我国文化事业投入及文化经济政策基本思路，本文主要内容关键词为：经济政策论文,文化事业论文,基本思路论文,我国论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、文化投入与文化经济政策的基本情况
改革开放以来，我国的文化发展进入了一个崭新的历史阶段。1996年颁布的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，指明了在新的历史条件下，进行包括文化建设在内的社会主义精神文明建设的伟大意义和方向。以江泽民同志为核心的党中央，高度重视社会主义精神文明建设，党中央、国务院确定的一系列方针政策，有力地促进了我国各项文化建设。十几年来经济发展的巨大成就，为我国的社会主义精神文明建设奠定了强大的物质基础，为文化事业的迅速发展提供了物质保障。特别是党的“十四大”确定以社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标以来，各地积极探索文化体制改革，积累了许多有益的经验。在一些地区，符合文化事业自身发展规律、与社会主义市场经济体制相适应的文化发展机制已具雏形。蓬勃发展的文化事业不仅丰富了广大人民群众的精神生活，同时也对经济发展起到了积极的促进作用。
文化投入总量逐年增长，有力促进了我国各顶文化事业的建设。从1981—1995年的15年间，全国文化艺术基本建设和事业费总投入累计达451.53亿元，年均递增16.16%；广播电影电视业总投入累计达615.83亿元，年均递增23.87%。国家新闻出版署直属单位“八五”期间基本建设投资累计达4.15亿元，年均增长速度为34.46%。文化投入的持续增长，极大地推动了文化事业发展。
文化艺术业根据社会需求在结构调整中得到发展。截止到1994年底，全国已有文化艺术机构近6万个，从业人员44万多人。其中，各类艺术表演团体2698个、各级文化馆2887个，比1980年分别减少835个和25个；公共图书馆2596座、博物馆1161座，比1980年分别增加846个和796个。另外，还有售书网点近6万个，各类音像发行单位、录像放映点、歌舞厅、卡拉OK厅及其它娱乐设施遍及城乡各地。广播影视业蓬勃发展，已基本形成多层次、综合性的广播电视传输覆盖网络。截止到1994年，全国共有电影制片厂22家，年产故事影片148部；广播电台1107座，比1980年增长1001座，广播节目达到1296套，广播人口覆盖率提高到77.5%，比1981年增长了23.8个百分点；电视台766座，比1980年增长728座，电视节目达到848套，电视人口覆盖率提高到83.4%，比1980年增长了33.9个百分点。新闻出版业进入迅速发展的新阶段。截止到1994年，我国共有出版社513家，比1980年增加了349家，年出版图书10.38万种；公开出版的报纸1015种、杂志7325种，比1980年分别增长了743种和5134种；音像出版社发展到204家，录音制品发行总量已达到7613.92万盒（张），录像制品发行总量达到366.4万盒（张）。目前，我国各类文化事业机构和设施总量已具有相当规默形成了较强的文化产品供给能力，文化发展的基本框架已经形成。
随着改革开放不断深入，我国文化建设投入和文化经济政策出现了一些新的变化：
（一）文化投入向电视等高技术重装备的新兴行业倾斜。仅以1991—1994年为例，1991年文化艺术业和广播影视业总投入76.71亿元中，广播影视业占54.93%；1994年两行业总投入182.81亿元中，广播影视业所占比重提高到64.07%；1991—1994年，文化艺术业总投入的年均增长速度为23.85%，广播影视业为40.60%，后者高出前者16.75个百分点。文化投入结构的这一变化，符合社会需求变迁和文化传播自身发展的客观规律。电视、电子出版等用现代科技装备起来的新兴文化行业，其带来的文化生产和消费革命是传统文化行业无法比拟的，不仅提高了文化产品的质量和生产效益，而且扩大了文化产品的传播范围，满足了人民群众的文化需求。
