我国公共政策执行中的失控问题及对策探析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,探析论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，越来越发挥着举足轻重的作用。尤其是中国加入WTO以后，无论是政府还是社会都将进一步融入世界经济，置身于一个市场竞争日益激烈的大环境中去。这也对我国公共政策的制定、实施等领域提出了新的挑战。如今，我国政府在公共政策执行这一重要的环节中，仍存在着许多的问题，其具体表现为政策执行的失控，即政策执行者在实施公共政策的过程中，由于受各种因素的制约，其效果偏离政策的最终目标并产生不良后果的政策失真现象。改革开放以来，我国在政策执行过程中的失控现象时有发生，而如何改善现有的缺陷，保证公共政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。
一、公共政策执行失控的主要表现
公共政策执行是整个公共政策过程的关键环节，也是一项极为复杂的社会实践活动。在传统的公共政策研究领域，学者们一般都将研究的重点集中在公共政策的制定过程上，似乎公共政策一旦制定，其政策执行的结果符合政策目标就是自然而然、顺理成章的事。然而，事实上，公共政策执行的结果往往由于多种因素的影响，并不能达到预期的目标，在政策执行中出现的政策失控也正引起广大学者的关注。具体来讲，公共政策在执行中的失控主要表现在以下几个方面：
1.政策敷衍。这是指公共政策执行者在实施政策过程中只做表面文章，并未采取可操作性的具体措施来贯彻执行该政策，而是将政策束之高阁，阳奉阴违，敷衍塞责，从而使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空文，根本谈不上解决什么具体的政策问题、实现什么政策目标。这样做的后果不但会浪费大量的政策资源，同时也会给社会带来极其恶劣的影响。
2.政策利用。公共政策成了某些地方政府手中的资源，为了满足自身的利益，通过分配“特殊”政策，从而控制企业行为。政策的分配结果相当程度上取决于分配者的意志，企业却可以通过各种关系与手段来获得有利于自己的政策。另外，有的地方政府为了促进地区的发展，吸引投资，进行政策拍卖、政策竞争等，严重偏离了中央的统一部署，使公共政策失去原有的严肃性和公共意义。
3.政策附加。公共政策执行者在原政策内容的基础上再自行增添了若干个新的内容，使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原政策不能到位，导致政策扩大化。例如，许多地方性的“土政策”，就是政策附加的一种表现形式。它常常打着结合实际贯彻上级政策的旗号，自行附加其他不相关的政策，其目的是谋取私利，因此也严重偏离了原有的政策目标。“土政策”使执行活动复杂化，影响政策目标的实施。
4.政策照搬。主要是指在政策执行过程中，执行主体对上级下达的政策机械地照搬照抄。这样不但不能解决具体的实际问题，还容易形成责任推委，把过错归咎于政策本身。实际上，政策不但有其原则性的一面，而且还具有灵活性的一面。执行公共政策，必须有原则上的严肃性，但在实施政策的具体工作中，有时必须具有高度的灵活性。因此，政策的执行者在政策执行中要因地制宜，不能千篇一律地生搬硬套，只求“原则”，忘了“灵活”。
5.政策抵制。公共政策的执行对象对现有的政策不认同，不接受，从而产生抵制情绪，使公共政策不能够执行到位，达到预期的效果。一般来讲，群众对政策的认同有自身利益驱动的原因，也依赖于对公共政策的了解程度。政策对象的心理或素质等因素，往往会对政策的执行起到一定的阻碍作用，如计划生育政策、环境保护政策等。
二、公共政策执行失控的主要原因
影响公共政策执行结果的因素有很多，如环境因素、资源的投入度、公共政策的科学化程度等，都会在不同程度上影响公共政策的执行效果。但是公共政策执行的失控问题的根本原因却在于不同的价值观念及公私利益的剧烈冲突。具体来讲，我国在公共政策执行中的失控问题主要是由以下几种原因所导致的：
1.政府公共政策的目标错位
公共政策的本质特性是“公共性”。公共政策的目的在于调整和规范社会的利益结构，促进整个社会的快速、健康发展。因此，它适用于全社会，代表和维护的是一种整体利益，符合全体人民群众的利益要求。然而在公共政策执行过程中，地方政府或执行者往往从个人利益或局部利益出发，使公共政策在执行中偏离了原来的轨道，带有“自利”的色彩，由此产生了政策利用、政策歪曲、政策敷衍等一系列问题，当公共政策不能满足广大目标群体的整体利益时，就会产生政策抵制，从而最终导致公共政策执行的失败，政府公共政策价值取向也违背了其“公共性”的基本原则。
2.政府公共政策的执行机制不健全
毛泽东曾经指出，制定和执行政策都要遵循两条最基本的原则：一条是“群众实际上的需要”，即前面提到的公共政策价值取向问题，另一条就是要“群众自愿”。这是指公共政策在满足整体利益需要的同时，它能否顺利地执行，还取决于社会中绝大多数人的觉悟。要取得理想的政策效果，首先必须使公共政策的目标群体认同该政策，而这主要依赖于政府的传播机制。只有做好政策宣传，才能使人们了解政策的内容和意义，积极地配合政策的实施。而目前，我国政府在公共政策的传播上，由于传播渠道不通畅，缺乏一定的信息反馈，使公共政策在宣传过程中受阻、歪曲，严重影响公共政策的有效执行。另外，由于缺乏科学化、民主化的执行体系，机构重叠、权责不分，公共政策在执行过程中不能迅速、准确地进行传递、实施，缺乏必要的监督和法制约束，也使公共政策执行中的失误得不到及时的防治和纠正。所有这些都是导致政策失败的重要原因。
3.公共政策执行者的素质缺陷
