我国公务员财产申报制度：理据、缺失及构建，本文主要内容关键词为：缺失论文,财产论文,公务员论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A 文章编号：1671—7465（2009）02—0061—07
2008年3月，《国务院工作规则》指出新一届政府要努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。在依法治国语境下廉洁政府是“善政”的一项重要内容，其衡量标准是政府官员及其所在工作单位的廉洁奉公，公共权力和资源的获取和运用合法且无私，公共政策的制定和执行公正无私。[1]而防腐是构建廉洁政府的前提。近5年来，全国侦查部门查办的17万多件职务犯罪案件中，发生的领域已从过去集中在党政、司法、权力机关和金融海关等部门逐步扩展到社会各行业、领域和环节。[2]诚然，预防腐败是一项系统工程，需要教育、制度、监督等多管齐下，而被称为“阳光法案”的公务员（或称公务人员）财产申报制度在预防和治腐方面已被西方一些国家实践证明有明显功效。我国要防止公务员对公共权力的滥用及由此造成的社会公正问题，就须从源头上着手，建立公务员财产申报制度。这样监督者对被监督者的财产状况基本掌握，被监督者在财产发生重大变化时，监督者能及时了解情况，不致引起不必要的猜测和监督资源的浪费。据2008年9月11日《法制日报》，从2009年1月1日起，新疆阿勒泰地区将率先在全国试行官员财产申报制度，把过去通行的官员“收入申报”扩大为“财产申报”，并承诺在阿勒泰廉政网和当地主流媒体上公示官员的“财产申报结果”。笔者认为“坚冰”破处，是戛然而止，抑或是激流勇进？这必将激起学界与公众对此话题的重新关注。
一、建立公务员财产申报制度理据阐释
公务员财产申报制度起源于230年前的瑞典，瑞典公民早在1766年就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单。1883年英国《净化选举，防止腐败法》延续了这一制度，且以正式立法形式制定了世界上第一部有关财产申报的法律。[3]该制度是一种根据国家的有关法律规定，要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报，只要发现官员财产与其正常收入间存在差距，就必须作出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得也会被推定为是灰色收入而治罪的制度。自二战以来，其渐为一些国家所借鉴与逐步完善，如美、法、德、日、韩及中国港、澳、台等国家和地区，堪称肃贪治腐的利器。
1.公务员财产申报契合其社会角色担当
公务员是代表国家进行社会公共事务管理的，必须以国家性为其本质属性。国家性是指公务员在履行职责的过程中代表国家行使权力，其行为是国家权力的集中表现。公务人员的身上体现了三种意志：首先是个人固有的意志，它仅倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官员的共同意志，可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的，就其对国家（政府构成国家的一部分）的关系而言是个别的；第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被看做是全体的国家而言，还是对被看做是全体的一部分的政府而言，都是公意。[4]公务员廉洁与否最外显的考量尺度就是财产状况。公务员财产申报制度要求公务员将其财产公开，接受国家机关和民众的监督。
2.公务员财产申报彰显现代法治精神
现代文明的重要尺度是法治的进步。法治的要义是法律在一个国家中具有最高权威，任何政党、团体、其他组织和公民都要在法律的框架内活动。公务员必须依法行使人民授予的权力，维护和保障人民的权益。市场经济的成长，使我国的社会生产力、综合国力和人民生活水平显著提高。但腐败是附着在权力上的一种咒语，由于各种利益的冲突、权力运行与监督机制的不健全，部分官员经受不住利益的诱惑，利用体制转型留下的真空，将公权力用作满足自身利益的工具，导致腐败横行。据统计，20年来中国有近30万亿国有资产非正常流失，数千亿美金通过不同渠道转为国外银行的私人存款，国民过去半个世纪辛劳积累的财富就这样被攫取化为私有财产。[5]十六大以来，反腐败斗争成本居高不下，阻力相当大，反腐败仍然是任重而道远。[6]部分公职人员的腐败玷污了党和国家机关在人民心目中的形象，使公众对党和政府产生不信任感。要想公务员廉洁奉公，仅靠自律是不够的，必须通过财产申报立法，把其活动纳入到法律监督体系中，从而督促公务人员权为民所用、利为民所谋，提高人民对党和政府的信任度，促进廉洁政府建设。
