新中国救灾方针演变考析，本文主要内容关键词为：新中国论文,方针论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D632.8;K27 ［文献标识码］A ［文章编号］1005－4952(2014)02－0044－09 方针是引导事业前进的方向和目标，具有全局性和战略性。救灾方针关系到救灾工作的发展方向、根本途径和基本方法。新中国成立以来，中国政府在不同时期制定了不同的救灾方针，认真考察和思考这些方针，对做好当前和今后的救灾工作具有积极意义。 一、救灾方针的初步确立与发展 (一)新中国成立初期的灾情 中国地域辽阔，地理气候条件复杂，自古以来自然灾害频繁发生。“历史上水、旱、蝗、雹、风、疫、地震、霜、雪等灾害，自公元前1766年至纪元后1937年止，计3703年间，共达5258次，平均约每六个月强便有灾荒一次”。[1]1949年，中华人民共和国成立后，自然灾害仍然频繁发生，正如时任内务部副部长的陈其瑗所总结的，“一九四九年的灾荒，种类多(主要是水灾)，地区广，灾情连续，不仅是美帝与蒋介石匪帮直接造成，也是封建阶级长期统治的结果”。[2]根据《1949～2004重大自然灾害案例》一书统计，新中国成立后55年间发生的53个重大自然灾害中，1949～1956年就占7例。①除此之外，新中国成立初期还遭受了春荒、旱灾、农业病虫害、雹灾、霜冻等自然灾害的频繁袭击，在当时百废待兴的社会条件下，造成了巨大损失，严重制约了国民经济建设和社会发展。仅就1949年的水灾来说，全国受灾面积约12787万亩，受灾人口约4555万人，倒塌房屋234万余间，减产粮食114亿斤，灾情分布在16个省、区498个县、市的部分地区。而到了1953年，全国农作物受灾面积达到35123万亩。[3] (二)新中国成立初期“生产自救”方针的确立 面对严重的灾害，新中国一成立，党和政府就把救灾工作提上重要议程，并适时制定了“节约防灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。这一方针，实际上是党在局部执政时期，应对自然灾害的一贯思路和经验积累。2012年，电影《1942》的上映，引发了社会各界对于灾荒问题的关注，也使我们大概了解了国共两党对于灾荒问题的不同做法。1942年，以河南为中心的中原地区发生了严重灾荒。国民政府为了完成征购粮食的任务，严密地封锁了灾区消息。与国民政府形成鲜明对比的是，在遭受旱灾、日军以及国民党军队三重打击的边区，尤其是晋冀鲁豫边区，发动了一场轰轰烈烈的救灾度荒运动。其做法主要是：把政府救济、社会互助和自救三者结合起来，使救灾运动成为在边区政府领导下的，以党、政、军、民合力为基础的群众性自救运动；把社会救济和灾民生产结合在一起，通过各种互助合作形式，恢复农业生产，扶持农村副业和手工业。这种救灾模式实际上为新中国救灾方针的确立奠定了基础。 当然，“节约防灾，生产自救，群众互助，以工代赈”方针的确立，也是与新中国刚刚成立时满目疮痍的背景相吻合的。当时国家资金短缺，物资匮乏，且面临多方面的开支，拿不出多少资金和物资救助灾区。因此，这个方针没有提出国家对灾区的救济和扶持，而是把节约救灾放到了首位。把以工代赈写进方针同样是因为国家拿不出更多的资金救助灾民，只好通过让灾民参加工程建设的方式，来缓解救灾资金的压力。 在此基础上，1950年召开的第一次全国民政会议，正式提出了“生产自救，节约渡荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针。与前者相比较，这个方针强调了生产自救的重要性，并明确了政府在救灾中的辅助责任。