量和要求。与20世纪的几次政府机构改革注重技术层面和工具理性，以效率为导向的改革侧重点不同，21世纪的两次政府机构改革更加注重实现和维护社会的公平正义，注重从价值层面对政府机构改革加以匡扶，更加注重行政管理整体体制的改革，更加注重与政治体制改革的相辅相成。服务型政府建设的历程表明，服务型政府的价值理念与运行方式更加符合新时期对政府工作的要求。当然服务型政府建设作为政治议题进入研究视野，虽说是近几年的事情，但我国改革开放来的历次行政管理体制改革，都是从政治体制的实际需求和反应来展开的。服务型政府虽注重公正的价值取向，但也并不偏颇效率的导向，“是把工具效用和价值观照有机结合起来的政府’[3]。以服务型政府建设为导向的行政管理体制改革进入新世纪以来已进入深水区，行政管理体制改革作为政治体制改革的一部分，一方面需要作为上层或上端的政治体制改革继续推行和深化，厉行法治，实施宪政，重视公民权利的实现和维护，充分尊重人民群众的首创精神，逐步扩大公民政治有序参与，确保公民价值的旨归，以实现公民的全面自由发展为政治体制改革的目标，从上层或上端政治体制的改革来促进下层或下端行政管理体制改革的实施，进而为服务型政府建设和发展营造良好的政治氛围；另一方面以服务型政府建设为导向的行政管理体制改革应从下端入手，注重技术层面的操作和改进，切实转变政府职能，依法行政，民主行政，理顺政府部门关系，深化大部制改革的探索，使政府职能切实转变到社会管理和公共服务上来，同时配套做好干部人事制度改革、监督制度改革，注重依靠制度解决服务型政府建设的困境。如此，通过服务型政府建设在下端的推进，对政治体制改革也会起到积极的倒逼作用，上下端互动和相互促进，对整个政治领域的建设也会大有裨益。
二、服务型政府对政治体制改革：倒逼中的回声
服务型政府是我国政府自身建设的目标，建立在公民本位和社会本位的理念基础之上，以公民意志为导向并以为社会公众服务为宗旨，通过转变政府职能，优化政府组织机构，完善政府权力制约机制等方式，推进行政体制改革。同时，服务型政府也是民主政治不断发展的结果，在行政体制改革进程中，从民主、公民参与、法治和宪政四个层面对政治体制改革起到积极的倒逼作用。
政府作为国家管理和社会治理的主体，掌握着国家的公共权力，在民主政治建设中承担着重大的责任。建设服务型政府本质上就是建设民主政府，“政府不应该像企业那样运作，它应该像一个民主政体那样运作”[4]，服务型政府主张的民主运作程式，就是将民主精神贯彻落实到政府管理活动中，通过公众参与行政决策的机制，行政的程序化管理机制，以民主行政发展推动民主政治建设，从而有效促进我国政治体制的改革。“民主行政”是在新公共行政运动中提出的，对其做具体阐释的是奥斯特罗姆。他在《美国公共行政的思想危机》中突破政治—行政二分法，摒弃效率至上的价值取向，强调公平和社会回应，并认为真正意义上的人民主权以及公民的平等与自由等是民主行政的价值诉求。1982年黑堡学派明确提出“重建民主行政”的理论主张，在他们看来，当时美国社会所存在的社会、经济问题以及政府的低效问题并不完全是由官僚体系造成，而是因为政治体系本身就存在着不可治理的问题[5]。因此需要重建一个全新的行政系统，使其在民主政治环境下能够良性运作。民主行政的发展是民主政治不断发展的结果，而服务型政府正是民主行政的一种较好的实践形式，它的构建和发展同时也是民主政治建设的过程。服务型政府建设在民主行政的理念指导下，要建立科学、民主的行政决策机制，增强决策的透明度和公众的参与度。行政决策是公共行政最重要的内容之一，西蒙说过“管理即是决策”，公共行政效率和效果的好坏很大程度上取决于行政决策效率与质量的高低。因而，行政决策的民主化对服务型政府构建具有重大的意义。党的“十七大”报告强调，推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策，原则上要公开听取意见。这就说明，我国行政决策体制的改革成为了政治体制改革的重要组成部分。服务型政府建设过程中，推进行政决策的科学化和民主化，有助于推进党和国家政策的科学化和民主化。