（二）沿海地区迅速增强的经济实力为文化发展提供了坚实的经济基础。从文化艺术业总投入情况看，在全国地方事业费总投入中，沿海六省三市（北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东）所占比例由1985年的35.8%、1989年的45.87%增至1993年的49.59%；在地方实际完成基建投资中，六省三市所占比重由1985年的44.32%、1989年的48.54%增加至1993年的48.9%。1993年地方广播电视总投入中，六省三市已占53.59%。随着文化投入的大幅度增长，沿海经济发达地区兴建了一批高标准的文化设施，不仅促进了当地的文化发展，而且带动了其他地区的文化建设。
（三）国家积极扶持贫困地区的文化建设。国家高度重视贫困地区文化建设的困难，为进一步增强和引导贫困地区的文化投入，设立了“万里边疆文化长廊”、“边境地区广播电视建设”以及“县级图书馆、文化馆建设”等专项资金，重点扶持贫困地区的文化发展。这些专项先后共投入资金数亿元，配合地方投资建设了一批文化基础设施，使基层公共文化活动场所得到改善，农村和边境地区广播电视人口覆盖率得到提高，对推动经济不发达地区的文化建设起到了积极的作用。
（四）文化投入呈现多元化，市场机制的作用逐渐增强。随着经济体制改革的不断深化，在各级政府加大对公益性文化设施建设投入的同时，市场机制对文化发展的作用不断增强，初步形成了以政府投入为主，文化单位自筹投入及社会各方面投入为补充的多元化投入新格局。“八五”期间，广播影视资金投入中政府投入的比重，已由1991年的68.49%下降至1995年的60.49%；文化艺术业事业费投入中预算内资金所占比重，由1985年的78.3%下降至1993年的56.1%。文化投入资金来源于多种渠道，改变了计划经济体制下仅靠预算内拨款的单一化局面。一些地方创立了适应社会主义市场经济体制要求的文化投入、建设和经营机制，有力地推动了各项文化建设，给文化发展带来了生机与活力。目前，这些地方的文化事业投资既来源于预算内拨款，也来源于银行贷款、经营收入、社会捐助和利用外资等多种渠道。尤其是各类文化发展基金的建立和股份合作制的引入，不仅动员社会资金用于文化事业，增加了文化投入的总量，而且增强了社会各界关心文化发展的意识。
（五）文化经济政策成为新形势下文化发展的重要保证。在深化经济体制改革的同时，延续多年的文化事业由政府统包统管的供给型模式逐渐被打破，文化发展面临着新的机遇和挑战。为保证新形势下文化事业的建设和发展，中央和地方各级政府制定并先后出台一批文化经济政策和法规。为缓解文化经费紧张状况，1983年9月中共中央批转了中宣部、文化部、全国总工会、共青团中央《关于加强城市、厂矿群众文化工作的几点意见》。根据这一文件精神，各类文化单位迈开了“以文补文”有偿服务和经营活动的步伐。随着“以文补文”活动的全面开展，有关部门先后作出了《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》、《关于艺术表演团体的改革意见》等规定。1990年发布的《固定资产投资方向调节税暂行条例》，将一部分公益性文化设施建设列入零税率。为进一步解决文化事业发展所面临的经济问题，1991年国务院批转了文化部《关于文化事业若干经济政策意见的报告》，几乎所有的省、市、自治区也都先后制定、出台了一系列文化经济政策。这些文化经济政策可归纳为：关于增加文化设施基本建设投资及相关政策、关于多渠道筹集资金增加投入的政策、关于文化单位税收减免及利税返还的政策等。文化经济政策的实行，增强了文化单位在经济体制转轨时期的自身发展能力，文化艺术业事业费中预算外投入所占比重已由“六五”时期的平均21.53%、“七五”时期的平均36.33%，增加到1994年的42.59%。在一些地区，已形成了政府主导、“以文补文”和“多业助文”、社会办文化的新格局。
