论两宋社会保障体系的演变脉络，本文主要内容关键词为：脉络论文,社会保障体系论文,论两宋论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D691；K244 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2015)02-0172-06 关于宋朝社会保障问题的研究，自20世纪20年代初于树德发表《我国古代之农荒豫防策：常平仓、义仓和社仓》[1]以后，经过90余年的发展，这一问题取得了诸多研究成果。①这些成果在不同方面对宋朝社会保障问题进行了深入探讨，但共同点是对两宋社会保障的区分并不明确，影响到对这一问题的细分研究以及发展逻辑的系统梳理。为此，本文拟对两宋社会保障体系的演变脉络做出初步梳理，不妥之处，敬希指正。 一、北宋社会保障体系的建立 北宋伊始，朝廷即着手建立有关社会保障制度的一系列具体工作，重点在救荒制度方面。仁宗时期(1023-1063)，确立了初步的救荒体系，济贫制度也有一定发展。神宗时期(1068-1085)，对仓储体系进行了一次改革，造成常平仓的救荒功能的削弱，但同期开始重视济贫制度建设，颁布了一些重要法律。哲宗时期(1086-1100)，对熙丰变法期间的变乱进行修复，恢复了常平仓的救荒功能，并颁布了居养法，使济贫制度得到实质性发展。徽宗时期(1101-1125)，大力发展济贫事业，完善了居养制度，颁布了安济法，建立了大量济贫设施，社会保障制度有了巨大进步。至此，一个以制度建设为纲，以设施建设为目的，比较完整的社会保障体系建立起来，对南宋的社会保障制度的进一步发展，起到了重要的奠基作用。 (一)建立了系统的救荒制度 北宋时期，朝廷非常重视救荒工作，为此，制定了一系列的法律法规和制度措施，以保障救荒工作的顺利进行。 1.建立了以报灾检灾制度为核心的法律法规体系 北宋时期，在继承唐代有关法律法规的基础上，完善了以报灾检灾制度为核心的法律法规体系，并创立了专为救济流民的灾伤流移法。其中，报灾检灾制度的基本框架承袭唐代的规定，分为民户诉灾、官吏检放、里正抄札等环节。灾伤流移法专为救济流民而设，主要内容包括：流民所过州县，地方官须负责筹措宿泊，就地赈济。然后发给券历，遣返还乡。[2]6281食货六八之五五 2.建立了以常平仓、义仓为核心的仓储备荒体系 北宋时期，在继承前代仓储备荒制度的基础上，建立了以常平仓、义仓为核心的仓储备荒体系。这些仓储大多时候仓本充足，运转良好。其中，常平仓制度比较完备，凡县级以上城市均有设立，除担负着救荒责任外，还具有平抑粮价、济贫扶弱等功能。义仓制度也比较完善，凡县级以上城市都有设立，除担负救荒责任外，济贫也是重要功能之一。除常平仓、义仓之外，北宋时期还建立了惠民仓、广惠仓。其中，惠民仓功能与常平仓类似，以补常平仓之不足。广惠仓则重在济贫，凡各州郡常规性济贫活动，如元丰惠养乞丐法所需经费，皆出于该仓。 3.建立了以蠲免、赈给、赈粜、赈贷为核心的救荒措施体系 北宋时期，在继承历代救荒措施的基础上，建立了以蠲免、赈给、赈粜、赈贷为核心的救荒措施体系。其中，蠲免先期进行，是民户受灾后首先进行的事项。按规定，凡受灾达到一定程度的民户，都可以享受同等程度的赋税蠲免，这是舒缓民力的做法。赈给则是给受灾民户无偿提供实物支持的方式，通常用于救济灾伤七分(或五分)以上的重灾户，当然，这仅限于乡村五等户中的四五等户和无地客户。赈粜，凡粮价过高，贫民无法维持生活时，往往出常平仓储粮减价出粜，以救济贫民。赈贷通常用于救济灾伤七分(或五分)以下的非重灾户，以帮助其度过艰厄。