基于信息流的电子政务信息资源整合研究，本文主要内容关键词为：信息资源论文,电子政务论文,信息流论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的电子政务建设正在从以硬件为主的初级建设阶段转向以业务应用和信息资源开发、整合、利用为主的方向转变。从目前情况看，电子政务信息资源普遍存在着信息共享受阻、重复建设、资源建设与管理缺乏统一规划和有效控制等方面的问题，使得各政务系统之间难以实现互联互通和资源共享，亟待整合资源，提高信息的综合使用效率。《2006-2020年国家信息化发展战略》把政务信息资源的整合列为电子政务建设的首要战略行动。政务信息资源整合将在未来若干年内持续成为电子政务的战略重点和建设热点。
1 信息资源整合的涵义与特点
信息资源整合(Information Resource Integration,IRI)，是指对于不同地域的信息形式、管理单位中分散存储和管理的各类信息资源，通过一定的手段使联结成为一个结构有序、管理一体化、配置合理的整体。信息资源整合是“系统”的理念，就是强化对信息资源的全面管理。针对政府信息化建设的领域即电子政务建设而言，信息资源整合是加强政务信息资源建设、规范电子政务建设的一个符合国情的重要举措，是政府必须面对的课题和任务。
政务信息资源整合建设要采取科学、合理的整体规划，资源能够连续更新。通过整合，使政府自身业务活动产生的数字信息和政府从外部获取的与政府管理活动有关的数字信息，包括各种数据库、光盘资源、网上信息资源、电子格式文献以及视觉类信息等不同种类信息真正融合在一起，便于用户检索使用。概括而言具有如下特点：(1)整合后的资源来自不同部门、不同系统，因而覆盖面较广，能够提供跨部门的服务。(2)整合后数据对象间具有统一性和有机关联性，体现了资源的系统性。这种关联性反映了知识间的内在联系。(3)整合后的信息资源具有相同的组织结构和组织功能，提供统一的用户界面和共同的检索方法。(4)整合后的信息资源在结构功能上的统一性便于数据的更新和扩充。
电子政务信息资源的整合，通过对内容、数据和应用的多方面整合，实现统一门户提供的可控性服务和个性化服务，达到信息资源的最大增值。政务信息资源整合涉及对信息流和工作流的整合，本文主要从信息流的视角研究电子政务信息资源的整合。
2 电子政务信息流与政务信息资源整合
政府通过各种途径获取政府决策和管理所需要的信息，同时，政府又源源不断地向外界输出和发布各种信息，诸如政策信息、管理信息、提案议案、群众信访、统计数据等。所有这些信息形成了巨大的信息连续流动，导致了电子政务信息流的产生。
2.1 电子政务系统的信息流分析
电子政务信息流就是指电子政务信息通过计算机网络途径进行传输的运动过程[1]。现代信息技术的新进展，为信息的自动流转和集成提供了一些新的手段，大大拓展了组织内信息交流的空间。电子政务系统的信息流动可以依据电子政务业务进行分析判断，整个业务流程应该是政府工作人员通过办公自动化系统提供信息查询更新服务，开展政务处理，查询并接收、管理用户的反馈信息。而公众通过查询及公共事务处理两个系统与电子政务平台建立沟通，相关的事务处理请求通过办公自动化系统转给工作人员，事务处理的反馈信息再通过事务办理系统传递给公众。因此，存在于其中的信息流有三种（如图1所示）[2]：(1)政务办公信息流：存在于政策机构内部办公的过程中；(2)公共事务信息流：存在于政府机构对外办公的过程中；(3)政务咨询信息流：存在于公众查询有关信息的过程中。
图1 政务系统信息流示意图
电子政务不仅改变了政府信息私人占有而造成的部门之间、个人之间、企业之间的信息不对称的状况，而且改变了复杂的事项呈报方式与处理程序，变被动服务为主动服务（信息发布、主动指导、网上互动、政策指导），从而在根本上改变了政府办公模式，由服务对象进行信息流转变成网络自动流转。按照信息的传递方向，电子政务信息流还可以划分为[3]（如图2所示）：(1)G-G电子政务信息流：即政府与政府之间的信息流。通过政府内部、政府上下级之间、不同地区和不同职能部门之间建立起来的信息渠道，实现它们之间经常性的横向与纵向的信息交流，促进信息互动、信息共享以及资源整合，提高行政效率。主要包括电子法规政策信息流、电子公文信息流、电子司法档案信息流、电子财政管理信息流等。(2)G-B电子政务信息流：即政府与企业之间的信息流。政府利用网络进行信息发布，通过电子采购、电子税收、电子审批系统等对企业业务进行电子化监督、管制和服务。(3)G-C电子政务信息流：即政府与公民之间的信息流。政府运用先进的信息技术，高效快捷的为公众提供服务。主要包括电子社保信息流、电子医疗信息流、电子身份认证信息流、电子民主管理信息流等。(4)G-E电子政务信息流：即政府与公务员之间的信息流。主要包括电子办公信息流、电子培训信息流、电子业绩评价信息流等。