二、当前文化投入和文化经济政策存在的主要问题
当前我国正处于经济社会快速发展，新旧体制交替转轨的重要历史时期，在文化建设特别是文化投入和文化经济政策方面，不可避免地存在这样或那样的问题，它们都不同程度地影响着我国文化事业的建设与发展。
（一）公益性文化投入渠道仍显单一。近年来，一些地方在调动社会力量兴办公益性文化方面进行了有益的尝试和探索，开始迈出了面向社会筹措文化发展资金的步子。但是，就全国总体而言，依然沿袭着传统体制下依靠投入发展公益性文化事业的模式，没有根据新的历史条件，开拓出新的公益性文化投入渠道，公益性文化发展普遍面临资金困难。业已存在的少量文化发展基金，主要由文化系统内部收入形成（主要从文化系统内部收入中提取5%建立文化发展基金），没有起到广泛动员社会力量筹集资金，共同推动文化事业发展的作用。
（二）文化投入结构不合理。文化投入结构不合理是当前文化建设中存在的一个较为严重的问题，主要表现在以下几个方面：一是地区之间文化投入差距较明显，并有进一步扩大的趋势。如1985年沿海六省三市的文化艺术事业费占全国地方文化艺术事业费总量的1/3，到1993年已增加到1/2，基建投入也从1/5增加到1/2；二是城乡文化投入差距过于悬殊，农村地区尤其是贫困地区文化经费极度紧张，很难开展活动，不少地区农民一年看不上一二次电影，有的地方迄今还收听不到广播；三是不同消费阶层的文化投入畸轻畸重，如在一些大中城市高档豪华歌厅舞厅随处可见，而面向广大工薪阶层的大众化娱乐场所却相对匮乏。
（三）设施建设投入和事业经费投入不配套。文化设施建设投入与事业经费投入不配套的问题普遍存在。由于事业经费紧张，设施建成后，往往难以开展正常的文化服务活动。目前，大多数图书馆购书经费短缺，馆藏书刊陈旧。如1993年仅陕西省就有近20个县级图书馆没有购买一本新书刊；近年来河北省90%以上的文化馆事业费只够支付员工工资；全国许多地方文化馆为求生存，将馆舍改为它用，搞家具展销、服装买卖、开餐馆等等，没有起到活跃和丰富群众文化生活的作用。
（四）一些扶持文化事业的优惠政策缺乏连贯性。在深化经济体制改革过程中，一些扶持文化事业发展的优惠政策没有保持连续性和稳定性，在具体操作环节上没有相应进行调整。例如，“八五”期间国家曾出台优惠的财政政策，从县以下新华书店的销售收入中提取1%，支持图书发行网点的建设，一度改善一批新华书店的面貌，但在税制改革后被停止执行，新的替代性政策却未能出台，使一些图书网点建设又陷入资金短缺的困境；在许多地方尤其是贫困地区，国家给予文化系统的税收返还政策也在实行分税制后难以落实，例如1994年四川省出版部门可按政策规定从税务部门退回增值税3000多万元，但实际只落实几百万元，在其他一些省市也不同程度地存在类似问题。
（五）文化设施建设投入效益差。近年来，各级政府对文化设施建设倾入了相当财力，但投入效率低，宝贵的资金没有发挥应有的作用。如一些城市同时建有省、市、区或县多级电视发射塔、制作中心、博物馆等文化设施，造成一方面投资过度向少数城市集中，同一区域重叠覆盖，另一方面投资又过于分散，不能集中财力建设具有代表性和标志性的重点文化工程，也不利于支持贫困地区急需的基础文化设施建设。
（六）当前公益性文化单位管理措施不力，工作人员素质和责任心较差，缺乏敬业精神和服务意识，不能充分发挥现有文化设施的社会效益。
（七）文化系统内部利益分配不合理。当前文化系统内部尚未完全理顺利益分配关系，投入与收益之间严重错位。如目前要求各地电视台完整地传播中央电视台第一套节目，但其巨额广告收益却由中央电视台独家享有，具有一定利益主体地位的地方台，为此而投入的大量资金却不能得到相应的回报，违背了市场经济条件下基本的收益分配原则，也严重挫伤了地方电视台的积极性。在市场经济的条件下，独家垄断电视台的局面若不打破，很难从根本上解决广大人民群众所企盼的提高电视节目质量和改善服务的问题。
当前我国文化建设中存在的上述问题，是由许多因素造成的，但其深层次的原因，则存在于文化体制和文化运行机制之中。
