从一起交通处罚案谈“一事不再罚”原则的适用，本文主要内容关键词为：原则论文,交通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D922.140.4 [文献标识码]A [文章编号]1009-6965(2002)03-0027-03
《道路交通管理》杂志曾经刊登过这样一个案例；四川省广元市长途线路局职工王孝 生，因四次驾驶无牌照摩托车，被当地交警支队民警处罚，王孝生不服提起行政诉讼。 接到诉状后广元市公安局发现执行公务的行为却有违法性，于是主动向王孝生赔礼道歉 ，撤销了全部行政处罚，并一次性赔偿其全部经济损失。王孝生也向人民法院申请撤销 了起诉。从文中反映的案情来看，广元市公安局交警支队在执法时却有违反程序性规定 的情形，如违法适用了当场处罚程序、错误地适用了当场收缴、处罚未履行告之义务。 但此案是否属于违反“一事不再罚”原则，笔者就此谈几点看法。
一、“一事不再罚”原则的含义及其分析
“一事不再罚”作为一项法律原则，出现在《行政处罚法》第四章“管辖和适用”中 的第24条，该条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚 。”执法实践中正确适用这一原则首先要搞清楚“一事不再罚”的含义。以往对此原则 有不同的解释，主要有：
(一)“一事不再罚”，是指个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不 能处罚两次或者多次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。 类似的表述还有“一事不再罚与重罚吸收轻罚的原则。”
(二)“一事不再罚”，是指同一行政机关(含共同行为机关)对于同一违法行为只能实 施一次处罚，不是重复处罚。这一解释意味着不同行政机关对于同一违法行为违反了多 种行政法律规定的，可以给予不同处罚，而且也不排除违法者除承担刑事责任外还应当 承担行政处罚的法律责任。
(三)“一事不再罚”，是指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已作过行政 处罚的，不应当再实施处罚。也就是说，一个违法事实分别触犯了几个行政法规，构成 几种违法名称的，可以分别由几个行政机关来处罚的，其中一个行政机关先行处罚了， 别的行政机关不应再处罚，即“先罚有效，后罚无效”。
(四)“一事不再罚”，是指行政相对人的一个行为违反一种行政法规范时只能由一个 行政机关作出一次处罚。但如果一个违法行为违反了多个行政法规范，则可以由几个行 政机关分头处罚。
那么，如何理解行政处罚法中的“一事不再罚”，我国目前仍没有立法解释，法律界 对此原则也没有形成一个共识。而按照上述四种观点适用这一原则时会产生不同的结果 。第一种表述是将“一事不再罚”绝对化，它在执法实践中无法解决一种行为在违反行 政法律规范的同时又触犯了刑律的情况。按照这样一种解释，某一行为如果既违反了行 政法律规范又同时触犯了刑律的，按照“重罚吸收轻罚”的规律，就不再追究当事人的 行政违法责任。显然这是与行政处罚法总则中的“一种法律责任不能代替另一种法律责 任”的原则相抵触的。第二种表述符合行政处罚法中“一种法律责任不能代替另一种法 律责任的”原则，但是该种解释迁就了实际中的不合理现象，容易造成多头处罚、多头 罚款的现象，对市场经济极为不利。第三种表述，除考虑到了“同一违法事实”、“同 一理由”的违反同一法律法规以外，还考虑到了实施处罚的主体因素，有其较为合理的 地方，但这种表述不能解决这样一种现象，即不同的行政机关可否基于同一事实，但不 同的理由(不同的行政法律规范)予以分头处罚?第四种表述在执法实践中意义不大。“ 一事”在执法实践中并不存在争议，都是指同一违法行为，关键是如何认定“同一违法 行为”以及“不再罚”适用范围的问题。依据同一法律规范反复处罚，自然有悖于常理 ，在现实生活中并不多见，而在现实生活中大量存在着“多头”处罚的问题。这种表述 对“多头”处罚没有任何限制，所以并没有任何立法意义。
我国的行政处罚法没有将这一原则规定为基本原则，并在适用部分作了限制性的规定 ，即规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚。”也就是 说行政处罚法中的“一事不再罚”规定包含三层含义：一是已受处罚的行为不应根据同 样的法律规定再受处罚，但因屡犯而受处罚的不包括在内。二是同一应受处罚的行为不 能由几个行政机关依据同一条法律规定而进行处罚。但两个以上行政机关对于同一违法 行为触犯不同法律规定，可予以不同处罚，只是不能适用两次以上的罚款处罚。三是某 一违法行为触犯刑法而被追究刑事责任的并不排除同一违法行为而被追究行政责任。所 以行政处罚法中的“一事不再罚”原则的适用是有限的。
二、不属于“一事不再罚”的几种情形
从上面的分析可以看出，确实是否属于一事多罚的关键就在于正确确定“一事”的内 涵与外延。“一事”应当说不是一个规范术语。“一事”可能包含了多个违法行为，也 可能仅指一个违法行为。前者如某人在交通要道摆摊卖早点并堵塞交通的行为，就会出 现治安违法、工商违法、卫生违法、税务违法多项违法情形。后者如通常的治安违法行 为等。所以法律界一般认为“一事”就是“同一违法行为”。对于“同一违法行为”的 概念争论并不大，问题的关键在于如何确定属于“同一违法行为”。笔者认为，判断是 否是同一个违法行为，关键的一个判断标准是违法行为的构成要件。即符合法律、法规 及行政规章规定的违法行为构成要件，就是一个违法行为；如果符合两个违法行为的构 成要件，就是两个违法行为。但应当看到这样一个判断标准也有其不周延的地方，对此 需要从理论上予以探讨和相关法律上作出明确的规定。
(一)两种特殊形态的违法行为不适用“一事不再罚”规定
