澳大利亚国企改革实践及对中国国企改革的启示，本文主要内容关键词为：国企改革论文,澳大利亚论文,中国论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F271
文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2001)-07-0009-04
一、澳大利亚国企改革的实践
澳大利亚以私营经济为主，国有经济所占的比重很小。从20世纪80年代后期直到90年代初，澳大利亚政府决定对其大多数国有企业进行私有化或半私有化改造。进行私有化以及半私有化改造的国有企业主要有澳大利亚国家航空公司Qantas、澳大利亚联邦银行、澳大利亚电讯公司Telstra。除了这些大企业外，机场、公用设施（水、电、煤气）等也进行了私有化改造或是承包给了一些私营企业。
在私有化改造的同时，开放市场。从20世纪50-90年代，澳大利亚国内民航只有两家航空公司，澳大利亚航空公司和Ansett（私营公司）。澳大利亚政府规定只有这两家公司可以从事国内民航业务。1990年，政府开放了国内市场，允许Quatus从事国内民航业务，同时在20世纪90年代初期新成立的Compass公司也在国内市场营运。到2000年6月，又有两家新公司进入了市场，Impulse和Virgin公司。
过去，澳大利亚只有少数几家银行，如联邦银行，ANZ,Westpac等。在20世纪80年代中期，澳大利亚开始为国外银行发放经营许可证，结果出现了许多新的银行，包括一些欧洲和美国的银行。在电讯业，过去Telstra独家经营国内本地、长途以及国际电话业务。自从电讯业在20世纪90年代开放市场后，一些竞争对手进入了市场，特别是进入了国内和国际长途电话市场，主要有AAPT和Optus。
开放市场，引进市场竞争机制的措施并不那么成功。因为一些私有化后的企业依然有很强的市场控制力，比如象Qantas和Telstra都具有很强的市场控制力。澳大利亚政府的一个独立部门称为澳大利亚竞争与消费委员会(ACCC)对价格进行限制，ACCC对那些提供电力、煤气、通讯和水的公司的私有化和半私有化的企业的收费标准都制定了最高限额。在大多数情况下，价格上限是用消费价格指数减掉一个百分数来确定的，消费价格指数是衡量通货膨胀率的一项指标。这种规定制定的最高限价不是按照成本制定的，因而与成本无关。除了在一些行业制定价格上限外，在其它一些特殊行业，如公共设施行业则采用了垂直分割。垂直分割引入到一部分适合竞争，而另一部分不适合竞争的行业。如发电和供电都引入了竞争机制，而输电网则是国家独家经营的，因为后者独家经营更为经济。
二、澳大利亚国企改革的效果
1.对效率和价格的影响
澳大利亚国有企业在改革前也都是赢利的，这一点与中国有所不同。澳大利亚国企改革的主要目的是要提高效率，降低价格，而不是减少亏损或者扭亏为赢。对于企业改革前后效率的比较研究大多集中于电讯业，然而电讯业的改革效果令人失望。最近由澳大利亚生产委员会对Telstra和其它OECD国家主要电讯公司的效率进行了比较研究。报告的结果是Telstra比世界上效率最高国家的效率低很多。以澳大利亚为基准，芬兰效率要高出31%，加拿大要高出16%，瑞典高出11%。改革后，本地电话费只是稍微降低了一点，但由于竞争的加剧长途电话费降低了许多。
电讯业改革的一个积极方面是Telstra在营销方面比过去更加积极，这给消费者带来了一定的好处。在澳大利亚，本地电话费是30澳分，最近Telstra推出了一个新计划，使用同一个接线总机的费用可降低到15澳分。当Telstra独家经营时，所有的长途电话都是按照分钟计费的，长途话费很高。现在，Telstra,AAPT和Optus在长途电话业务上都推出了一揽子计划，以用来吸引顾客，最近消费者在晚7点30分以后，只用3澳元就可以打电话到澳大利亚的任何地方，多长时间都可以。
在其他行业，例如国内民航，价格并没有因为开放市场和私有化而全面降低，因为几乎没有新参与市场的强有力的竞争对手。1990年开放市场后不久，Compass进入了国内民航市场，它的收费比其他两家低得多，结果吸引了很多的顾客。另两家所作出的反应是大幅度降低机票价格，以低于成本的价格进行竞争，目的在于将后来者挤出市场。Compass无法在如此低的价格下进行竞争，最终破产。Compass退出市场后，原来两家航空公司又将机票价格提高到原来的水平。澳大利亚在有关法规中对此类事情有相关的规定，以避免不合理的价格竞争，但是ACCC并没能很好地解决此类问题。2000年一家新的航空公司Impulse进入了市场，目前它从墨尔本到悉尼的往返机票是238澳元，而原来的两家Ansett和Qantas的收费是550澳元。然而Impulse所面临的一个问题是Ansett和Qantas已经占据了最好的机场位置，乘座Impulse的飞机很不方便。