借贷对象有时不分户等，也不收息；有时必须是四五等下户，且收取一定利息。除此之外，还有一些辅助性措施，包括施粥、免役、免税、工赈、募兵、宽禁捕、罢官籴、弛禁榷、招商(减商税)、禁遏籴等，当然，还有利用民间力量参与救济的方式，主要是劝分。 (二)建立了系统的济贫制度 北宋时期，形成了以贫困救济为主、医疗救济为辅的济贫制度。 1.建立了以居养法为核心的有关济贫方面的法律法规体系 北宋时期，于熙宁年间出台元丰惠养乞丐法，成为首部有关济贫方面的法律法规。元符元年(1098)，颁布居养法，完善了元丰惠养乞丐法的内容。崇宁年间(1102-1106)，颁布安济法，对贫困病患进行单独收治。元丰惠养乞丐法内容为：“诸州岁以十月差官检视内外老病贫乏不能自存者注籍，人日给米豆共一升，小儿半之，三日一给。自十一月朔始，止明年三月晦。”[3]卷280熙宁十年二月丁酉条居养法专为救济贫困者而设，主要内容为：“鳏寡孤独贫乏不能自存者，以官屋居之，月给米豆，疾病者仍给医药。”[2]5865食货六○之一安济法专为救治贫困病患而设，主要内容为：凡户数上千城寨，一般都要设置安济坊[2]5767食货六○之五；凡境内有病卧无依之人，地方里正甚至一般平民均有责任将其送入安济坊收治。[4]223乙志卷5宋固杀人报 2.建立了以福田院、居养院为主，以安济坊为辅的济贫设施体系 北宋时期，福田院与居养院为综合性济贫机构，收养对象包括贫困无依者、贫困病患等。福田院仅设置于京师，收养对象也仅限于汴梁(河南开封)贫困人口。居养院设置非常广泛，各州郡皆有设置，徽宗时期，甚至户数上千的城寨都有设置，受惠面广泛。安济坊为专门性机构，负责收治贫困病患。该机构设置也非常普遍，徽宗时期，户数上千的城寨都要设置。与此同时，一些官员在地方上也有建树，如赵抃所创越州病坊、苏轼所创杭州安乐坊，都以收治贫困病患为主。此外，北宋还开创了漏泽园制度，设置公共墓地，允许无法安葬亲属的贫民免费使用，也是济贫设施的一种。 3.建立了以医药惠民局为核心的医疗救助体系 北宋时期，逐步建立了由病院、治疗、药局三部分组成的医疗救助体系。其中，病院主要是安济坊，以及个别官员在地方上建立的病坊。在未出现安济坊之前，居养院具有一定的病院功能。治疗系统主要有翰林医官院和太医局两种，这些机构平时主要为皇家诊治，有时，尤其是疾疫流行期间，也承诏为百姓诊治。药局系统主要有合剂局和医药惠民局两种，负责“修合良药，出卖以济民疾”[5]3908卷165职官五太府寺。北宋初年，制售成药的机构主要有熟药库、合药所以及市易务卖药所。北宋末年，分化合并为两种，即合剂局和医药惠民局。其中，合剂局仅设于京师，医药惠民局则不但在京师，各地也有设立，成为药局系统的核心。南宋以后，医药惠民局改称太平惠民局，一直沿用到南宋末年。 (三)建立了以养老为核心的扶弱制度 北宋时期，相比于其他社会保障事项如救荒、济贫而言，对弱势群体的社会救助不够重视。所谓弱势群体，是指由于自身原因导致的在社会竞争中处于弱势地位的人群，主要包括老人、儿童和妇女。用中国传统话语讲，就是所谓的穷民，因此，扶弱也可以用恤穷概括。对于这一群体的社会保障，主要通过以下途径得以实现。 1.建立了以综合性机构收养为核心的养老制度 北宋时期，对老人的救济是由福田院、居养院等综合性机构完成的，收养对象是年满60岁以上的孤寡老人，养济标准大体是每人日支米一升。对于其中80岁以上的老人，有一些特殊照顾政策。如年过80岁以上居养人，允许支给新米及一些柴炭钱；年过90岁以上居养人，每天添支酱菜钱20文，夏季给布衣，冬季给“衲衣絮被”；百岁以上居养人，每日添支肉食酱菜钱30文，冬季给“绵绢衣被”，夏季给“单绢衫绔装着”。