1.持续行为。是指行为人在一段时间内连续不断地实施了某一违法行为，其违法行为 表现在一段时间内处于持续不间断的状态。如某人驾驶无牌照的机动车从A市经B市到C 市，在C市被交警发现。其行为一开始就构成违法，但由于主客观原因致使其违法行为 持续了一段时间，直至交警介入。对于这种行为只能认定为一个违法行为，不能多次处 罚，也就是说，C市交警处罚后，B市交警和C市交警不能对之再行处罚。对于持续行为 的不得多次处罚的规定在《治安管理处罚条例》中也有规定。但是如果违反同一行政法 律规范的持续行为，在给予一次处罚后，如该行为没有终止，则应再行处罚，不属于“ 一事再罚”情形。
2.连续行为。是指行为人连续多次实施符合同一违法构成要件、中间有间断的行为。 如某人连续七天进行赌博直至第七天被警察发现。对于这种情况在处罚时也只能作为一 个违法行为认定，其多次赌博的行为在实施处罚时可以作为一个裁量情节予以考虑。但 如果上述行政违法行为已经受到行政处罚，相对人一方当事人在履行其依法接受处罚的 义务后，原来的行政处罚法律关系已经消灭。如果相当人在接受处罚后，仍实施违法行 为，即使实施的是相同的违法行为，也不能作为一个连续的违法行为。因此，我们认为 ，当事人行为的连续性应当以行政机关的行政处罚为标志而结束，不能从当事人行为的 目的或者违法行为的方式为标准。如果说，以当事人的目的或者行为方式为标准来认定 的话，是否意味着违法行为人在受到一次行政机关的行政处罚后就可以继续实施同样的 违法行为而不受行政法律法规的追究，如果是这样的话，那么后果是不堪设想的。
(二)法律规定不属于违反“一事不再罚”规定的几种情形
1.重新作出的行政处罚决定。指行政主体作出行政处罚决定后认为原行政处罚不当， 依法撤销了原行政处罚决定；或者行政处罚被上级行政机关或者人民法院撤销并责令重 新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定的行为，不属于一事再罚， 不适用“一事不再罚”的规定。
2.行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个行政法律法规的规定，该法律 法规规定行政处罚主体可以并处两种处罚的，不属于违反“一事不再罚”的规定。如《 治安管理处罚条例》第32条规定赌博或者为赌博提供条件的，处15日以下拘留，可以单 处或者并处3000元罚款。
3.行政处罚的换罚(改罚或易科)。是指行政处罚主体对违法行为人的处罚由于客观原 因难以实现，可以更换另一强度类似的处罚形式。如《中华人民共和国外国人入境出境 管理法实施细则》第48条规定，公安机关对违反本规定的外国人给予罚款处罚后，外国 人无力交纳罚款的，公安机关可以改处拘留处罚。这种换罚的情况实际上实施的是一种 行政处罚，也不属于一事不再罚的范畴。
4.执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对抗不履行法定义务的人，由主管行政主体采 取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式 ，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并 适用，而且这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。
5.行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊 销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一个违法行为 在有关部门处罚后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可依据有关 法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。
6.多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执 行。如《治安管理处罚条例》第13条规定：“一人有两种以上违反治安管理行为的，分 别裁决，合并执行。”对于违反同一法律规范的数种行为不适用一事不再罚的规定。
三、对广元市公安局交通警察支队多次处罚的思考
对广元市公安局交通警察支队的多次处罚行为是否违反了行政处罚法中“一事不再罚 ”的规定，笔者认为：
首先，王孝生四次驾驶无牌照摩托车的行为不属于连续行为。虽然王孝生四次驾驶无 牌照摩托车的行为本身存在着连续性，即在一定时间内连续数次实施同一性质的违法行 为，但该案件中，王孝生违法行为的连续性因被交警支队民警的行政处罚而终止，随着 行政罚款的交纳，原来的行政法律关系结束，对于王孝生的第二次、第三次、第四次因 驾驶无牌照摩托车而被民警予以处罚的情形，就被视为四个性质相同的违法行为。
其次，交警对王孝生四次驾驶无牌照摩托车的处罚存在着不当。《中华人民共和国道 路交通管理条例》第18条规定“机动车在没有领取正式号牌、行驶证以前，需要移动或 者试车时，必须申请移动证、临时号牌或者试车号牌，按规定行驶。”王孝生在第一次 因无牌照驾驶被处罚后，应当改正其违法行为，但他没有接受教训，而是连续三次实施 了与被处罚的行为相同的违法行为。处罚既然是针对违法行为实施的，那么有几个违法 行为，就应当有几个相应的处罚行为，这样才能体现违法行为与应当受到行政处罚相适 应的原则，也才符合合法、公正的行政处罚原则。但本案的四次违法行为发生在前后的 三天内，第一次违法行为被处罚后的半日内又发生了第二次违法行为且被交警予以了第 二次处罚。我国行政处罚法不仅规定对违反行政法律规范的行为应当依法处罚，而且还 规定了对违法行为应当予以纠正。我们不禁要问当王孝生的第一次违法行为被处罚时， 是否给其规定了一个纠正期限?如规定其在1日内去办理相关牌号。如果规定的期限已满 ，其仍没有办理相关牌号并再次驾驶无牌号的摩托车上路的话，交警完全可以依法再次 处罚，并且依照有关屡教不改的规定可以考虑从重处罚。从本案的情况来看，交警并没 有给本案当事人一个纠正的期限。所以笔者认为，本案虽不属于违反“一事不再罚”规 定的情形，但在适用处罚规定时存在着不当。