因此，这一方针实际上是“生产自救”的救灾方针。 人民公社化运动开始后，各地纷纷成立人民公社、生产大队、生产小队，充分发挥集体组织的力量抗击灾害成为可能。因此，救灾方针又调整为“依靠群众、依靠集体力量、生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。尽管存在一些词语表述上的不同，但与前者的精神是相通的，即以生产自救为主，国家救济为辅。总体来说，这是一种比较积极的救灾方针。 新中国成立初期出台这样一种方针，一方面是迫于经济和财政实力薄弱的无奈之举，另一方面也是由农村在工业化战略中的地位决定的。《内务部关于加强灾区节约渡荒工作的指示》中指出：“我国的粮食产量，目前还不能充分满足国家与人民的需要，为了集中力量保证国家经济建设计划的完成，政府只能拿出一定的力量对灾民进行救济”②。在当时极为艰难的条件下，农村对于工业化战略的实现具有至关重要的作用，生产自救一方面能减轻财政负担，更为重要的是可以稳定农村秩序，防止人口盲目外流，提升农村的生产力和购买力，为工业化提供原料、资金积累以及市场。 (三)新中国成立初期生产自救的举措及效果 在上述救灾方针的指导下，新中国采取了相应的救灾举措： 第一，大力发展副业生产，即通过发展生产以自救 在发展副业生产上，中央政府提出了“靠山吃山，靠水吃水”的口号，并提倡群众互助、自由借贷、变死钱为活钱等办法，以解决资金缺乏的困难。对生产者采用先行贷粮、后收成品的方式；对贩运者采用先行贷货、后收货款的方式。各地贸易公司、供销合作社与产销方订立合同，推销土产品。有了资金和销路的保障，各地副业生产开展得比较顺利，发展很快。1951年2月，河北省的重灾区开展起副业生产的农户占总户数的50％左右；成绩特别好的村达60％～70％，个别有基础的村达到80％～90％[3](p.36)。副业生产的开展增加了灾民的收入，提高了灾民自救的能力。 第二，以工代赈，运用灾民的劳力从事建设 相比较简单的“放赈”，这是一种更注重实际和长远利益的积极的救灾方法。新中国成立初期，中央政府大力推行以工代赈的办法，凡可能由灾民从事的工程，尽量雇用灾民，采用这一办法后各地都取得很大成绩。实施以工代赈的河北省最大水利工程——潮白河下游工程、金门渠工程，“解决六十万人一个月的生活，灾民中有‘救命堤’的反映”。[4] 第三，实行节约互助 各地政府工作人员与人民解放军开展节约“一两米运动”，有的机关甚至每日每人节约四五两粮食，有的干部拿出全部津贴救济灾民。关于城市对农村的支持，谢觉哉指出：“只有农村战胜了灾荒，逐渐达到丰足，城市才能更快地恢复起来”，“我们希望城市人民继续发扬友爱精神，热烈响应救灾募捐运动”。[5]通过在各大城市进行的救灾劝募以及在乡村进行的“一碗米运动”③，救灾物资短缺的问题得到及时有效的缓解。 新中国成立初期救灾方针的确立，对有效扭转中国历朝历代救灾不力的局面起到了重要作用。在当时经济条件十分困难的情况下，基本实现了“不饿死人，不冻死人，不发生大的疫情，不出现灾民大批外流”的目标，保障了灾民的生活和生产。另外，农田水利建设和治淮工程也在防灾救灾工作中得到了有效推进。在这一时期救灾方针的指导下，新中国的救灾事业取得了巨大成就，并逐步确立了以中央政府为主导的救灾减灾体制，其中许多积极的做法为今天的救灾减灾体制所沿用。 二、救灾方针的恢复调整 (一)救灾方针的曲折发展 1958年5月26日到6月18日，内务部召开的第四次全国民政会议提出“救灾工作必须为农业生产大跃进和消灭自然灾害服务”的要求，确定了“防重于救，防救结合，依靠集体，农业为主，兼顾副业，互相协作，厉行节约，消灭灾荒”的救灾方针。