3.公务员财产申报制度体现公众知情权与公务员隐私权的博弈
公众知情权是公民行使一切民主权利的基本前提和防止出现坏政府的必要条件。其含义一是从政府与公众的关系出发主张公众有从政府获知各种公共信息的权利；二是从媒体与当权者关系出发主张媒体有从当权者处获知各种公共信息的权利。[7]法律所确认的知情权，要义在于保障公民对政府与公务人员的监督。公务员是受人民的委托来管理各种公共事务的，其权力和职责从实质意义上来说是一种社会契约行为，公务员行使权力的合法性基础就是全体社会成员的认可。[8]但权力具有扩张性，若不加以约束必将侵害权利。掌握公共权力的官员必须置于阳光之下以接受人民的监督。恩格斯说个人的隐私应受到法律的保护，但个人的隐私与重要公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。[9]张康之教授也提出在公共行政中要拒绝权利，“只要公共领域中存在着权利意识，那么行政人员就必然会运用公共权力去为他的个人权利的实现和扩张开辟道路”。[10]显然，公务员的财产状况——个人隐私，已“不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分”，其财产申报是一种义务，与公务员的隐私权无关。公众知情权与公务员隐私权的博弈均衡是建立财产申报制度，这彰显对公权进行监督的要义。法治社会要求公众的知情权须受保护，官员的隐私权应被限制。
4.公务员财产申报制度因应当代社会发展的历史境遇
西方议会民主的发展在一定程度上为民众提供了参与政治的合法通道，也使现代政治生活的透明度越来越高。首先，随着自由资本主义的发展，以自由竞争为核心的市场经济体制在西方国家得到了发展，其公正、公平、公开原则也对现代行政体制提出了相同的要求。行政系统通过相应的输入、输出和反馈机制，尤其是输出机制的作用，不断地调整自己的运作轨迹，以适应社会政治经济发展的需要，“所有系统都力图通过利用、影响和创造那些影响它们的条件而至少在某种程度上作出建设性的调整，这就是输出的主要功能。”[11]财产申报制度就是这种行政系统内部自我调适的必然产物。二战后由于普遍加强了政府对经济的干预，政府权力越来越多的接触社会经济生活，这为权钱交易提供了广泛的可能，世界性的公务人员贪污腐败日益严重。同期的发展中国家正处于现代化的始点，市场不健全，因而某些国家的腐败问题甚至超过发达国家。其中社会主义国家推行经济体制改革，深受腐败的侵扰。正是这种顽疾对许多国家的政治稳定和社会发展产生了严重后果，各国纷纷采取措施以应对，尤其公务员财产申报制度备受推崇。其次，二战以后各国经济的发展，使得众多地区市场日益成熟，随着统一市场的形成，市场主体强烈要求政府打造平等有效的市场竞争环境。在这种压力下，政府亟须采取包括公务员财产申报在内的种种措施，努力构建透明型政府，以提供公平竞争的市场环境。第三，在和平与发展成为世界主题下，公众素质普遍提高，参政意识增强，对政府的监督越发有力，对自身权益的维护更加自觉。且国家间普遍加强合作与交流，寻求清除自身腐败之道。由此，因应当代社会发展的历史境遇，不但发达国家积极推行公务员财产申报制度，许多发展中国家也已建立或正建立这一制度。
二、我国公务员财产申报制度缺失检视
1.公务员财产申报制度的演进路径
早在改革开放初期我国就已开始了关于建立财产申报制度的探讨，1988年，全国人大《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》出台，此项制度开始酝酿。1989年有代表在全国人大会议上提出了尽快制定《财产申报法》的建议。
1993年，国务院颁布了《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》。1994年，八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划，但由于技术手段等原因而没有进行下去。1995年4月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《规定》）。次年中纪委发布了《中纪委关于对〈关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定〉若干问题的答复》。1997年中共中央办公厅、国务院办公厅又联合颁布了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。
