农业现代化进程中的土地制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,现代化进程论文,土地论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
所谓农业现代化，是指发展中国家传统农业不断地向当代发达国家至少是中等发达国家现代化农业逼近的过程。随着农业现代化的进展，农业将把越来越多的高品质农产品推向社会，同时也将为工业和第三产业的发展提供越来越广阔的市场。从这个角度看，农业现代化是惠及全社会、泽及每一个人的伟大事业。但另一方面，农业现代化将极大地提高农业劳动生产率，使农民的收入和其他产业劳动者持平，先进科学技术的大规模应用将彻底改善农民的劳动条件和生存环境，这一切使消灭工农、城乡差别并为农民自身素质的提高和全面发展创造条件，因而毫无疑问农民群众是中国农业现代化的最大受益者，从而也是中国农业现代化的直接需求者和最主要推动者。
对某些人来讲，承认分散、贫弱、看似愚昧、保守和落后的农民是中国农业现代化的最主要推动力量，在感情上也许是难以接受的。其实，农民问题是中国革命、建设和改革的基本问题，这是一个一再被实践所检验和证明了的真理。中国革命成功靠的是农民的支持和参与，农村改革靠的是农民的选择和创造性，八十年代解决温饱问题和九十年代奔小康靠的是农民发展农业生产的积极性。同样，新时期推进我国农业现代化进程仍然要靠农民。然而，在理论上和实践中，总有不少同志或多或少、或明或暗地忽视农民或对农民抱有成见。事实上，农民在长期的生产实践中早已累积了对周围环境、利害得失做出及时、准确反应的经验与知识。我国农业现代化就是在农民累积的经验、知识的基础上向前推进的。一切新技术的应用和推广只有被农民自觉地认识和接受才能转化为现实生产力，一切政策措施最终都要通过农民才会影响农业现代化进程。有中国特色的农业现代化道路也只能是亿万农民自己走出来，而不可能是政治家或理论家主观设计、赐予农民的。在社会主义建设过程中，认为我国农业现代化可以经过十几年、甚至几年的奋斗就能实现的冒进思想不时抬头，其原因通常都可以归结到忽视农民群众而片面强调政府在农业现代化进程中发挥的作用上。这种冒进思想一旦付诸实践，要么演变为偏离经济本身发展规律的狂热而使农业现代化受挫，要么降低现代化农业的标准而使这一伟大事业失去感召力。
农业现代化作为世界性、历史性范畴，随着科学技术的进步，不同的历史时期自然会有不同的现代化标准。如果单纯地刻意模仿、追求当代现代化农业的一些外在特征，我们完全可以通过强制性措施在较短的时间内予以实现。然而，强制性措施一旦消失，所谓的“现代化农业”就可能立即回归此前的初始状态。因此，至关重要的不是靠某种手段达到某一标准（因为标准在不断改变），而是要建立起不断地向当代的现代化标准逼近的自我发展机制。农业现代化终归是由农民的个体行动构成的合力向前推进的，农民的积极性是农业现代化自我发展机制的核心。只有依靠和尊重农民，建立起以农民的积极性为核心的自我发展机制，中国农业现代化事业的顺利推进才有可靠的保障。
二
以上讨论农民群众是农业现代化建设的最主要推动力量，这并不是要否定政府在农业现代化进程中的责任和作用，而是试图强调，农业现代化归根到底是由亿万农民通过自己的行动来完成的，政府所要作的不是替农民设计一套现代化指标，指定一条适合中国特色的农业现代化道路，更不是强制农民接受一些新要素、新技术，所能够作的而且应该负完全责任作好的就是通过改变、优化农民的行为环境，把农民追求自身利益最大化的个体理性行为引导和汇聚为全社会的理性、最优行为。