服务型政府秉承人民意志，最大限度地满足人民的需求，最重要的内涵是“公民本位”。所谓“公民本位”就是政府在公共管理中，首先考虑的应该是公民的利益，或者说公民利益的最大化是政府工作首要关注的价值追求；而要保证公民利益最大化的实现，就必须保证公民意志在公共管理中的决定性地位，即在政府这艘大船的航程中是公民的意志而不是政府的意志决定着公共管理的航向，或者说怎样提供服务、提供什么样的服务以及什么时候提供服务等是由公民意志来决定的[6]。服务型政府建设为更好地体现公民意志，实现公民利益最大化，倡导和鼓励公民的参与与监督，因为缺乏公民广泛参与的公共权力，很难从根本上解决服务动力不足的问题，也很难从根本上对政府的服务质量形成有效的监督机制。公民参与不仅能推动服务型政府建设的持续发展，同时也是民主政治的主要特征，是政治体制改革的重要方面。服务型政府建设过程中，要提高公民参与的积极性和有效性，就必须科学地选择参与模式，形成公正透明、运转畅通的公民参与机制，使得公民可以通过各种途径直接参与国家和社会事务的管理，对公共政策的制定和执行施加影响，并对政府提供公共产品和公共服务的行为进行监督和控制。通过公民的这种参与与监督，服务型政府建设能瞄准人民群众的焦点关切，从而真正的保证人民当家作主，实现人民的民主权利。因而，服务型政府建设，公民有序的参与与监督，能够推动我国政治体制改革，不断健全各项民主制度，丰富民主形式，努力保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由。
在实行依法行政和建设社会主义法治国家的今天，服务型政府一定是法治政府。而建设法治政府，政府严格依法行政，依法管理经济和社会事务，是保障公民各方面权益的基本要求，是推进政治体制改革的一个重要方面。早在古希腊时期，亚里士多德就强调用法律来治理城邦，并认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[7]依据社会契约论，人们为了克服自然状态的欠缺，更好地保护他们的人身和财产安全，便通过“契约”即法定的形式，将自身的权利让渡给政府。这并不意味着政府可以为所欲为，政府的责任是保障权利和提供服务，并且要依据法律的规定进行。因此，从本质上讲服务型政府与法治政府是相通的。服务型政府的建设必须依托于法治政府的建设，法治可以为其提供法制基础和制度保障。沃尔德伦指出，“法治乃这一时代最为重要的政治理念。它是现代政治道德集群的构建主体之一，其他的还有人权、民主，也许还包括自由市场经济原则”[8]。服务型政府法治化建设的本质要求就是依法行政，严格依法办事，通过法律对政府提供公共产品和公共服务的职责予以规范，为服务型政府建设提供必要的运行机制和制度保障。而依法行政是政治体制改革的重要方面，因为推进依法行政和推进政治体制改革的目的是一致的，都是为了保证人民当家作主。推进依法行政，科学合理的配置行政权，保证权力能够规范运行，能够更好地保证人民的主人地位。同时依法行政已经成为了公民有序政治参与的重要渠道，它在扩大人民民主方面具有广泛、有效和稳定的显著特征。对于人民来说，每一次政治参与都是民主意识培养的过程，对民主政治建设至关重要。由此可见，服务型政府建设进程中，依法行政的实施，能够有效推动我国政治体制的改革。