[2]6320食货六八之一三三不过，由于80岁以上老人本就稀少，这种政策更多带有王权仁政表达的意味，实际作用有限。 2.建立了以综合性机构收养为核心的儿童救济制度 北宋时期，对于弃婴、孤儿的收养也主要是由福田院、居养院等综合性机构完成的，通常没有更多优待政策，日食定量往往为成人的一半，也未见对弃婴、孤儿的教育方面的记录。 3.建立了以免役为核心的女户照顾制度 北宋时期，对于妇女的照顾政策主要是免役一项，即无丁男的女户家庭，可以免除差役。差役，在北宋时期是一个极重的负担，能够得到免役的照顾，也是一项相当优待的政策了。不过，在熙丰变法期间，一度曾令女户缴纳免役钱，实际取消了女户免役的优待。元祐以后，一切又复归旧制。 二、南宋社会保障体系的演变 南宋社会保障制度继承了北宋时期确立的框架，但至少三个方面发生了重要变化。 (一)社会保障主体的变化 北宋时期，社会保障的主体主要是政府，南宋以后，社会力量逐渐增强，在社会保障各个领域逐渐占据重要地位，社会保障主体发生明显的变化。 1.救荒越来越依赖于劝分 劝分又称劝粜，指国家于灾荒年间劝谕有力之家无偿赈济贫乏，或使富户减价出粜所积米谷以惠贫者的做法。有时两者难以区别，统称劝分。此法始见于太宗时期(976-997)，正式形成于天禧年间(1017-1021)，此后，救荒中经常使用。为防止无限制利用民间储蓄，特规定：“在法，以常平钱谷应副不足，方许劝诱有力之家出办粜贷。”[2]5819食货五七之一七因此，整个北宋时期，劝分的实施还是比较有节制的。南宋以后，由于常平仓与义仓的衰败，政府财力日益窘迫，不得不更多依赖劝分筹集救荒钱谷。淳熙十年(1183)，尤袤曾说：“今日公私诚是困竭，不宜复有小歉。国家水旱之备，止有常平、义仓，频年旱噗，发之略尽。今所以为预备之计，唯有多出缗钱广储米斛而已。”又说：“救荒之政莫急于劝分。”[6]卷26国用四·振恤以饶州为例，乾道五年(1169)“连岁旱涝，细民艰食”，朝廷诏命拨义仓米赈济。结果只拨到义仓米6800余硕，“不了一月赈粜之数”，又从上供米中拨付1万硕，仍微不足济。而同时从上户处“劝谕”所得即为19.6万余硕，无疑是该次赈济的主要经济来源。[2]5824食货五八之六这种越来越依赖劝分的趋势，无疑反映了救济主体中政府地位的变化。 2.社会保障设施建设越来越具有民办性质 北宋时期，社会保障设施无论是仓储设施还是济贫机构，基本都是政府出资兴建的，只有少量的养病机构有民间力量参与。南宋以后，由民间参与兴办的各种社会保障设施大为增多，成为社会保障事业的一个突出力量。如各地所建仓储设置中，仅社仓一项就有不少民间力量参与其中。据笔者不完全统计，南宋时期，各地所建社仓69处，分仓无数。在共计69处社仓中，官方出资33项，约占总数的47.8％；民间出资24项，约占总数的34.8％；官方与民间共同出资4项，约占总数的5.8％。据此，民间出资或合资的占到总数的40.6％，显示南宋时期民间力量参与社会保障设施的程度是相当高的。并且，在所有社仓中，大体上都以民间自行管理为主，有些官方出资的则由官方派员督导。[7]18-24此外，在各种济贫机构中，由民间力量参与兴办的也不在少数。如隆兴府养济院，虽隶属江南西路转运司，但在兴办过程中，多得私人捐助。先是，乾道年间(1165-1173)，芮烨(辉)为江南西路转运副使，鉴于豫章(江西南昌)往来行旅众多，一旦遭遇不幸，无以赈救。因此，芮烨去职之际，留下“私钱”100万委托后继者“称贷贸易”，以盈余购买药物治疗病患者。淳熙五年(1178)，赵汝愚复捐私钱140万买田东关罗舍，以租入为病人提供饮食。