[6]这个方针最大的变化有两点：一是提出了“防救结合”，“防重于救”；二是提出了消灭灾荒。之所以出现这样的变化，首先，由于社会和自然因素使然。自然灾害在频率和规模方面，较之新中国成立初期都有了很大变化，因此防灾被提到一个重要的位置；其次，内务部提出救灾要为农业跃进服务，防灾相对救灾来说，能更好地实现这一要求。最后，新中国成立初期抗灾救灾取得的巨大成就，农业合作化后防灾救灾能力的提高以及“大跃进”期间“左”的影响，使党和政府对自然灾害的影响估计不足，盲目乐观，改变了新中国成立初期对于自然灾害长期性的认识，错误地提出了要在短时期内消灭灾荒的观点。如在这一时期出版的《建国以来灾情和救灾工作史料》一书中就指出：“灾荒，现在看来已经不是什么问题。再过几年，十几年，人们就会不知道什么是灾荒了”[3]。在这种认识下，专门的救灾机构被撤销，一些地区隐匿或虚报灾情，助长了从中央到地方盲目乐观的情绪，对自然灾害的严重程度缺乏思想准备和应对措施，加之中央政府投入的救灾资金有限，削弱了救灾能力，间接加重了自然灾害的严重性。部分学者在研究1959～1961年饥荒的成因时认为，政府救荒不及时和救荒能力不强也是导致饥荒及饥荒差异的主要因素。[7] 当然，辩证地看，这个方针尽管造成了救灾工作的滞后和混乱，但提出“防重于救”比较符合现代救灾的理念，且在实际工作中也收到一定成效。在这一方针的指导下，农田水利建设和防灾工程的建设大规模展开，有效避免了春荒、旱灾的出现。党和政府甚至还组织了三峡工程的讨论，提出了有建设性的意见。 “文化大革命”开始后，频繁的政治运动打乱了救灾工作的正常秩序，救灾工作得不到足够重视，而主管救灾工作的内务部也在1969年10月被撤销。原由内务部农村社会救济司承担的救灾工作被分散到中央农业委员会、农业部、财政部等部门。由于组织机构被分割、肢解，使救灾工作受到很大冲击，陷入比较混乱和无序的局面。 (二)救灾方针的恢复与调整 伴随着拨乱反正和改革开放，1978年，第七次全国民政会议恢复了“文化大革命”以前的救灾方针。在此基础上，1983年，第八次全国民政会议把救灾工作方针修订为：“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。与以前的救灾方针相比较，新方针最显著的特点是增加了“互助互济”和“国家扶持”的内容。这一方针的出台同样与其时代背景是密不可分的。 第一，农村形势的变化 家庭联产承包责任制的实行，不仅解放了生产力，也提高了农民生产的积极性。同时，农村的产业结构发生了变化，工副业产值在工农业总产值中的比重逐年上升，农民生活得到改善，积累逐年增加，农民的自救能力得到增强，且具备了一定的提供救济的能力。当然，新中国成立初期的救灾方针中也包含了“群众互助”的内容，但这种“互助”在当时农民生活水平普遍较低的情况下，只能是劳动力和救灾工具等的简单合作，而不是物质方面的互助互济。 第二，改革开放后中央出台了扶贫政策 单纯的救灾不能使灾民从根本上摆脱贫穷，必须把“必要的救济”和“扶持”结合起来，通过对灾民实施政策、资金、技术、资料等各方面的扶持，使他们在发展生产中不断增加收入和积累，从而提高其抵御灾害、战胜灾害的能力，这样才能从根本上脱贫致富。因此，这里的国家扶持和国家扶贫政策的出台是把扶贫和救灾有效结合起来，以提升救灾的实效。 第三，党和政府明确了民政工作的性质 第八次全国民政会议的一大亮点就是对民政工作的性质作了界定。1983年4月9日，崔乃夫部长在会议上作了题为《在党的十二大精神指引下，为开创民政工作新局面而奋斗》的报告，报告明确指出：“民政工作就是做人的工作，做群众的工作。进行这些工作不但要有国家的支持，而且要发动群众，依靠社会力量”，“民政工作具有群众性、社会性和多元性的特点”。