农民问题的核心是土地问题。只有建立起科学、合理的土地制度，才能持久地调动并维持农民的积极性。政府通过优化农民的行为环境，把农民的积极性引导和汇聚到农业现代化建设上来，其关键是提供一套有效率的土地制度。而切实赋予农民长期而有保障的土地使用权，则是有效率的土地制度的核心。我们在2000年1月的调查结果充分证明了这一点，见表1。
从表1可以看出，第一轮承包期内农民对土地的长期投入主要集中在平整土地、采取提高肥力的措施等方面。而第二轮承包期内如果能切实赋予农民长期而有保障的土地使用权，将极大地调动起农民修建灌溉和排水设施、建造温室或塑料大棚等的积极性，这无疑将推动中国设施农业的发展，从而将为提高土地产出率、缓解人地矛盾开辟新的道路。由此可见，能否真正赋予农民长期而有保障的土地使用权，是能否建立起农业现代化自我发展机制的关键。
历经20余年改革，我国农村围绕建立起一套与市场经济相适应的土地制度进行了卓有成效的改革。不过，我们也应该看到，迄今为止农村土地资源的配置仍然停留在行政手段主导的均田制上，这种资源配置方式虽然有其合理性的一面，但它在相当程度上导致了承包地的频繁调整。中央在1984年就试图通过延长土地承包期，来稳定农民预期，鼓励农民增加投资，培养地力，并提出土地承包期一般应在15年以上。但据我们2000年1月对山东省的抽样调查，在第一轮承包期内，有93.7%的村进行过土地调整；在进行过土地调整的村中，平均调整次数为4.3，大调整与小调整各占一半。在1993年底，中央又进一步提出，要坚定不移地把土地承包期再延长30年，确保农村土地承包关系长期稳定。1998年中央农村工作会议决定，各地要在1999年底前实现全面落实30年不变政策的目标。1999年1月1日生效的《土地管理法》第十四条规定，集体所有土地由集体成员承包经营，承包期为30年，在承包期内不准进行大调整，小调整也只能限制在个别农户之间。然而，我们在2000年1月的调查结果显示，在222个被访问的农民中，有216人，占97.3%，听说过30年不变政策；但与此不对称的是，只有17人，占7.9%，认为未来30年内肯定不会再调整土地。
事实上，稳定农村土地承包关系的关键不在于合同双方权利义务关系的存续期限是15年还是30年，而在于合同双方权利义务归属的清晰化。承包双方权利义务归属模糊，土地承包合同和土地承包经营权证书的法律效力就很难得到保障，承包期内的土地调整也就不可避免。土地承包合同双方权利义务归属的清晰化程度，从而土地承包经营权的稳定程度，与土地资源的配置方式密切相关。农民凭集体成员身份分享土地承包经营权，是行政手段主导的均田制的基本特征。这种土地资源配置方式与“隔几年进行一次土地调整”在逻辑上具有一致性，它很难真正赋予农民长期而有保障的土地使用权。这是因为，在能够凭集体成员身份来分享土地承包经营权的前提下，当农民家庭人口增加时，农民的最优选择自然是通过千方百计地向集体组织施加压力来获得土地承包权，而不会退而求其次通过市场交易向其他村民购买土地使用权。这就使承包期内的小调整无法避免，进而可能演化为大调整。“四荒”拍卖的实践表明，历经市场经济洗礼的当代中国农民，在对凭集体成员身份而平均分配获得的土地使用权的长期性和稳定性表示怀疑的同时，对从集体那里通过支付对价而买断的土地权利所具有的稳定性却表现出充分的信心。由此可见，行政手段主导的均田制本身所内含的土地承包经营权分享机制，是造成农民对30年不变政策实施前景缺乏信心的重要原因。因此，随着我国农村经济与社会的不断发展，要充分发挥市场机制配置资源的基础作用，积极探索农村公有制的新的实现形式，及时把市场机制引入农民与集体之间的土地承包关系，让农民买断而不是凭集体成员身份获得一定期限的土地使用权，使劳动者和劳动对象（农民和土地）实现优化配置，使集体的优越性和农民个体的积极性实现最佳结合。