服务型政府必须遵宪、行宪、护宪，以宪法为基准，依法行政。宪政是人类民主政治发展的产物，毛泽东曾经对宪政作过深刻的论述。他指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”[9]因而，宪政建设同样是政治体制改革的重要内容。服务型政府为在全社会树立威信，必须尊重宪法精神，按宪法原则办事，只有这样，人民才会相信政府，政府服务才能为群众所接受。无数理论和事实证明，只有坚实地建构在宪政平台之上的服务型政府，才能具有合法性、合理性，并以较高的效率运行。服务型政府以公民为中心，追求公民利益的最大化，与宪政的终极价值是契合的。宪政的终极价值在于保障人的生命、自由和财产等权利和维护人的尊严，并保障社会的秩序和安全。正如弗里德里希所说，宪政的核心目标就是“保护身为政治人的政治社会中的每个成员，保护他们享有真正的自治。宪法旨在维护具有尊严和价值的自我，因为自我被视为首要的价值……”[10]宪政导引和规制下的服务型政府必须尊重和保护公民权利，限制政府的权力。行政权力本身就是把双刃剑，一方面管理国家和处理社会事务，维护国家和社会的稳定；另一方面，行政权力具有扩张的本性，容易导致腐败。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。”[11]宪政视域下的服务型政府构建，树立“公民本位”的施政理念，合理定位公共服务的职能取向，健全完善政府行为的制约机制，正是民主政治的要求，政治体制改革的题中之意。
三、论辩激荡下的服务型政府建设：传统行政模式的超越
政治体制改革与服务型政府建设已难舍难分，且服务型政府建设对政治体制改革也有倒逼作用。立足中国实际的服务型政府建设进程，以及推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义民主文明，需要在党的领导下坚定不移地推进。而处于社会主义初级阶段的中国，在遵循社会主义价值规范和政治结构的原则下，更应该在全球化政治意识思潮涌动的今天，按照马克思主义的政府建设路径，处理好诸如服务型政府规模、结构以及与传统政府模式的关系。
推进服务型政府的建设必然脱离不开执政党的影响和作用，我国服务型政府建设和执政党的关系主要包括以下几方面：首先，在政治层面，推进服务型政府建设必须坚持党的领导。中国共产党是执政党，是我国社会主义各项事业的领导核心，是政治体制改革的主导者，这种核心地位决定了推进服务型政府建设离不开党的组织和政治保障，必须坚持党的领导；其次，在理论层面，推进服务型政府建设和党的领导是一致的。全心全意为人民服务是党的宗旨。立党为公、执政为民，是党的执政理念。这种宗旨和理念和服务型政府的内涵是一致的，都是政治文明的一部分；再次，在实践层面，推进服务型政府建设离不开党的领导。在我国从政治参与利益表达，到政策制定利益聚合，以及政策执行利益协调这一系列的过程都离不开党的领导和组织。我国的政府运作过程虽然也讲求党政分开，但是这不同于西方国家的党政分立，政府运作的具体层面始终贯穿党的作用。
推进服务型政府建设离不开一国的国情，我国最大的国情就是现在处于并将长期处于社会主义初级阶段。因此，在我国建设服务型政府必须遵循社会主义的价值规范和政治结构。一方面，从社会主义价值规范角度来看，建设服务型政府必须注意以下两点：首先，服务型政府必须遵循社会主义政治文明的价值标杆。社会主义制度代表着人类社会进步发展的方向，以实现全人类的彻底解放为最终目的，讲求以人为本，实现人的全面自由的发展。因此，建设服务型政府必须坚持以人文本的价值原则。其次，服务型政府的服务对象是全体人民。我国是人民民主专政的社会主义国家，政府的一切权力都来自人民，政府不过是人民意志的执行机关。我国宪法第一章第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因此，建设服务型政府必须立足于为人民服务。另一方面，从社会主义政治结构角度来看，建设服务型政府必须注意两点：首先，人民代表大会制度可以作为服务型政府构建的制度基石。在社会主义的政治结构中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，代表人民的意志，政府负责执行人民的意志，是一种议行合一的体制，在这种政治结构中，建设服务型政府可以积极发挥人民代表大会制度的优势。其次，服务型政府的价值理念要和执政党的执政理念相一致。我国实行的是中国共产党领导下的议行合一制度。执政党对政府全方位的领导，决定了政府不可能是政治中立的。因此，服务型政府的价值理念自然要和执政党的执政理念保持一致。