④民政工作性质的明确，为救灾工作的社会化改革提供了理论基础。与社会化改革的思路相适应，在1983年这个救灾方针里，依然给予生产自救和群众互助以较大的重视。 (三)国家扶持和群众互助的基本举措 第一，实行救灾和扶贫相结合 从历史上看，贫困和自然灾害密不可分。越贫困抵御自然灾害的能力越弱，灾害发生的频率越高，结果“旧灾造成的民困未苏，疮痍未复，新的打击又接踵而至”[8]。反之，灾害愈多愈重，对社会破坏更为严重，灾民愈贫穷。基于这个因素，在农村扶贫政策的大背景下，民政部提出：“要把扶贫和救灾结合起来。救灾款在保障灾民基本生活的前提下，可用于灾民生产自救，扶持贫困户发展生产”。[9] 第二，创办农村救灾扶贫互助储金会 储金会实行会员制，它是把农民群众手中分散的钱和粮集中起来，用来解决自己问题的具有互助性质的基层社会保障组织。在灾害发生时，帮助受灾的会员解决口粮、衣被、修缮房屋和治疗疾病等方面的困难；在无灾时，扶持贫困会员发展生产以及帮助其他会员解决燃眉之急。这实际上是把人们传统互助互济的做法推向了有固定组织形式、更加经常化、制度化的新阶段。 第三，改变救灾款的使用方法 “发放救灾款是一件细致的不只(原文为‘止’)是经济的而且是政治的工作”⑤。新中国成立以来，政府在救灾款的发放上一直坚持无偿使用的原则。但随着时间的推移，这种发放形式暴露出越来越多的弊端，不仅助长了灾民对政府的依赖情绪，也不利于培养灾民的防灾意识。同时，随着农村个人积累的不断增加，灾民在灾害过后，有能力对部分或者全部的救灾款予以偿还。因此，民政部对救灾款的使用进行了调整，实行救灾款有偿使用和无偿使用相结合的办法。不仅扩大了救助面，也促进了灾民生产的积极性，提高了灾民的防灾意识和自救能力。 这一阶段救灾方针的调整，使中国救灾工作取得了一些突破性进展，不仅保证了灾民的基本生活，而且提高了救灾款的使用效率，更为重要的是为进一步改革救灾工作积累了丰富经验，提高了灾民的自我保障意识，调动了地方政府的救灾积极性。当然，救灾方针的调整是和国家经济实力以及财政体制密不可分的。综观这一阶段救灾方针的调整，互助与扶持是亮点。很明显，随着改革开放的深入开展，国家经济实力得到提升，反映在救灾方面就是政府的扶持力度相应增大。不过，由于改革尚在“摸着石头过河”阶段，国家经济实力依然不够强大。因此，政府在救灾的扶持上，只能通过提高有限救灾款的使用效率来缓解压力，如救灾款的包干使用，救灾款的无偿使用和有偿使用相结合，试行救灾保险，等等。 三、救灾方针的改革 笔者把1983年救灾方针的变化称为调整，是因为它与新中国成立初期的救灾方针并没有本质变化，依然是以生产自救为主的方针，只不过在国家救助的具体思路上把消极的救济变为更加积极的扶持。而这以后救灾方针的变化之所以称为改革，是因为它的变化是全方位和深刻的。 (一)新救灾方针的确立 1983年确立的救灾方针，在较长的时间里没有变化。直到2006年召开的第十二次全国民政会议，才有了新的表述。回良玉副总理在第十二次全国民政会议的讲话中提出：坚持“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾工作方针，健全灾害应急救援体系，努力提高灾害救助水平。[10]2007年，民政部部长李学举重申了这一方针。他指出：“由于全球气候变暖，极端气候发生频繁，减灾救灾工作形势严峻。要全面贯彻《突发事件应对法》，落实‘政府主导，分级管理，社会互助，生产自救’的方针，以提高灾害应急能力和综合减灾能力为核心，完善救灾应急机制，加强灾害能力建设，提高减灾救灾工作水平。”