2000年12月，中纪委第五次会议决定要进一步规范党员领导干部的从政行为，在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。次年又联合中组部发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，进一步要求官员申报家庭财产，但由于缺乏信息公开的办法而难以落实。2005年，《公务员法》出台，官员财产申报制度未能纳入。2007年国务院《政府信息公开条例》规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，没有说明公务员财产状况是否属个人隐私。
从演进路径看，公务员财产申报法的制定仍障碍重重，并面临诸多缺陷。不争的事实是，官员贪贿案件中没有一件是基于上述规定的执行而发现的，正如学者指出：“省部级现职领导干部每年填写一次财产申报书，但填写完以后缺乏后续程序，没有审查环节”、“领导干部收入申报在实际操作层面进行审核的技术难度很大。”[12]公务员财产申报制度在历次立法中都陷入了难产的境地。
2.现行公务员财产申报制度的审查——一个文本解读
以被称为中国财产申报制度雏形的《规定》为例，审查现行公务员财产申报制度，其面临诸多局限：
（1）法律权威性较低
《规定》立法层次低，严格说来是中共中央办公厅、国务院办公厅等制定的一个政策性文件，属于行政规章，而不是全国人大及其常委会制定的法律。这从根本上影响该制度在社会中的地位，使其不具有权威性与强制力。从机构职能上说，中共中央办公厅、国务院办公厅等也不宜直接行使政法机关的权力。法律权威的缺失，使之难以执行。
（2）申报主体不完整
《规定》第二条：“各级党的机关，人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察院机关的县（处）级以上（含副处级，下同）领导干部须依照本规定申报收入。社会团体、事业单位的县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人，适用本规定。”明确地划定了申报主体的范围，但也存在明显疏漏。如军事机关作为宪法规定的一个重要的国家机构并未提及；有些干部享受县（处）级以上待遇却不担任领导职务的、县级以下乡镇基层政府负责人没有规定；且只规定本人申报收入而没有规定配偶及子女申报，这使得其很容易转移财产回避申报；另外，对申报主体离退休之后一定时间内的收入申报等都未作规定。
（3）申报内容不全面
《规定》第三条：“申报人必须申报下列各项收入：工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。”申报的是收入，而不是财产或家庭财产。收入侧重于指未来所得，财产侧重于过去至现在的累积。动态的收入才是累计的财产。显然“财产”大于“收入”，收入申报不能等同于财产申报。
（4）申报程序不规范
《规定》第四条：“申报人于每年7月1日至20日申报本年度上半年的收入；次年1月1日至20日申报前一年度下半年的收入。因特殊情况不能按时申报的，经接受申报部门批准，可以适当延长申报时限。”这里只是规定了常规申报时间，而没有任职申报和离职申报以及离退休后的申报。显然规定只是截取了申报者动态财产的一个片断，而没有使其始终处于监督之下，无法真正达到监督的目的。另外，对申报人的档案管理、申报资料的转送以及公开等问题未作规定。国外实行这一制度的国家一般都会规定公开的范围、公开程序以及因资料公开造成申报人损失的补救措施等；也都各自规定申报资料因申报人职位调动而发生的转送问题，以保证申报资料的连贯性，做到档案随人走。在申报资料的公开方面，实行这一制度的国家通常强制规定必须公开，特别是级别较高的政务类公务员必须在媒体上公布财产状况，以供公众查询与监督。
（5）受理机构不适格
《规定》第五条：“各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并须按照干部管理权限将申报材料报相应的上级组织人事部门备案。”第七条：“各级纪检监察机关负责对本规定执行情况进行监督检查。”组织部门是指党内的干部管理机构，人事部门为政府的干部管理机构。作为受理机构，虽然方便、灵活与直接，但其不是法定监督机构，它们的主要职责是对党和国家公职人员予以任免、考核和管理，并不具有独立的监督职能。而负有一定监督职能的党的纪律检察机关和政府的监察机关，则只对申报的执行情况进行监督检查，并不受理审查申报。这种受理申报机构与监督机构相分离的机制，大大降低了财产申报制度应有的功效，而且极易使监督流于形式，使之失去对申报主体财产状况实行日常监督的意义。[13]
（6）责任追究过轻