在公共政策执行的实际过程中，公共政策执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动或低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效实施。因此，公共政策执行的效果与政策执行者的水平密切相关。政策执行者不但要有过硬的专业知识和实践能力，更应该具有较高的政治觉悟。现实中的政策失控在很大程度上是政策执行者的素质不高造成的，如领导者缺乏理解和把握政策实质的能力，执行人员的传达失误等等。另外，公共政策执行者较高的政治素质也是保持贯彻执行国家法规和政策坚定性的思想保证。如果政策执行者过于重视局部利益、个人利益，就会违背公共政策原有的制定目标，歪曲或抵制上级或中央下达的公共政策，从而导致公共政策的失真、失效。
三、解决公共政策失控问题的主要对策
公共政策是社会公共权威在一定历史时期为达到一定目标而制定的具有普遍权威性的行动方案和准则。公共政策在执行中的失控导致政策失败将会造成整个社会各个领域的无序和混乱。因此，针对现存的问题，我们有必要在探析公共政策失控原因的基础上，进一步探寻解决现存问题的具体对策及方案，从而保证公共政策的顺利实施。
1.加强理性与法律权威，使公共政策执行合法化、民主化、公平化
从公共政策的本质上可以看出，公共政策必须具有公益的特征，这就要求政府和公共政策的执行者要从整体利益出发，保证政策实施的公正性及目的性。尽管我国国家整体利益和局部利益在根本上是一致的，公共政策在制定过程中一般也会充分考虑地区利益，但在经济转轨中，整体利益和局部利益也可能会出现矛盾，甚至有较大的冲突。这时，除了政策执行者和政策对象要具有一定的思想政治觉悟外，更要有完善的法律体系来加以保证和监督。
目前，我国在新旧体制转轨阶段，关于公共政策的法律法规还很不健全，而行为规范体制上的“真空”也滋长了社会上公共政策执行中阳奉阴违、附加性“土政策”等不良现象的流行。实际上，在政策执行过程中所存在的“上有政策、下有对策”等有法不依的现象，与政策执行人员缺乏法律和政策权威意识有直接的关系。因此，树立法律和政策的权威是改善现有的状况正确选择。作为政策执行者，必须在法律和政策的范围内行事，不能够享有不受法律和政策制约的各种特权。另外，由于政策的法律规范性，可以对公共政策的目标群体施加强调的政策压力，驱使人们去遵循社会的公共权威，从而保证政策的顺利执行。
2.推进行政体制改革，建立有效的政策执行机制
政策执行能力的强化与提高，有赖于各个方面的综合改进与配套，而建立一个有效的行政执行机制，是进行其他改革的基本前提。
首先，建立完善的公共政策执行机制，离不开一个完善的管理体制。管理体制对政策的执行具有很大的制约作用。它能够处理政策执行机构内部及其与其它组织机构的各种关系，使之运转协调、工作灵活，从而为政策的顺利执行提供根本的组织上和制度上的保障；作为一种典型的组织行为，政策执行的过程也是在行政组织体系内从上到下的贯彻过程。因此，优化政府内部的管理体制，简化其组织结构，就会简化政策执行的流程，防止或减少政策执行中的失控。
其次，建立有效的政策执行机制，要强化监督控制。因为政策控制是政策运行中不可缺少的环节和手段，只有实行有效的政策监控，才能防止政策失控以及根据变化了的客观情况对该政策进行及时的调整和完善。因此，要制定可行的控制标准，并对照标准检查政策执行行为，发现偏差，及时采取得力措施和办法，防止政策执行中失控情况的发生。同时要加强监督反馈系统的功能，使监督反馈经常化、制度化。建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督控制网络，增加行政执行的透明度，通过调查、质询、罢免、撤销、受理申诉、控告等权力来实现对政策执行过程的有效监督。
再次，要使目标群体对现有的政策认同、拥护，还必须改革现有的传播机制。目前，我国政府公共政策的传播机制还很不健全，如传播渠道少、传播过程干扰多、信息失真率高等。要完善公共政策的传播机制，就要改革以往高度一元化的信息传播体制，建立一个完整的信息传播网络，同时还要建立起政府与公众之间的互动机制，使公共政策能真正地深入人心，目标群体准确而深刻地了解政策的内涵及意义，从而进一步转化为积极并自觉的行动，保证公共政策的顺利执行。
3.强化政治社会化，大力提高公共政策执行人员的素质
在公共政策执行过程中，政策执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。因此，要提高公共政策执行人员的素质，首先就要强化政治社会化的功能，提高政策执行人员的政策知识水平和政策执行能力。政治社会化可以使政策执行人员自身首先对政策持认同态度，强化职业道德，提高自律精神，规范执行行为，并积极地作用于其实际的工作中。只有具有较高的思想政治觉悟和全局观念，才能防止和克服以权谋私、地方保护主义和部门保护主义，自觉抵制弄虚作假和保护主义等行为。同时，在政治社会化过程中，政策执行者还可以通过实践，提高其理论水平和专业水平，为有效的政策执行奠定基础。
提高公共政策执行者的素质是防止政策执行失控的重要条件。因此，还要建立一个健全的公务员体系，完善其责任追究机制，从而保证公共政策执行人员的高素质，并对其公共行政行为进行有效的监督、控制。这就要求政府在选聘公务员时，要加强其人事制度的改革，培养和造就一支政治思想好、业务能力强、政策水平高的公务员队伍，从而增强公共政策执行行为的理性化、民主化程度，保证公共政策的落实执行。实际上，公共行政执行失控与行政行为缺乏法制约束直接相关。建立健全的责任追究制度，就是建立起一套有效的风险预警机制，使政策执行失控情况一旦发生后，就能够得到及时的处理和解决。只有在制度上真正得到改善，才能规范和约束政策执行人员的行政行为，从根本上解决公共政策在执行中的失控问题。