2.对政府收入的影响
从1990—1998年间，澳大利亚出售国有资产的收入超过610亿澳元。改革的倡导者说这使得政府预算有了赢余，同时还可以维持社会服务费用。但问题是资产只能销售一次，由此而带来的繁荣是非常短暂的。在澳大利亚一个对私有化持有很强反对意见的人是John Quiggin。他说私有化所获得的销售收入要远低于这些国有企业将来获利的净现值。Quiggin的经验估计结果表明澳大利亚销售国有企业所获得的收入只是其净现值的1/2。
3.对社会服务的影响
澳大利亚国有企业并不给员工提供中国国企所提供的那种社会福利服务，然而在改革前，利润最大化也并不是联邦银行和电讯公司的唯一目的，他们都承担着为乡村服务的社会职能，联邦银行在澳大利亚的大多数乡村都有分支机构，这样偏远地区的人们能够得到银行的服务。这对澳大利亚人来说是非常重要的，因为澳大利亚地域辽阔，面积与中国几乎一样大，但人口只有大约2000万，大多数人居住在东海岸的大城市（墨尔本，悉尼和布里斯班），结果，在澳大利亚有很多小城镇遍布全国，相互间的距离很远。如果一个城镇没有银行，就需要到很远的临近的城市。在联邦银行被部分私有化后，一个主要的问题是不赢利的乡村机构被关掉了，使得对乡村的服务大量减少。2000年4月宣布联邦银行接管Colonial银行（这是一家大的私营银行），新的报告表明当这一行动开始后将要进一步关掉250家银行分支机构，其中包括86家澳大利亚的乡村分支机构。
改革前，Telstra对乡村服务进行补贴，不管是乡村还是城市的本地电话话费都是一样。因此按照成本来算，城市的话费过高，而乡村的话费过低。因为Telstra连接偏远地区的长话成本更高，私有化后Telstra将精力集中于城市市场，这里利润更高，结果减少了电讯业对乡村的服务。
银行和电讯业对澳大利亚乡村人们减少了所提供的服务在澳大利亚成为一个很敏感的政治问题。2000年5月联邦银行开始了一项为期三个月的计划，在乡村开办30个分支机构，以解决人们对乡村缺乏服务而不满的问题。如果此项计划证明是有效的，它将扩展到200个乡村的邮局。在分支机构被关掉的一些地方，当地居民与私有银行相联合建立起社区银行。在维多利亚，一家私营银行Bendigo银行与当地居民一起在原来联邦银行和其他主要银行关闭了分支机构的地区建立了合作银行。虽然Bendigo银行在开始阶段预计会亏损，但从长远考虑，在当地社区建立了良好的商誉后，将来是会赢利的。
政府为减少乡村人们对政府的不满，承诺拿出一部分销售联邦银行和Telstra所得到的钱来改进乡村的基础设施建设和服务。政府这一措施的目的是把政府的暗补变成明补，但并不清楚这是否是最好的解决方法。一种观点是当企业承担社会责任时，这些社会责任的费用应该清晰，企业的目标应该是使得利润最大化，企业应该得到明补来补偿这些承担社会责任所花的费用，然而这需要计算补贴的数额。对澳大利亚每一个乡镇都收集计算所需的信息的费用会很大，因此，从成本和利润的角度来看，保持联邦银行和Telstra的公有制并给以暗补可能是最经济的办法。
4.对管理决策的影响
澳大利亚国有企业的管理决策在大多数时候是不受政府干预的，政府对国有企业没有直接或者明显的干预，但是也有一些政府对国有企业高层职位的任命等偶尔的干预，因此一些私有化的倡导者争论说私有企业的经理有更大的自由。
事实上，澳大利亚的私营企业与美国的私营企业一样，也要受到很多规则的限制，除了ACCC外，还有其它一些组织对私营企业作出限制。如在电讯业有澳大利亚通讯权威机构，澳大利亚通讯行业机构等许多机构。对公有制持批评态度的人并不对私有化企业所受的这些约束与国有企业所受的偶尔干预进行比较分析。具有讽刺意味的是澳大利亚国有企业在私有化后所受的政府干预是增加了，而不是减少了。
三、澳大利亚国企改革对中国的启示
中国与澳大利亚的经济结构有明显的差别，尽管中国国有经济的比重在下降，但是国有经济在中国的比重要比澳大利亚高得多。另外政府的改革目标也不同。中国对于那些大型国有企业，特别是具有战略意义的企业，仍然采用公有制；股份合作制改造集中在小型国有企业。在澳大利亚没有小型国有企业，改革集中在大型国有企业，如航空公司，银行和电讯业。
然而，在有些方面，两者所面临的问题是相同的。