建设服务型政府一个不可忽视的问题就是政府规模的问题。“当代公共行政主张小政府，更直接的公民参与，政府服务的契约外包和民营化，以及市场化的激励机制。”[12]服务型政府致力于服务公民、服务社会、服务市场，要让公民、社会和市场参与到治理的过程中来，因此，较少的行政费用负担和较少的行政干涉，天然地符合服务型政府的价值取向，从这一角度来看，服务型政府应该是“小政府”。但是，另一方面，服务型政府的存在根本价值就是要提供更多的公共产品和公共服务，因此更多的公共供给似乎成为服务型政府的一个不可辩驳的象征。而要提供更多的公共产品和公共服务，不可避免的就要求更多的财政支出和更为庞大的行政部门。从这一角度来，服务型政府又应该是“大政府”。“政府规模是指以政府职能和权力配置为基础，按照一定的组织原则所组成的各级政府及其部门之总和。”[13]服务型政府到底应该是“小政府”，还是“大政府”？目前，不管是理论界还是行政实务领域都无法找到一个具有充足说服力的标准。随着人口规模的增长，城市化进程的加快，社会福利和社会保障事业的发展，社会事务纷繁复杂，需要公共供给的领域越来越多。而且，社会利益日益多元化，社会冲突和矛盾也日渐增长，需要政府投入财政资源解决的问题越来越多，转型期的中国显示出对公共产品和公共服务的强烈需求。在这种背景下，政府规模具有天然增长的趋势。“但是，政府规模的增长并不意味着要发展成为‘大政府’，当然也不是简单地强调‘小政府’。‘大政府’是社会所无法承受的；‘小政府’是不够用的。”[13]所以，我们要避开在规模大小上进行争论，将焦点放在政府结构和政府职能上面。从这一视角出发，我们会发现，服务型政府必须是结构合理、职能强大的政府。服务型的政府结构要能够快速、及时、精准地响应公民、社会和市场的需求，减少冗余部门，避免资源不合理的配置。服务型政府的职能要足够强大，能够高效、全面、有力地解决职能范围内的事务，担当起公共产品供给的职责。因此，服务型政府既不是简单的“小政府”，也不是一味的“大政府”，而是结构合理、职能完善的“强政府”。
20世纪70年代，新一轮的民主化诉求逐渐发展成为一种趋势。很多学者对传统的民主理论发出了质疑的声音，如达尔认为“没有一种真正的民主理论——而只有各色各样的民主理论”[14]。于是，许多学者开始探求什么才是真正的民主理论？在这个时候，达尔的多元民主理论、巴伯的强势民主理论以及赫德尔的自治民主理论，凭着对公民政治参与的强调引发民主理论和实践领域新一轮的热潮。这一轮民主化的重大意义就是要求公共权力从政治领域走向公民社会，将政府由管制者、控制者转化为公共服务供给者，引发了政府重塑运动。经过一番调整，西方民主国家的政府开始以服务为导向的面貌重新示人。因此，可以说服务型政府正是西方积极民主理论催生出来的结果。自20世纪80年代以来，中国政府历经了六次比较大的行政改革。改革的方向逐渐走向服务型政府建设，在一些学者看来，2003年的行政改革已经是迈向服务型政府的努力[15]。虽然服务型政府是中国学者的理论创造，服务型政府建设在中国付诸实践，但是它毕竟离不开全球民主化浪潮的推动。当然，我国的服务型政府建设必须坚持马克思主义民主理论作为指导思想。这不仅缘于我国是社会主义国家的国情，更是因为马克思主义民主理论和服务型政府具有不谋而合的诸多理论契合处。马克思在总结巴黎公社革命经验时所提出的民主理论是我国建设服务型政府最为直接的民主理论。中国共产党提出和倡导的“为人民服务”、“三个代表”、“以人为本”理论都是推进服务型政府建设的重要理论基础。所以，我国的服务型政府建设，要在积极借鉴西方民主国家先进经验的基础上，坚持马克思主义民主理论作为理论基础和指导思想。