第一，文化体制的改革滞后，在改革开放的社会大环境下，相对于经济体制改革而言，文化体制的改革明显滞后。不适应社会主义市场经济体制的客观要求，使得文化事业无法满足广大人民群众日益增长的文化消费需求。在社会变革和体制转轨的新形势下，文化事业的建设与发展如果不能遵循和反映文化事业发展本身的规律和特点，就难以走上健康的发展轨道。目前，在文化投入方面，基本上还在沿袭计划经济时期老体制的做法，因而造成在文化设施建设上，不顾文化发展的区域覆盖原则，片面求全，重复浪费；在文化产品的生产上，偏离符合市场经济特点的产业化发展道路，文化生产单位消极被动，缺乏活力；在文化投入渠道的开拓上，未能摆脱依赖政府包揽的陈旧观念，自我封闭，没有探寻出有效的、多元化的筹资办法；在文化单位内部管理上，等、靠、要思想严重，没有树立加强管理、改善服务、自我发展的观念。
第二，文化运行机制缺乏内在的创新动力。在社会主义市场经济条件下，走产业化的发展道路是文化事业繁荣的根本出路，文化产品的市场化客观上要求明确文化生产经营单位的利益主体地位。这样才能引入竞争机制，才有来自文化内部的改革需求和创新动力。但目前一些基本的市场原则和规律仍被排斥在文化产品生产和经营领域之外，对文化单位运营性质的分类界定等一些基础性工作还未起步。
第三，缺乏经济政策的有力支撑和制度保证。在计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，系统的、规范的文化经济政策不仅是文化单位维持正常运行的基本保证，而且是实现文化体制顺利转轨的必要条件。但已出台的文化经济政策既不系统又不规范，无法保证转轨时期文化建设和发展的正常进行，也不能推动文化体制改革的进一步深化。
三、建立与社会主义市场经济体制相适应的文化体制和文化产品的生产消费机制
文化产品既是意识形态的载体又是消费品，它所承载的意识形态或思想观念，只有通过人们对文化产品的消费才得以发挥作用。文化产品的生产也消费，是社会生产与消费的有机构成部分。从根本上讲，一定的社会生产力水平和社会经济体制，既决定着文化产品生产和消费的总量及结构，又决定着其生产和消费方式。经过十多年的改革开放，我国的社会经济条件已发生了历史性变化，旧的文化建设体制已不能有效地保护和促进文化生产力的发展，必须根据新的社会历史条件，按照党的十四届五中全会“两个转变”的要求，建立与社会主义市场经济体制相适应的文化体制。这也是我们解决目前文化投入和文化经济政策方面存在的诸多问题的根本途径。
文化体制改革和文化建设的基本思路是，坚持“政府主导与市场机制相结合；以坚持社会主义方向为最高准则，社会效益与经济效益相统一；文化建设与国民经济和社会发展水平相一致；动员全社会力量参与公益性文化建设”等四项指导思想，努力实现文化事业产业化、文化单位企业化和文化经济政策规范化的“三个转变”。今后五到十五年要重点发展影视业、音像制品业、电子读物出版业、广告业、文化娱乐业等“五大行业”，完成国家大剧院、国家艺术博物馆、中国历史博物馆、天桥剧场、中央直属广播发射台等“五大项目”的建设，实施“金图工程”、“民族文化遗产保护工程”、“贫困地区和民族地区广播电视覆盖工程”、“贫困地区基层文化设施建设工程”、“边疆文化长廊建设”等“五大工程”。
（一）文化体制改革的基本方向是产业化。文化产业化是建立与社会主义市场经济体制相适应的文化建设和发展体制的中心环节。随着国民经济持续快速增长，市场经济体制的逐步建立，人民群众生活水平大幅度提高和社会文化需求的迅猛增长，文化消费已由消费者自主选择，消费结构与层次已经立体化、多样化。完全由国家包办文化的旧体制，无论从总量上还是结构上都难以满足人民群众日益增长的多样化、多层次的文化生活需求。同时，在社会主义市场经济体制下，巨大的文化产品需求必然形成新的投资领域。这些变化既提出了文化产业化的要求，也形成了文化产业化的历史条件。实践也证明，在同样条件下，凡朝文化产业化方向改革的地方，其文化建设和发展都呈现勃勃生机。而墨守成规、不在体制和机制上求变创新的地方，不论国家和地方政府投入增加多少，文化建设与发展仍然困难重重。因此，文化事业产业化应当确定为文化体制改革的基本方向。