表1 长期而有保障的土地使用权对农业投入的影响
三
土地是农业发展不可或缺的生产要素，它不仅是一种自然资源，更重要的是其资产和商品属性。资源的流动是市场经济的内在属性和基本要求，资源只有流动起来才能实现最优配置。土地承包关系的稳定并不意味着凝固化，稳定不排斥土地权利的市场化流转。稳定是相对的，流动是绝对的。稳定是流动的前提，流动是稳定的存在和实现方式。稳定与流动对立统一于土地资源的优化配置过程中。行政手段主导的均田制向引入市场机制配置土地资源的转变，以及在此基础上土地权利在农户之间的自由流动，是我国农村市场取向改革向纵深发展的必然要求。这是培育农村市场主体，完善要素市场体系，构筑市场经济体制框架的根本措施。因此，要想推动中国农业现代化持续稳定发展，就必须按照建立社会主义市场经济体制的要求，不失时机地推进土地制度创新，把市场机制引入农民与集体之间的土地承包关系，建立土地使用权市场化流转机制，切实赋予农民长期而有保障的土地使用权，尽快使农民真正成为市场主体，从而转变政府和集体组织领导管理农业的职能，让权于市场，还权于农民，充分发挥市场机制调节农业生产和配置农村土地资源的基础作用。只有这样，中国农业现代化的健康发展才有可靠的制度保障。当前，农村土地制度创新的前提是坚持“两不变”原则，即土地集体所有制性质不变，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制不变。土地制度创新的目标是促使农民把土地当成自己的财产，从而调动农民增加投入和加快产业结构调整的积极性；同时还要促进集体组织完善双层经营体制，把土地作为资产来经营，发展壮大集体经济，减轻农民负担。土地制度创新的核心是引入市场机制，促进农村集体土地产权有序分离和移转。土地制度创新的主要内容是，强化集体土地所有权，尊重集体成员承包权，赋予农民长期而有保障的土地使用权。
目前，首先是要明确集体土地所有权主体，也就是要明确集体所有权是一种法人所有权，集体所有权主体只能是具有法人资格的集体组织。这个作为集体所有权主体的法人组织一经产生，单个的集体成员甚至成员群体都无权处置集体资产。这是长期稳定农村土地承包关系的根本之所在。其次要解决的问题是集体所有权在经济上的实现方式。是通过行政手段将集体土地平均承包给集体成员，然后通过收取“三提五统”，从而在经济上得到实现；还是引入市场机制，从集体土地产权中分离出部分内容而移转给农户，然后通过让农户支付对价（地价或地租），从而在经济上得以实现呢？正如上文分析，适应市场经济发展的要求，我们认为正确的做法是后者。历经20多年农村改革与发展，集体组织作为农村土地的所有权主体，今天已经有条件活跃在农村土地市场上，把集体土地作为一种资产进行经营，使之保值和增值。把集体组织的行为引导和规范到这个方向上来，是家庭联产承包责任制的延伸和发展，是农村公有制在市场经济条件下的实现形式。从长期看，这是理顺和明确集体与农民的关系从而最终取消“三提五统”、减轻农民负担的根本之策，是农村土地制度进一步创新的方向之所在。
从当前我国农村现实经济关系看，所谓承包权实质是集体所有制在农民身上的一种体现。这反映到当代农民的主流意识上，承包权就表现为农民的一种身份权，是农民作为集体成员而享有的与其身份不可分离的权利。只要是集体组织的合法成员都享有承包权，新增的合法成员自然地获得承包权，减少的合法成员其承包权也自然丧失。当前农村土地制度创新也应从这一实际出发，不能剥夺任何一个农民的承包权，这是农村经济与社会得以稳定的基础。但是，尊重每一个集体成员的承包权，决不等同于或意味着必须把集体土地通过行政手段完全平均地承包给每一个成员。从某种程度上讲，凭集体成员身份分享土地承包权是平均主义在新时期的延续。在市场经济条件下，农民的承包权完全可以通过“平等权”和“优先权”来实现。所谓“平等权”，是集体组织内部每一个成员通过支付对价，从集体组织那里获得土地使用权的机会是平等的；“优先权”则是任何一个集体成员较非集体成员而言，在同等交易条件下具有优先获得集体土地使用权的机会。