淳熙七年(1180)，钱寔(佃)继为江南西路转运使，在了解到前人有关善举后，再捐“己资”130万，合并芮烨所留钱，买田长定，并在延庆、崇和两门外建筑屋宇。至淳熙九年(1182)，养济院正式落成。[8]卷79江西运司养济院记根据上述介绍可知，南宋以后，民间力量大量参与到济贫设施的建设之中，无疑反映了救济主体中政府地位与民间力量的消长。 3.民间自发性的社会救助行为增多 北宋时期，社会保障主体无疑是政府，一些官员士人尽管也有部分善举，但并不普遍。南宋以后，以士人与乡绅为代表的社会精英阶层纷纷参与到社会保障事业当中，对南宋社会保障体系的发展起到了重要推动作用，也成为明清民间慈善大发展的滥觞。以义庄为例，其始于北宋中期范仲淹，由范仲淹个人捐资所创，用以救济贫困族人。据笔者不完全统计，两宋期间，各地共建立义庄或义田79所，其中，建于北宋的约占16所，建于南宋的约占63所。[7]156-160也就是说，自范氏义庄于皇祐元年(1049)建立后直至北宋灭亡的近80年间，仿效范仲淹设立义庄的只有16所左右，而南宋以后，仿效范氏义庄的则多达63所左右。再以民间举办的大型施粥活动为例，北宋时期，尽管也有民间人士于饥荒期间出粟施粥赈济饥民，但次数不多，且规模都较小。南宋时期，大规模的民间施粥赈济活动大为增加，且规模庞大。其中，金坛(江苏镇江)名士刘宰于嘉定、绍定年间(1208-1233)举行过三次大规模施粥赈济活动，以嘉定十七年(1224)的规模最大：起初赴局者仅有数百人，过了三月，增至万人，到四月中旬接新为止，日就食者最多时高达1.5万人之众![9]卷22金坛县嘉定甲申粥局记[10]卷3金石15金坛县嘉定甲申粥局记而汉州(四川广汉)富民李发于乾道四年(1168)举行的私人赈济活动，饥民更高达每日三四万人!次年，饥馑延续，数百里间，扶老携幼至李家就食者又倍于前，达到七八万人之巨!在此前后，凡30余年间，李发捐廪赈济，岁以为常，所捐不知其数。[8]卷94承务郎李公(发)墓志铭[11]卷3救荒报应据此可证，南宋以后，民间自发性救济行为无疑是大为增加了。 (二)政府行为的变化 北宋时期，社会保障的主角以中央为主，南宋以后，地方上的作用越来越大。由地方自行建立的救济设施越来越多，自主进行的救济事项也越来越多。 1.由地方自行兴建的仓储越来越多 北宋时期，用于社会保障的仓储主要由中央下诏在各地兴办，管理上也隶属于中央派出机构，如转运司、常平司等；且仓储种类较少，只有常平仓、义仓、广惠仓不多的几种。其中，常平仓仓本来源于上供钱，即原本上缴中央财政的部分；义仓仓本来源于对拥有土地的上户统一专项征缴；广惠仓仓本来源于诸州籍没的户绝田产租入，熙宁时，被统一出卖以补充常平仓本。南宋以后，由中央下诏建立的仓储只有常平仓、义仓、丰储仓，其中，常平仓、义仓逐渐衰败，不能发挥应有的作用；丰储仓仅限于行在临安，作用有限。因此，各地纷纷自行设立地方性仓储，用于地方赈济事宜。这类仓储经费基本出于地方财政结余，管理上也不隶属中央派出机构，仅属地方。根据笔者不完全统计，此类仓储有25种左右。[12]58 2.由地方设置的社会保障机构越来越多 北宋时期，京师有福田院，外州郡有居养院、安济坊，都由中央统一诏令兴办。其中，福田院经费来源于内藏库，居养院、安济坊经费来源于常平仓，或以户绝田产补充。从理论上讲，福田院、居养院和安济坊都属于中央经费支持项目。南宋以后，除临安府的养济院外，各地所设立的济贫机构多由各地自筹经费设立，当然，其中也有常平仓补助，但并不是主要来源，经费以地方自筹为主。据笔者不完全统计，此类济贫机构也有18种。[12]177-188 3.由地方自主实施的社会保障事项越来越多 北宋时期，中央政府及其派出机构对于地方赈济事务权力很大，除转运司、常平司直接统辖各地赈济事务外，还不定期派出体谅安抚使、廉访使出巡地方，以协调赈济事务、监督地方执行情况。