文化体制改革应当坚持以下指导思想：
第一，以坚持社会主义方向为最高准则，社会效益与经济效益相统一。文化是社会主义精神文明建设的重要阵地，文化体制改革必须始终贯彻“以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人”的要求，坚持“为人民服务，为社会主义服务”的方向和“百花齐放、百家争鸣”的方针。在这一前提下，文化产品的开发与生产应充分讲求经济效益，力求社会效益与经济效益相统一。
第二，政府主导与市场机制相结合。由于文化产品的特殊性，在市场经济条件下的文化建设过程中，坚持政府主导具有特别重要的意义和作用。政府通过法律、政策的规范和发展公益性文化来保证文化的社会主义方向。在政府的主导之下，通过市场机制，促进经营性文化的健康发展。
第三，文化建设与国民经济和社会发展水平相一致。文化产业是国民经济的有机构成部分，其建设规模和水平只有与国民经济和社会发展相协调，才能真正保证文化产业持续健康的发展。
第四，动员全社会力量参与公益性文化建设。由于财力有限，即使是公益性文化，国家也难以全部包揽。应当动员全社会的力量，参与社会公益性文化的建设，把参与公益性文化建设本身作为社会主义精神文明建设的重要形式。
（二）大力培育现代化企业是文化产业化的一项基本任务。
1、积极推进经营性文化事业单位的企业化改造。现有的文化事业单位中，除博物馆、图书馆、科技馆等文化设施及少数特殊的艺术院团，其投入主要通过国家财政或社会捐赠等方式获得补偿，应当作为公益性文化机构保留外，其余均应进行企业化改造。
——广播电视系统的企业化改造。改革开放以来，广播电视业通过广告等经济活动已与市场较好地结合在一起。现在，广播电视业在各地都属最具经济实力的文化单位之一。有些地区的广播电视业已成功地进行了企业化运作实践。因此，广播电视业已完全具备了产业化条件。应当设立不从事广告等商业活动的国家电台、电视台，作为政府传媒，承担时政发布等职责。其余电台、电视台改造为几个全国性广播电视企业集团，在国家法律政策规范下相互竞争，自我发展。
——报刊的企业化改造。报刊在舆论导向等方面具有十分重要的作用，但这并不意味着只有使报刊成为事业单位才能发挥这种作用。目前报刊已过多过滥，其经济效益和社会效益还存在许多问题。今后应当只允许省级以上的党委和政府直接出资兴办少数以时政发布为主，不从事一般商业性活动的报刊。其余报刊原则上应实行企业化经营，在市场中展开平等竞争，逐渐形成大的企业集团。
——文化馆站的企业化改造。文化馆站是计划经济体制下文化建设的基本形式之一。理论和实践都已证明，文化馆站原有的基本功能可以或已经成为文化企业的经营对象，许多地区已成功地对文化馆进行企业化改造，如上海虹桥区曲阳文化馆改造为上海曲阳文化发展有限责任公司。还有些地方已对文化馆实行了企业化管理，取得了良好的效果。这些经验都说明，文化馆站可以也只能通过制度创新获得生机。文化馆站企业化改造的基本方向是改造为当地的社区文化活动服务中心，为当地人民群众提供文化产品和文化服务。
——艺术院团的企业化改造。就其本质而言，艺术院团是专门从事艺术生产的企业，演出活动是它提供产品的基本形式。艺术院团应当通过大量提供高水平的演出获得经济收入从事艺术再生产。因此，除极少数特殊艺术院团外，自负盈亏是对一般艺术院团的基本要求。
在文化事业单位企业化改造中，要消除那种企业化会使文化背离社会主义方向，或企业化会导致艺术品味降低的误解。文化的社会主义方向应当也能够通过法律、政策的规范和企业内部党组织的思想引导予以保证。随着社会经济的全面发展和教育程度的提高，人民群众对文艺精品的需求将越来越大，精品将得到精品的回报。文化艺术的品味将会随社会进步而不断提高。