[11]这个方针看起来简洁，但包含的意思却十分深远，体现了现代救灾的科学理念。 实际上，这个方针虽然是在2006年提出的，但新旧方针的拐点应是1994年召开的第十次全国民政会议。1994年之前，因政府财力有限，在救灾款增量不会有太大改善的情况下，只能通过提高救灾款的使用效率来缓解资金压力。这样的方针明显具有过渡性。所谓的“扶持”一般都把老、少、边、穷地区作为重点对象，而这些地区由于条件有限，用于扶持的资金不一定能够取得预期效果，资金自然难以收回，中央政府的财政压力依然很大。另外，随着“分级包干”的财政管理体制愈来愈不适应社会主义市场经济体制的要求，中央政府决定对财政体制进行改革，于1994年1月1日起实行分税制，此举使地方财政得到快速增长。在此背景下，第十次全国民政会议召开。这次会议进一步坚定了救灾社会化的思路。多吉才让部长指出：“民政工作的任务很多，具有鲜明的社会性和群众性，这些工作完全由政府包揽是不可能的，必须坚定不移地走社会化的道路，把单纯的政府行为扩大为社会行为，变成人民群众的自觉行动”。会议还主张建立分级负责的救灾体制。李鹏总理在与参会代表的座谈中指出：“怎样解决这部分受灾人口的基本生活问题呢？我看主要责任在省，要建立一个以省为主的体制，中央给予补助”，“以省为主，省里要建立救济基金，省财政要拨出一部分经费来备用，特别是那些自然灾害较频繁的地方”。[12]从上述两点内容来看，第十次全国民政会议实际上是救灾方针改革的前奏，经过之后十余年的探索完善，最终在2006年的第十二次全国民政会议上确立了新的救灾方针，也开启了救灾工作制度化、科学化的新阶段。 (二)新救灾方针的意蕴 第一，彰显了现代政府的责任 政府在救灾中到底处于何种地位，应负何种责任？在之前的救灾方针中，突出的是生产自救，政府只是起辅助作用。但在实际的救灾工作中出现了政府大包大揽的现象，职责不明。中共十五大明确提出了“政企分开、精简机构”的国务院机构改革意见，并明确了机构改革的原则，即“按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设”。[13]借此契机，民政部决定推行机构改革，以转变职能，提高救灾的社会化水平。民政部要求各地民政部门，“必须转变职能，从事务性工作中逐步解脱出来，把主要精力放在宏观管理、出台政策、制定法律法规、规范服务上，要充分调动各种社会团体、群众组织及志愿者为救灾服务的积极性，把一些事务性的工作委托给他们做，使救灾工作逐步走向社会化”。[14] 在救灾社会化的趋向中政府角色和责任开始明确，即政府主导。所谓主导，主要是指政府从救灾的具体事务中解脱出来，其主要作用应体现在以下两方面：一是财政支持。改革开放30余年来，中国经济实力空前提高，已成为世界第二大经济实体，相较改革开放前，政府有能力增加抗灾救灾的财政投入，在抗灾救灾的投入中占主导地位。二是救灾行为和秩序的监管以及救灾主体的协调。也就是说，政府在救灾中应扮演好指挥者、协调者和监督者的角色。救灾主体社会化并不是要弱化政府的救灾责任。从公共管理的角度来看，救灾是社会公共事务的重要组成部分，政府主导救灾既是政府基本职能的体现，也是政府保障基本人权的体现。从经济的角度看，这样也符合政府提供公共产品的角色。实际上，中国政府主导救灾工作与我们的现行体制和特征是十分吻合的，能有效提高救灾的效率，尤其是救灾的速度。 第二，厘清了中央和地方的救灾职责 我们所说的政府包揽救灾工作，实际是指中央政府包揽，也就是说中央和地方的救灾责任界定不清。作为接近救灾现场的地方政府并没有承担起应有的职责。无论是大灾、中灾、小灾，还是灾时的紧急救助、灾后恢复重建和灾民生活安排，中央政府的资金投入始终占据主导地位(详见下表)。