南宋以后，转运司的权力削弱，对地方赈济事务的管理能力大为弱化。常平司尽管仍是赈济事务的主管，但所辖仓储被军需等支借挪用，往往亏空严重，无钱谷可用。因此，地方上的赈济事务往往需要地方官自行筹措，也增加了地方官的权力。甚至有关赈济立法方面的工作，北宋时期概由中央机构负责。南宋以后，地方政府也有一定的立法权力。如关于赈济条件的规定，南宋以后，基本以放税五分为行赈济的标准。如淳熙八年(1181)，浙西常平司奏报：本路去岁旱伤，轻重不均，有超过五分的，也有不及五分的。请示朝旨后，仍以五分以上赈济，五分以下则行赈粜。[11]拾遗对于不及分数的，与北宋时期要由朝廷特批不同，地方上也有一定的审批权。如绍熙年间(1190-1194)，繁昌下属二乡饥，“统县旱不及五分，法不应救荒”。由于吴汉英请于州里，特准依五分法赈济。此后“岁行之，二乡之民以济”。成为地方性的标准。[9]卷28故兵部吴郎中(汉英)墓志铭 (三)保障方式的变化 北宋时期，社会保障手段以行政性措施为主，南宋以后，社会保障手段开始向市场化和社会化方向转化。 1.救荒措施的市场化与社会化转变 两宋时期，救荒措施多种多样，从性质上看，可分为三类：一是纯行政性措施，主要包括赈给、赈贷、赈粜、施粥、移民就粟、募兵、倚阁、蠲免、免役、宽禁捕等。二是市场化措施，主要包括罢官籴、弛禁榷、招商(减商税)、以工代赈、禁遏籴等。三是社会化措施，主要是指劝分或劝粜之法。其中，纯行政性措施多行于北宋时期，南宋以后除保留了赈给、赈贷、赈粜、施粥外，其余措施渐趋减少或停用。市场化措施是从神宗时期(1068-1085)开始逐渐增多的，南宋以后一直沿用，但不及北宋中后期典型。社会化措施作为纯行政性措施的补充形式，早在北宋中前期就已开始实行，但大规模的应用却是南宋以后的事。这一变化过程，反映出两宋时期救荒措施的市场化与社会化趋势，即国家职能从独揽社会事务向调动市场、组织社会、参与经营的方向转变，同时也意味着中国古代传统荒政在两宋时期的一次重要转型。 2.社会保障实体经营方式的市场化转变 两宋时期，社会保障实体包括救荒仓储、济贫机构、慈幼设施等都面临着持续经营问题。北宋时期，社会保障实体多由中央经费支持，地方上一般不用过分担心经营问题。南宋以后，各类社会保障实体多由地方兴办，经费来源多为一次性的，持续经营成为一个问题。为此，南宋时期，各地多通过投资取息或置办田产获取租入的方式，获取稳定收益，支持社会保障实体持续经营。如隆兴府养济院，先有转运副使芮烨于乾道九年(1173)留私钱100万以委托后继者“称贷贸易”，收其盈余作为购买药材治疗贫困病患的费用。后有赵汝愚于淳熙五年(1178)复以私钱140万购置田产，收取租入作为贫困病患饮食之资。[8]卷79江西运司养济院记又如建康府实济院，为了保障经费来源，特设赈惠库一所，库钱用以放贷生息，收取息钱以为实济院运行之资。[13]卷23庐院·实济院其他如建康府养济院、淳安县安养院、湖州利济院等，都置有田产，以为经营之资。 3.社会保障实体管理方式上的社会化转变 北宋时期，除少部分病院由于本身即由私人参与创立因而有私人参与管理之外，绝大多数社会保障实体都由官方管理。南宋以后，大量半官半私的社会保障实体纷纷兴建，从仓储设施到济贫机构再到慈幼机构，大量私人参与管理，尤其以仓储设施最为常见。如举子仓，名义上一般由常平司、帅司、地方官共管，但具体事务一般由乡官、隅官之类低级胥吏负责，执掌出纳等事宜。也有聘请民间人士参与管理的，如建安县有僧人参与出纳管理，而桂阳“军委司法，县委丞薄，充提督官。