2.2 电子政务信息流在政务信息资源整合中的作用
电子政务信息流是实现电子政务信息资源整合与共享的基础。电子政务系统的“四个资源整合”包括政府资源整合、企业资源整合、社会资源整合以及社会服务整合。其中前三个整合的实质就是梳理信息流结构，打破孤立封闭的系统架构，充分实现信息资源共享。
图2 电子政务信息流的传递
电子政务建设以信息安全为基础，以数据获取和整合为核心，旨在政府部门之间、部门和社会之间创建一条畅通的信息流，让广大的企事业单位、社会公众可以共享政府掌握的信息资源，增加和改善社会公众与政府间信息沟通的渠道，并以其为突破口，提高行政效率，为社会提供优质、高效、快捷的服务。由于现代技术在信息处理上的重大突破，整合后的电子政务信息流将对整个政府活动形成系统控制，使部门内部、部门间协同更加顺畅，减少信息传导和沟通的成本，突出整体利益。同时避免在传导过程中的信息失真，加速政务的反应能力。
3 电子政务信息流整合
在电子政务信息资源整合的过程中，首先要进行的是对现有信息流进行整合，通过强大的信息流的实现来改造传统的政务模式。
3.1 政务信息流的重组和优化
电子政务的发展大致经历三个阶段：一是面向数据处理的第一代电子政务，通过基于文件系统和数据库系统的综合运用，以结构化数据为存储和处理的对象，重点强调对数据的计算和处理能力，实现了数据统计和日常文档处理的电子化。其最终结果是在有效提高办公和管理效率的同时，也形成了一系列的信息孤岛。二是面向信息处理的第二代电子政务，主要以网络技术为基础，以网络为中心建立通信基础平台，并以非结构化数据的信息流（或工作流）为主要的存储和处理对象，应用的领域也逐步延伸到政府职能的各个方面，有效提高了政府的办公效率和管理质量。三是面向知识处理的第三代电子政务，通过对政务业务流程中的无序知识进行系统化的管理，实现对知识的充分利用。我国的电子政务建设目前处于第二阶段，通过政务系统之间信息流动的畅通，实现政府间信息交换、政府对企业的业务监督、政府对企事业和公众的信息交换、信息发布和信息服务等。电子政务各系统间横向和纵向信息流逐渐通畅的过程，就是传统的政务信息流处理模式向电子政务环境下政务信息流模式转变的过程，也就是政务信息流重组、优化和再造的过程。
3.1.1 信息流数据处理
数据资源的现时性、准确性、完整性、共享性直接决定电子政务的应用深度和广度[4]。
(1)数据采集。只有与工作流重合的信息流才是准确可靠和可持续的。以政府的工作流为主线，根据轻重缓急将政府职能中带有不变性的工作流一个一个地信息化，是实现政府重构、避免强化和固化原有的政府结构的一种基本方法。在进行数据采集时，无论是中央政府或地方政府需要的信息数据，都应当尽可能在工作流发生或经过的信息源进行采集。同时，每个数据应该只采集一次，而不是每个需要这项信息的部门各自重复采集。此外，所采集到的信息数据应当由业务活动所发生的部门拥有、更新并进行维护，以使这些数据为经过授权的、需要它们的其他部门所共享。
(2)数据交换与加工。电子政务系统是一个内含多种应用系统的集成体系。各类应用系统彼此作用、相互链接，形成了一个有机的数据、信息流处理体系。由于各类应用系统在应用范围、构建方式、系统结构、数据资源等方面存在一定的差异，电子政务处理过程中要求能够在异构平台、异构环境、异构网络中实现数据交换和业务自动处理，数据、文档格式和公文要实现标准化、统一化，以减少数据在处理过程中因标准不统一而引起的诸多问题。
(3)建立数据仓库。数据仓库是集成信息的存储中心，这些信息可用于查询或分析。电子政务系统中数据仓库技术的应用是决策分析的基础。数据仓库一般由基本数据、元数据、历史数据、综合数据组成。数据仓库中的数据面向主题，是对应于政府某一宏观分析领域所涉及的分析对象，它可以根据最终用户的观点组织和提供数据。同时，基于主题组织起来的数据相互之间逻辑上不交叉，便于做决策分析之用。数据仓库是集成数据的统一体。政府的工作流数据经过处理后，在数据仓库中形成了整合的、结构化的、易于导航的数据，能对决策分析进行快速、正确的响应。同时，它还能使政府的业务操作环境和信息分析环境分离，从而提供有效的、实时的信息服务。