农民以交易的方式行使其承包权，即由过去行政手段配置资源的承包关系转变为市场机制配置资源的“买卖”关系，使农民从集体那里获得的土地使用权成为一种边界清晰的新型财产权。这时的土地使用权才是一项可以交易的权利，从而建立土地使用权的市场化流转机制才有现实可能性，农民也才能安全、有序地把集体土地使用权拿到市场上进行交易和流转，如互换、入股、转让或转包等。这样，农民获得的土地使用权是可交易的权利，而且存在从事交易活动的市场，农民在30年承包期内才真正获得了长期而有保障的土地使用权，农民才能在思想观念上把经营的土地当成自己的财产，从而彻底克服农业中的短期行为，使农村土地占有关系在合法、有序流转的基础上实现长期稳定。
四
目前，我国农业发展进入了一个新的历史阶段，农业综合生产能力大幅度提高，农产品供给由长期短缺变为总量基本平衡、丰年有余；农民收入和人民生活水平大幅度提高，农业由解决温饱的需要转向适应小康的更高要求。农村社会生产力的发展一方面提出了进一步改革农村土地制度的要求，另一方面也为农村土地制度创新提供了宽松的环境。再者，综观近年来我国土地制度的变革与创新，可以看到：(1)从1990年起，国有城镇土地就开始实行使用权有偿出让和转让制度，引入市场机制来调节国家和土地使用者之间的关系，这为把市场机制引入农村土地承包关系提供了大量可资借鉴的实践经验。(2)农村改革开放以来，一些地方的农民群众和基层干部就开始探索实行两田制。所谓两田制，实质是双轨制，是运用两种资源配置方式来配置农村土地资源，一种是靠行政手段主导的均田制，即口粮田；一种是引入市场机制配置土地资源，即承包田或经济田。两田制本身没有错，实践中出现的负面影响如增加农民负担等，是其具体操作方法和配套措施不当造成的。两田制实践所提供的正反两方面经验教训，为把市场机制引入农村土地承包关系提供了有益的参照。(3)“四荒”使用权拍卖实质是一场引入市场机制来调节集体组织与集体土地使用者二者之间关系的“制度试验”。显然，这次“制度试验”的结果增强了人们进一步深化农村土地制度改革的信心。(4)在第二轮土地承包工作中，一些地方试行“增人不增地，减人不减地”的政策，这是进一步改革当前农村现实生活中集体土地占有关系的有益尝试，是对如何协调社会公平与经济效率二者关系的新探索，这一探索的结果反映了农民对把市场机制引入农村土地承包关系后可能产生的土地集中，具有良好的承受能力。综上所述，我们认为，当前把市场机制引入农民与集体之间的土地承包关系的条件已经基本具备。
当然，我们在认为把市场机制引入农村土地承包关系的条件已经基本具备的同时，也清醒地看到，这一制度创新过程不可能一蹴而就。农村二、三产业尚不发达，农民收入水平和购买力还比较低，农民要求凭集体成员身份而平均占有土地的愿望还非常强烈，把市场机制引入农村土地承包关系而产生的土地集中可能会引发一些社会矛盾与摩擦。加之我国农村地域广阔，各地经济、社会、文化、风俗等差异巨大，更增加了土地制度创新过程的风险性、复杂性和艰巨性。因此，把市场机制引入农村土地承包关系无论在广度还是深度上都只能是一个渐进的过程，这一过程也必然要求社会为之支付一定的制度变迁成本。但是，把市场机制引入农村土地承包关系将为我国农业现代化持续、稳定和快速发展做出巨大贡献，无疑将带来更高的制度性收益。
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