《规定》第六条：“申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。”对不申报和不如实申报的只是以党政纪处分进行处罚，并不与刑罚制裁等相关法律相衔接。从目前的查处案件看，未有公务员仅因此被追究刑事责任的，一般都是因贪污、受贿或其他犯罪而牵连出来，且由于法定刑偏低、甚至成为贪官们的“避风港”。
3.制约《公务员财产申报法》出台的主要因素
近年来社会对于建立公务员财产申报法的呼声渐高，而这一阳光法案迟迟未能出台。笔者认为主要有两方面缘由：一是公众对于官员腐败、此制度是否符合国情的麻木和怀疑；二是官员对这一制度的消极姿态与忧虑。具体说来，一方面，我国官本位思想一向根深蒂固，其内在动因，莫不是权力对金钱利益的巨大吸引和权力者备受推崇的社会地位，这从近年来公务员报考的炙热程度可见一斑。公众对于公务人员的腐败似乎越来越麻木。公众似乎认同有权不用过期作废、贪污被查运气不佳等行为，此思想在当下社会转型期似有蔓延之势。另一方面，据一项中国家庭财产申报制度的阻力调查结果，93％的调查对象认为目前实行家庭财产申报制的阻力主要来自于领导阶层。[14]而十届人大代表王全杰的调查显示，对官员财产申报持反对意见的官员竟高达97％。有学者对这一梗阻现象总结为三点：一是一旦财产状况公开，会发生文化大革命式的群众非理性地揪斗各级干部的混乱局面；二是这将打击一大批为改革开放做出过贡献的干部；三是这会影响经济建设大局和发展速度。[15]其实，第一种观点是对文革动因的扭曲，是对民意的敌视和为官僚主义辩护，文化大革命本是自上而下的“左的路线”主导并推动的。政府现有的执政能力应可以消解过激的民众情绪，各级领导干部是在人民主权的前提下产生并为民众利益服务的。第二种论调是典型的封建主义，认为官阶功绩可折抵过错甚至罪刑，是“刑不上大夫”的当代翻版。第三种言辞以大局推脱，似乎高瞻远瞩，其实隐含着荒唐的逻辑——如果不搞点贪污腐败，官员将没有积极性引领人们谋取幸福。就当下而言，第二方面的制约更强烈。另外，所谓“立法条件不成熟”、“不合国情”、“申报也无效”、“维护隐私权”等无非也是托词而已，主要缘于既得利益集团对该制度缺乏认同。
总之，任何制度的出台与能否得到完善，无不取决于有表决权的个人与群体的认同度。中国改革的星星之火一般起于民间，但欲成燎原之势必须要得到当政者的肯定与推进。当某项改革呼唤符合全民族诉求但却与某些利益集团的利益相冲突时，尤其是领导层对某项改革犹豫不决时，改革将难逃梗阻与难产的厄运。公务员财产申报制度倡响于民间而失声于政府的历程似乎是最好的印证。我们期待这种状况能尽快得到改观，当然，这需要政策制定者有一种断臂求生的胆略。
三、构建我国公务员财产申报制度的基本进路
制度的逻辑是随着社会经济的发展，学术理论的进步，与现实生活的紧密联系而历史地演进的。任何脱离了实践的制度，都不能很好地发挥应有的功效。我国当前腐败愈演愈烈，亟待构建公务员财产申报制度，从理论上说，需要注意三个基本进路：
1.在宪法框架内循序渐进推动公务员财产申报制度立法
根据《宪法》第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民。宪法修正案规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。《宪法》第二十七条：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持、经常同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议、接受人民的监督，努力为人民服务。《宪法》第四十一条：公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。这些为公务员财产申报制度立法提供了宪法基础。在宪法框架内我们应循序渐进推动公务员财产申报制度立法。纵观世界各国，或在宪法中直接体现本国财产申报制的法律渊源，如菲律宾宪法[16]；或由国会颁布专门法律来确定，如美国《政府道德法》[16]。我国公务员财产申报立法目的应为从程序和内容上界定公务人员合法财产的范围，预防和惩治公务人员利用职权谋取非法利益，确保公务活动的公正、公开，以打造廉洁型政府。立法可分三步：第一步，出台《〈公务员法〉修正案》，将财产申报制度以纲领性的条款列入进去，以弥补当时未能写入该法的遗憾，同时也为以后的立法提供法律依据；第二步，以《公务员法》作为基本法，由全国人大及其常委会委托国务院制定统一的《公务人员财产申报条例》；第三步，待时机成熟后，由国务院提请全国人大及其常委会将该条例上升为《公务员财产申报法》，系统地规定财产申报制度的各项内容，以确保其权威性，并与民法、刑法等相关法律相协调，进而形成一个关于公务员财产申报的完善的法律体系。