军请寄居一员，每乡请诚悫慈良寄居，或士子一员，充收支官。军今本学保明士两员，每都请谨审不欺士人两员，充附籍官。妇人有孕五月。供报附籍官。至生子一日，赴收支官请米七斗，周岁再支三年(斗)”[14]卷7513举子仓引《桂阳志》。社仓最为典型，其仓本构成大体有三种情况：一是官方(主要是常平官)借贷或无偿拨付；二是民间集资或捐献；三是官方与民间共同出资。管理方面，大体上都以民间自行管理为主，有些官方出资的则由官方派员督导。 三、南宋社会保障体系的特点 南宋时期，社会保障事业在北宋开创的基础上取得了较大进步，保障面更为广泛、保障设施更多、保障手段更为丰富。不过，仍存在保障水平不高、保障设施难以维持长久、强制手段并未根除等缺陷。由此，造成南宋社会保障体系的三方面特点。 (一)社会保障面广，但保障水平不高 北宋时期，社会保障对象已经非常广泛，不再有社会阶层的限制，其所遵从的原则是“无分主客户”[6]卷26国用四·振恤。南宋以后，济贫工作持续发展，救济范围超过北宋。例如，对于北宋时期不够重视的慈幼工作倾注了更多关注，做了多方面的努力，取得了很大成效。不过，南宋时期，财政日趋困难，要维持这样一个庞大的社会保障体系，采取高标准的救济是不太现实的，只能以维持大多数人的基本生存需求为目标。北宋时期，灾荒期间的赈给水平一般“壮者人日二升，幼者人日一升”[6]卷26国用四·振恤。济贫机构中，一般大人日一升，小儿日半升。南宋以后，灾荒期间的赈给水平一般都是大人日一升、小儿日半升，比北宋时期降低了一半。不过，济贫机构的赈给标准仍维持了北宋时期的大人日一升、小儿日半升的水平，甚至有少数经济情况良好的机构如明州广惠院可达大人日二升、小儿日一升的水平。不过，北宋时期，灾荒期间的赈给标准并非总是大人日二升、幼者日一升的水平，有时也会减半执行。[6]卷26国用四·振恤综合考虑，南宋时期的保障水平与北宋时期差距不大，但保障范围更为广泛。 (二)社会保障设施创新多，但维持不久 北宋时期，社会保障设施多由中央诏令统一设置，经费也比较有保障，因此，多能持续长久。南宋以后，社会保障设施多由地方自行设置，包括各种仓储设施和济贫机构，数量众多，但由于经费无法得到保障，因此持续性也成了问题。从名称上看，这一时期创设的诸多仓储设施和济贫机构名称各异，但其属性类似。在管理上，都始终存在着各种难以克服的弊端。如经费的持续筹集、经办人员的舞弊等，因而都难以维持太久。 (三)社会保障的市场化手段增多，但强制性措施不减 北宋时期，社会保障措施多为行政性的，带有强制性特征。南宋以后，市场化手段增多，但强制性措施不减。所谓市场化手段，是指以价值规律等市场化原则为杠杆，调动社会力量，从而达到预期目标的保障方式。如在赈灾救荒措施中，多采用招商方式。此法允许商人以牟利为目的，向灾荒地区贩运粮食，官方不抑价、不限数量，使粮价根据市场供需而自求平衡。但是，在对待本地商人、富民囤积粮食闭粜不出的现象时，南宋时期，往往采用强制性的措施予以打击，使之减价出粜。南宋末年，黄震在抚州(江西抚州)进行赈济时，即多次采取强制发廪的方式籍没富民粮食，可谓其中之典型。 收稿日期：2014-10-17 注释： ①比较重要的成果有邓云特《中国救荒史》(商务印书馆，1936年)、王德毅《宋代灾荒的救济政策》(台北学术奖助委员会，1970年)、王卫平《唐宋时期慈善事业概说》(《史学月刊》2000年第3期)、张文《宋朝社会救济研究》(西南师大出版社，2001年)、张文《宋朝民间慈善活动研究》(西南师大出版社，2005年)、郭文佳《宋代社会保障研究》(新华出版社，2005年)、李华瑞《宋代救荒史稿》(天津古籍出版社，2014年)等。