从管理型政府到服务型政府的发展演变，并不是天翻地覆的决然对立。因为管理型政府和服务型政府存在着重合之处，比如说管理职能，不仅是管理型政府的职能，在服务型政府中也是极为必要的。从管理型政府到服务型政府的演变更多的是一种重心的转移。服务型政府是以公民为本位的政府，这是它区别于管理型政府的最重要特点，“公民本位”可以说是服务型政府的核心和灵魂。因为这意味着公共行政的逻辑出发点和最终归宿都是公民利益的最大化，或者称之为公共利益的最大化(因为公民利益的集合可以概括地称为公共利益)。在这一最高目标的统一下，政府结构和职能的完善、政府预算和人事制度的公开透明、公共行政文化和行政伦理的发展，都是为了给公民提供更多、更优、更公平的公共服务。以公民为本位带来的不仅是政府机关内部的结构调整和制度优化，而且还引发了治理格局的变迁。首先，公民本位的服务型政府是一种不同于管理型政府的治理模式。在管理模式下，政府不仅是公共权力的掌控者，而且是公共事务的中心。如果以公共财政为轴线进行分析的话，我们会发现从税收到支出的整个行政过程，都是为了实现更好的政府管理。虽然也有公共服务的职能，但这毕竟是次要的。在以政府为中心的自上而下的管理模式下，公民利益很少会被提及。而以公民为本位的服务型政府则体现的是一种与之相对立的治理模式。不仅公共行政的运作过程是围绕公民利益，而且公民通过直接或间接的方式积极参与公共事务治理，成为一种上下互动的治理模式。其次，公民本位的服务型政府是一种多中心治理模式。在这个治理格局中，政府不再是唯一的参与主体，公民社会、市场也不再是完全被动的受动者。他们积极地表达利益，进入到政策制定、执行、监督的各环节。政府不能够再以权威的发号施令者面对这些主体，而要以协商的方式寻求与这些主体的合作，共同探求公共事务的治理之道。而且，在这种治理格局下，政府不再是公共资源的唯一掌控者了，以公共权力为中心的公共资源碎片化，为各个参与主体所共享。于是，看起来秩序井然的单中心发号施令的管理方式，被一个貌似有点混乱的良性互动的多中心治理格局取代了。
四、结语和反思
全球化、后工业化进程中的服务型政府建设，既是对传统行政模式的突破和超越，解构传统社会政治局面的途径，也是走向后工业化社会在全社会范围内实现“善治”治理模式的方式。历经农业社会依靠严格的等级制度所进行的统治型社会治理，再经工业社会依靠契约机制建立起来的管理型社会治理。相对应地，政府抑或行政的运行方式在农业社会则主要依靠权力的自上而下的等级序列来运转，施行统治行政。在工业社会，原子化的个人利益的分化与重组，形成了一个抽象化的公共领域，统治行政再也没有继续管制下去的市场，公共领域主张的公共利益，必然会要求在政府仍是社会治理主体的情况下，去实现和维护公共利益，显然统治行政模式已难以适应契约社会公共利益增进的要求，行政管理呈现出与政治统治相分离的趋势，管理模式更适应公共领域的维护和公共利益的增进。而后工业化社会的来临，全球化浪潮的涌动以及“地球村”这一曾是“乌托邦”梦幻式的变现，后工业化社会呈现高度不确定性和高度复杂性的社会政治生态，在工业社会这一低复杂性和稳定性较高的社会生态下建立起来的管理行政模式已难以适应后工业化社会的挑战，依靠政府自身的变革似乎是必需的，为了公共领域的“公共之善”，政府模式的嬗变走向了服务行政，行政价值旨归公共性和民主性，构建服务型政府已成为时代必然要求之一。“服务型政府在根本性质上不同于这两种政府类型，它彻底抛弃旧的治民观念或‘为民做主’的观念，而确立为民服务和‘人民做主’理念。”[16]