2.完善公务员财产申报制度基本法律架构
在循序渐进推动公务员财产申报制度立法的同时，应包括以下主要内容：
（1）将申报主体扩展至国家公务人员
借鉴外国有关经验和我国反腐败斗争的情况，财产申报的主体应是国家公务人员，即我国刑法第93条规定的：①国家机关中从事公务的人；②国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有企业、事业单位派到非国有公司企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；③其他依照法律从事公务的人员。其中第③项根据第九届全国人民代表大会常务会第十五次会议《关于中华人民共和国刑法》第93条第2款的解释，把国家工作人员的主体扩充到村民委员会等基层组织协助人民政府从事行政管理工作人员。这样可以有效地对各级官员进行监管。为更加严密周详，还应将下列人员纳入申报主体范围：①各级党的机关、人大机关、政协机关和行政机关以及社会团体、国有企业、事业单位县（处）级以上领导干部或者负责人离休、退休后5年内的；②各级人民检察院、人民法院从事检察、审判工作的检察官、法官离体、退休后5年内的；③各级公安、财政、工商、税务、海关等国家行政机关中的所有公职人员离休、退休后3年内的。”[17]根据我国的传统观念，个人的财产最终要留给近亲属，所以，县（处）级以上（含副处级）领导干部除须申报本人的财产状况外，还要申报配偶、未成年子女等家庭成员的财产，以免使某些人钻了法律的空子。这也是为了制约“裸官”现象蔓延的重要举措。另外，军队作为特殊群体，其情况不同于一般国家机关，素来都有独立的管理、监督体制，不受政府的节制。军事系统的申报主体可参照以上公务人员的相应级别而定。
（2）扩大申报内容
申报的财产，必须比较全面地反映申报主体的财产状况，才能发挥财产申报的实际作用。申报的内容包括一切应该申报的有关情况，应参照有关国外立法和我国《民法通则》中的“财产”概念，既包括动产、不动产，也包括债权、债务。如包括房产等不动产；汽车、船舶等交通工具；存款、有价证券；一定价值以上的物品；一定价值以上的债权、债务、投资或者偶然所得；工资；各类奖金、津贴、补助及福利费等；从事咨询、写作、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企业单位负责人承包、承租经营所得；其他财产等。上列各项财产既包括申报人累计的财产，也包括县（处）级以上领导干部财产申报人的家庭成员的财产。
（3）细化财产申报的时限和种类
为全面规范和监督公职人员的财产状况，除了一年两次的日常申报，应引入初任申报、在任申报和离职申报，将他们的财产状况自始至终置于有效的监督之下。可以规定初次任职60天内和任期届满前1个月，以及任期内每年12月向财产申报机构如实申报本人（县（处）级以上领导干部还须家庭成员申报）财产的变化情况，提交财产状况报告，并附有交税单据的复印件。被调离的，应在调离前完成财产申报。可借鉴日本刑法，明确规定“公职人员利用现职接受请托，离职后收受贿赂的，以事后受贿罪论处。”[18]
（4）实行申报资料的公开
阳光法案的本性是公开。世界大多数国家都规定申报资料必须公开，一般有两种方式：一是公示公开，即将申报人的申报资料通过报纸等公之于众。如在法国，政府一般把官员申报的财产公布在《政府公报》上，让公众监督。二是推定公开，即有关机构并不将申报人的申报资料通过媒体予以公示，但是公众通过一定的程序即可查询。如在美国，公民只要以书面形式注明自己的姓名、住址、职业、要求内容和目的即可查询有关人员的申报资料。针对我国国家工作人员的数量较庞大的实情，笔者认为可兼采以上两种方式：各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中的县（处）级以上（含县处级）领导干部，社会团体、事业单位县（处）级以上领导干部，以及国有大中型企业的负责人的财产申报资料，在本行政区内采取公示公开的形式；县（处）级以下的、县（处）级以上（含副处级）领导干部财产申报人的近亲属及离休、退休后5年内的县（处）级以上领导干部或者负责人的申报资料则采取推定公开的形式。
（5）建立专门的受理机构