前两个问题是相关联的。在澳大利亚，国有企业如联邦银行和Telstra所显现出的效率低下，是与企业承担了应由政府承担的为乡村服务的社会责任有关的。澳大利亚的联邦银行和Telstra的社会作用与中国国有企业的社会福利职能类似，中国国企的社会负担有住房，医疗和退休养老金等。这就决定了私营企业和国有企业经理的经营目标是不同的。因此，用评价私营企业绩效的方法来评价国有企业是不公平的。当使用私营企业的评价指标（如税前利润等）来评价国有企业时，无论是英国还是澳大利亚的国有企业的绩效都比私营企业差。用评价私营企业的方法不能清楚地评价出国有企业的绩效。合理地比较私营企业和国有企业绩效的指标应该是看企业的最终利润以及为公众提供的服务的总产出。在这一方面，重要的是要把效率评价与所要实现的目标联系起来。
中国的改革进程中，国有企业的财务状况在不断恶化。国有亏损企业亏损额从1980年的34亿人民币增加到1999年的1300亿元人民币（按现行价格计算），国有工业企业的利润率从1980年的24.9%下降到1999年的3.0%，亏损与利润的比从1980年的3.8%增加到1999年的37%，增加了近10倍。国有企业绩效差的一个重要原因是国企的社会负担过重，提供社会福利的费用的增加给国有企业在财务上带来了很大的压力。
需要强调的是非国有企业并没有这么重的负担。这样国有企业的经理与私营企业的经理的经营目标是不同的，完全用评价私营企业的指标来评价国有企业就不能得到公正合理的结果。在英国和澳大利亚，当私营企业和国有企业的经理的动机和目标都类似时，研究结果表明两者的经营绩效并无明显的差别。澳大利亚政府在出售联邦银行和Telstra时却恰恰忽略了这一点，造成了对乡村服务减少这一负面影响。在中国，一些评论者在对国有企业和不断发展的非国有经济进行比较评价时，也忽视了国有企业的传统的社会职能以及将生产职能与社会职能相分离的困难。
类似的其他方面的争论集中在国有资产的低价出售上。低估中国国有资产价值有两方面的原因。首先，大多数的城市定低价格是为了吸引国外的购买者。一些城市出台一些政策用来扶持个人购买。例如，哈尔滨、青岛、沈阳的地方政府都出台了一些有关人员使用、土地税以及其他税收的优惠政策。还有以其他一些形式，如贸易展览会或派代表团外出推销来销售企业。在香港的一个交易会上，江苏徐州销售了80家企业，其中有一些是当地最大的国有企业，如徐州建筑机械集团公司和徐州钢铁厂。同时，辽宁派团到南京、深圳、厦门考察，目的在于从他们那儿吸引购买者，推销1500家中小企业。两者都提供了部分购买以及易货贸易等优惠条件。
财产低价出售的第二个原因是财产销售大多是通过产权交易中心进行谈判，而不是公开进行交易。中国大约有150个产权交易中心，主要集中在北京、成都、广州、上海、深圳。在1988-1993年间，成都产权交易中心，中国第一家产权交易中心，为275份收购与兼并作了中介，其中80%涉及到国有企业，价值达到15亿元人民币。在其他事例中是通过经纪人来做的。在大多数情况下，通过私下协商所达成的价格要远远低于公开拍卖的价格。
股份合作制改造一直是小型国有企业改革的主要办法。这一方法首先在1993年和1994年间，在山东和河北出现，1997年9月在党的十五大上得到了承认。在实现股份合作制改造时，一些地方官员低估了国有资产的实际价值。这种情况的出现也与目前采用主观的资产评估方法有关。与20世纪90年代中期的价值相比，由于价格上涨，目前固定资产的价值要比登记的价值增值30%。然而，在大多数情况下，官方给出的价格都要低于登记价值，目的在于降低股票的价值。最近，这种情况在广东省、海南和湖北都有报道。
澳大利亚的经验表明独立的资产评估是非常必要的，需要探索其他的可能的企业商品化的办法。这样，可以实现企业的真正价值，已经很楚地表明，澳大利亚的一些国有资产被低于其实际价值买掉，这种情况在英国同样也有。在澳大利亚，企业的个人股，如联邦银行Qantas和Telstra的股票发行价格都很低，目的是为了鼓励从来没有购买过股票的人购买。在英国，英国电讯公司私有化时，也采取了这种措施。Thatcher政府所定的股票价格低是为了使大多数人都能买得起股票，以体现出“人民的资本主义”。在澳大利亚和英国拥有股票人数的比例增加的同时，改革最大的受益者是大的私人机构投资者。在大多数场合，当国有企业上市时，财富是直接从国有企业直接转移到私营机构，如私有银行，人寿保险公司等购买了大部分的股票的机构。
四、结论
虽然澳大利亚与中国的工业结构有很大的差别，但是澳大利亚国有企业的改革与中国也有许多类似的地方。这反映出在20世纪80年代和90年代澳大利亚和中国的国有企业改革中都出现了一些经济和社会问题。在中国问题更为突出一些，因为中国的国有企业数量大，在改革中遇到困难和问题也要多一些。希望澳大利亚国企改革的成功与失败之处能对中国的国企改革有一定的借鉴作用。
收稿日期：2001-02-20