在中国从传统社会转向现代社会、从农业社会转向工业社会乃至过渡到后工业社会、从封闭社会转向开放社会，经济体制的改革为实现和保证政治体制改革奠定了雄厚的物质基础，深化政治体制改革似乎已到了不得不作为的时期。就像温家宝总理所阐述的那样：“没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失，现代化建设的目标就不可能实现。”[17]政治体制改革是一项宏大的系统工程，在当今中国，更是要深刻考虑政治体制改革所面对的各种问题，采取循序渐进、分步实施的改革策略，逐步深化政治体制改革。以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为主要职能的服务型政府，作为行政管理体制改革的政府建设的目标，是适应后工业社会对政府治理模式的要求的。而在政治体制改革的宏观背景下考量服务型政府建设的实践路径，需要政治体制改革营造的良好的民主、自由、法治、公民积极参与的政治氛围，同时服务型政府也从自身建设中切实推动着政治体制改革的下端支撑。而在建设服务型政府的过程中，我们也应该切实清楚一个现实，那就是服务型政府是在中国政治与行政尚未完全分化的生态下进行的，决定了服务型政府建设会受到政治和行政的干系。在政治仍是社会治理体系核心的当今，后工业化社会中的服务型政府建设对政治体制的改革也有很多期许，而作为附属的行政管理体制改革则更多的是服务型政府建设在行政领域的重点建设内容，如何理顺行政体制与政治体制改革的先后顺序和内容侧重点，使两者相辅相成，也许是当前和今后服务型政府建设至关重要的政治生态之一。
服务行政重要职能是提供公共物品和公共服务，维护公共利益，使公共行政回归公共性和民主性。公共行政模式在从统治行政到管理行政进而再到服务行政模式嬗变演进的历程表明，不同时期和时代对公共行政模式的要求是不同的。而考察公共行政的全过程，似乎很难用效率和公正的标准来衡量公共行政模式的价值，这两种价值就像“钟摆”的两个极端，行政模式的价值取向就像钟摆一样在两端之间来回摆动，偏向哪一方，更多地取决于时代的呼声和要求。服务型政府行政模式超越于传统的统治模式和管理模式，虽以公共性和民主性作为主要的表征，但并不忽视效率的重要作用，服务型政府所要实现的高效、便捷行政无可辩驳地需要效率的行政体制设计，因此服务型政府主张的是效率和公正价值的辩证统一，倡导效率基础上的公正，以及公正指导下的高效率，高效率是为了更好地实现公正，公正更是高效率的保证。服务型政府建设进程中倡导的民主法治、公平正义、公民参与的价值理念以及政府服务的高效、便捷、透明等服务方式都彰显着民主化浪潮对政府工作的考验和要求。我国服务型政府建设的思路虽在新世纪才逐步明朗和清晰，但政府机构改革的前期探索均有着服务型政府的“阴影”。政治体制改革推动下的行政管理体制改革，从肇始到进一步推进再到深化的全过程，虽侧重点在不同时期各有所不同，但均都围绕政府服务的高效、便捷、透明、民主、法治的理念而逐步展拓。大体而言，20世纪的几次改革大多侧重技术层面的规整和操作，新世纪的改革更加注重价值理念在政府机构改革中的渗透和融合，如此“道器相济”，促使服务型政府建设更加全面地展开，同时也是对政治体制改革战略的具体落实。服务型政府建设的过程必然是对原体制的突破和超越，在注重效率导向更加兼顾公平正义取向的情况下，服务型政府建设进程中渗透的民主行政、法治行政和宪政匡扶以及公民的积极参与，本身就是政治领域改革的方向，也是政治体制改革努力建设中国特色社会主义政治文明的主要内容。中国特色社会主义政治文明，就是立足中国政治改革进程中政府建设的实际情况，在中国共产党的领导下，坚持人民民主专政，坚持社会主义制度，完善和理顺包括改革党的领导体制、权力运行机制等在内的各项政治制度。服务型政府的主要职能是社会管理和公共服务，但绝不意味着摒弃经济调节和市场监管的职能，“大政府”与“小政府”之争虽仍在论辩，但结构合理、职能完善的“强政府”似乎更适应服务型政府建设的初衷。再者，中国是在政府组织模式尚未完全发展和组建完备的基础上，受后工业化思潮影响而肇始的政府改革路径，传统官僚制组织模式在一定程度上对于中国而言仍有借鉴意义，建设服务型政府也不必全盘否定官僚制组织模式，应在充分借鉴、吸取官僚制理论优点的基础上再创新政府发展模式。
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