目前收入申报受理机关为所在单位的组织人事部门，事实证明缺乏权威性和强制力。直接由财政部门、党的纪律检查机构受理也不合适。世界各国一般都是设立专门的受理机构，如新加坡是内阁廉政署，泰国是反贪委员会，墨西哥为联邦监察总署，美国为政府道德署。考虑到将申报主体定为《刑法》中贪污受贿罪的主体范围——国家工作人员，鉴于我国国家工作人员的数量较庞大的实情，完全由一个机构来负责受理和审查是难以想象的，笔者建议：县（处）级以上（含副处级）国家机关工作人员的申报材料递交由中央专门机关审查处理；县（处）级以下国家机关工作人员、县（处）级以上（含副处级）领导干部财产申报人的近亲属及离休、退休后5年内的县（处）级以上（含副处级）领导干部或者负责人的申报材料递交给各省专门设立的受理机关，由此分为两级来处理。中央受理机构必须有足够的权威性，可以考虑借鉴法国做法，由中纪委书记、司法部部长、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长及反贪总局局长为负责人组成专门委员会来受理，直接对全国人大及其常委会负责并报告工作。省级受理机关的设置也可采取相应做法，受省级人大和全国人大及其常委会双重领导。军事系统的申报受理由中央军委和各大军区直接负责，并对全国人大及其常委会负责并报告工作。
（6）加大责任追究力度
制度的顺利实施，需要强有力的措施来保障，否则将会成为一纸空文。可以根据财产申报的特点和要求，通过规定行政、刑事责任等综合方式，加大追究力度。从违法主体来看：一是申报义务人不作为、非法作为的责任追究；二是受理机构及其工作人员渎职、失职责任追究；三是公众违法使用申报资料侵害公民权的责任追究。从行为内容上来说，一是申报义务人必须按照申报要求的内容和程序及时申报、如实申报，并对其申报材料负有说明义务；二是受理机构必须在法定期限内按法定程序组织完成申报工作；三是普通公民查阅、复印申报资料必须凭有效证件进行，并不得用于营利、非法之目的。从追究责任的内容上，可以分为政治责任、伦理责任、党政纪责任、民事责任、行政责任和刑事责任等。
3.健全财产申报制度的配套措施
财产申报制度的实施除了遵循自身的运行逻辑外，还需其他相关制度的支援：
（1）与相关法律制度配套衔接
在《公务员法》中可修订：“符合申报要求的公务员有依法进行财产申报的义务。负有申报义务的公务员不依法进行财产申报，尚未构成犯罪的应予以辞退”等。与《党政领导干部选拔任用工作条例》相协调，公务员的财产申报情况应作为组织、人事部门任用、提拔干部的一个重要依据，也是对公务员进行考核的重要内容。在刑法中增设“拒不申报财产罪”、“财产申报不实罪”：应当申报财产的申报义务人拒不申报财产或故意不如实申报财产，情节严重的可以追究其刑事责任。构成贪污罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款不报罪等的可数罪并罚。这样与刑法中其他贪贿犯罪相协调，形成一个更为严密的刑罚体系，有利于财产申报制度的执行，更有利于预防和打击腐败。
（2）完善工资、税收及举报奖励制度
建立完善的工资制是实行公务人员财产申报制度的前提。现行的工资体制是不完善的，工资不能体现其全部财产来源情况，造成公务员收入中有很大一部分于法无据，必须普遍推行“阳光工资”。完善的税收体制能为财产申报制度提供技术支持，如法国的税率制定、征税和收税、退税分属不同系统，二者联系密切又互相监督。[16]群众监督历来是我们治腐的重要手段，在我国查处的贪贿案件中有80％以上是通过群众举报的。实行财产申报制度后更有利于群众对公务人员进行监督，设立举报热线、举报奖励也是世界上许多国家行之有效的办法，如韩国，其奖励金额最高可达涉案金额的50％。[19]
（3）健全公民信用体系
公民信用、信息记录制度在西方发达国家中举足轻重，但在我国起步较晚。自1999年我国开始实行存款实名制，方便司法机关的调查取证，其在遏制腐败方面起了很大作用，但存款实名制还不能使公务员的全部财产置于有效的监督之下。购买房地产、期货、证券，购买小汽车等大件商品也要用实名制，并且公务员上述行为的信息记录要在全国的税务、金融、公安和社会保障等部门实行全国联网、信息资源共享，真正做到公务人员的全部财产都有有效的信息记录。另外还要切实推行领导干部离任审计制度，规定对领导干部在调动、退休、解聘时都要由审计、纪委联合进行离任审计等。
诚然，预防腐败是一项系统工程，被誉为“阳光法案”的公务员财产申报制度在世界一些国家已成功实践，作为一项有效规范公务员行为的基本制度安排，在中国却倡响于民间而失声于政府，这似乎也说踢了中国进一步深化改革将面临更大的阻力。然而，令人稍稍欣慰的是今年《两会》期间，官方对此释放了一些积极的回应信号。事物的成长是螺旋式前进的，法案的阳光，终究是要普照中华大地的。
收稿日期：2008－12－04
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