2、按照现代企业制度的要求改造现有文化企业。在现行文化系统内部，已有一大批文化企业存在，如传统的文化企业书店、电影生产发行放映企业，以及新兴的娱乐性文化企业、音像制作出版发行企业等。在社会主义文化建设与发展过程中，这些文化企业曾发挥了重要的历史作用，但在社会主义市场经济体制下，文化企业也面临着按照现代企业制度重新改造的问题。应当在企业制度改革中选择一批有代表性的老文化企业作为改组、改造、改制的试点，取得经验加以推广，使老文化企业焕发生机。
3、鼓励兴办开展乡土文化活动的小型文化企业。广大农村历来是文化生活贫瘠的地方。解决八亿农民的文化生活问题具有重大战略意义。今后一段时期内，应当因地制宜兴办一批活跃在农村地区、以广大农民为服务对象，能够开展具有地方特色和乡土气息、群众喜闻乐见、乐于参与文化活动的小型文化企业。
（三）改革管理体制，转变政府职能，加强宏观调控，优化文化资源配置。在文化产业化和文化事业单位的企业化改造之后，政府对文化也应实行综合管理和间接管理。在政府直接办文化、直接管文化基础上设置的文化主管部门已经丧失其大部分功能，应当按照党的十一届三中全会精神对文化管理机构进行重组，现行各有关文化管理部门可以适应地精简或者合并，以便更好地对文化产业实施宏观调控。
在社会主义市场经济条件下，政府对文化的管理职责应着重做好以下几方面的工作：制定文化建设和文化发展的战略规划，进行宏观调控，使文化产业协调发展；制定法规和政策，规范文化企业行为，保证其社会主义方向，维护文化市场秩序；为企业提供及时和必要的服务，创造良好的外部环境；通过经济政策和直接投资发展公益性文化事业，扶持贫困地区的文化建设。
（四）完善文化经济政策，为文化体制改革和文化发展提供有力的政策保证。当前，应当制定一些新的文化经济政策，保证文化产业化的实现，推动社会主义文化持续健康发展。
1、积极支持文化事业单位的企业化改造。为帮助文化馆站和艺术院团企业化改造，应设立政策性贷款，从资金上给予必要扶持。文化馆站和艺术院团企业化改革过程中，应适当减免有关税费，为消化富余人员而兴办的非文化企业，近期内也应予以适当照顾。
2、动员社会力量参与文化建设。鼓励企业根据市场需求投资兴办文化企业，采取各种措施，使各单位所办的俱乐部、礼堂等内部福利设施转化为经营性资产。特别鼓励社会各界投资兴办高雅艺术、参与公益性文化建设。对高雅艺术的投资和对公益性文化的捐助可减免有关税费。提倡各单位内部的图书资料等文化资源为社会服务，其有偿服务收入可免征有关税费。
3、量力而行，有重点、有步骤地发展公益性文化，支持贫困地区的文化建设。为了适应社会主义精神文明建设的需要，必须进一步搞好图书馆、博物馆以及科技馆、革命纪念馆等文化设施建设。各级政府应当适当增加公益性文化单位的事业经费，妥善安排馆舍、库房等设施建设。有条件的场、馆、站可通过开发信息产业和提供文化产品等增加收入，充实事业经费。图书馆、博物馆等公益性文化设施要抓紧进行内部管理体制改革，全面推行考评聘任制。通过改革拓宽服务领域，加强管理，提高服务质量。图书馆、博物馆等重大文化设施建设必须慎重决策，其建设规模和数量都应适度。
具有导向和标志作用，反映国家文化艺术水平的高雅艺术，以及反映民族文化传统的民族艺术精品，不能完全依赖市场机制发展。国家应根据经济与社会发展的客观需求与可能，适当兴办具有国际水准的高雅艺术团体，并从财力上扶持具有保留价值的民族艺术精品。兴办高雅艺术团体和保护民族艺术精品必须量力而行，不能一哄而上，更不能滥竽充数。
贫困地区的文化建设具有重要的政治、经济和社会意义。中央和地方各级政府都应给予高度重视，并要进一步加强对贫困地区的文化建设扶持。近期内，着重抓好贫困地区的广播电视覆盖及基层文化设施建设。
为了保证公益性文化设施持续正常运行，应当实行公益性文化设施的折旧计算制度，并设立相应的更新改造专项资金。对高雅艺术和民族艺术精品，国家除提供场馆建设资金外，亦应设立专项基金，根据艺术院团的演出情况给予专项补贴。艺术院团内部应一律实行聘任制。
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