(4)数据挖掘。电子政务中的数据挖掘技术是基于网络的，即所谓的网络数据挖掘，它除了处理传统数据库中数值型的结构化数据外，处理更多的是各类公文文本、图形、图像、WWW信息资源等半结构、非结构化的数据，可大大提高政务智能化水平。
3.1.2 信息系统集成
电子政务与传统政务活动相比，其优势就是借助现代信息技术和信息系统实现信息的有效流动。实质上，电子政务的发展就是基于电子政务信息系统的完善和发展。各类信息系统彼此作用，相互链接，形成有机的数据、信息流处理体系。
电子政务信息系统是一个以计算机网络技术为基础，以共享、交流、协作为核心，以政务的信息流、工作流相对集成为基本结构的系统。通过对不同系统在应用范围、构建方式、系统结构、数据资源等方面的整合，形成一体化的集成信息系统，该集成系统不仅能整合数据库系统中的数据，而且能整合非数据库系统中的数据，不仅能整合已有信息流中的数据，而且能整合随时加入的新信息流中的数据。集成信息系统具有开放性、协同性、交互性、服务性、直通性等特点。
(1)开放性。指在法律允许范围内政府信息的公开和可获得性，以及管理和沟通渠道公开，便于公众获得政府信息，办事和监督。
(2)协同性。在电子政务信息系统中，政府机构的每一个部门，由网络连接起来协同工作，打破了地域、层级、部门的限制，促使政府组织和职能的整合，让政府部门之间的信息能够流通、共享，使公众享受到无组织边界的政府服务。
(3)交互性。系统保证任何个人、企业和团体组织，都可以直接通过交互式的技术手段表达和传递信息，政府与公众和企业等团体组织可以直接地交流沟通。
(4)服务性。电子政务信息系统最突出的功能便是提供信息服务。这种理念使得公众和企业等团体组织成为政府机构的服务的客户，政府要确定服务标准，向客户作出承诺，政府职能由控制型转向为控制—服务型。
(5)直通性。电子政务信息系统通过计算机网络减少中间环节，寻求最佳途径，保证信息交换的“直通”，确保信息畅通。
3.2 电子政务网络信息平台的建立与完善
电子政务网络信息平台的建设，借助可靠的信息传输体系和模式，建设完善标准统一、功能完备、安全可靠的各级政府电子政务网络系统，加强企业、公众与政府间信息交流的时效性与可靠性，从而优化政务部门业务工作流程，促进政务部门信息资源的开发、利用和共享，实现跨部门信息流的整合。信息平台的结构如图3所示[2]。
图3 电子政务网络信息平台
电子政务网络信息平台应重点建设标准化体系和安全管理系统。
3.2.1 标准化体系
具有综合业务处理能力的网络信息平台其实是标准数据交换与加工中心。建立电子政务的标准化体系需要建立一个能够描述政府部门内部、政府部门间和政府与公众间数据交换和业务处理流程的规范标准，以减少数据在处理过程中因标准不统一而引起的诸多问题，使政务信息流能够在异构平台、异构环境、异构网络中实现数据交换和业务自动处理。同时电子政务的标准化体系应是可扩展的，只有这样，该标准化体系才能进行有效推广。
标准化体系应包括的标准：
统一的指导标准。政府管理部门应制定各级门户网站所应遵循的共同准则，如建立各部门通用的身份确认方法等。
元数据标准。包括内容标准的制定、元数据输入、元数据的收集、编辑和维护工具的开发、建立元数据库／文件管理系统以及外部用户使用工具的开发。
业务技术规范标准。包括供大家共同遵循的相关技术标准和规范，各应用系统和各信息产品提供者、技术支持方等提供并开放自己产品的接口规范和标准。
信息服务资源目录体系。以某种标准的形式登记和标引各政府的信息服务资源，提供全局的索引、导航服务。
标准化体系应包括的规范[5]：
网络构造规范。包括政务网络设计建设规范、网络设备选用及安装管理、政务网互联及协议规范等。
政务数据资源交换规范。包括公文信息数据规范、数据交换方式指南、信息资源存贮规范等。
安全体系规范。包括安全策略制定规范、物理层安全建设规范、网络安全规范、信息安全规范、数字证书管理规范、应用系统安全规范、系统管理规范、应急系统构建规范等。
此外还应包括各类指标体系规范、运行管理规范等。
3.2.2 安全管理体系
政务信息的流动必须建立在安全、有效的基础上。如果安全性处理不当，出现病毒影响、黑客袭击，造成信息泄密、冒名访问甚至破坏系统数据的情况，后果不堪设想。安全管理体系主要包括安全支撑平台系统、用户权限管理以及信息安全交换系统：
安全支撑平台系统：主要包括网络层安全、系统层安全和应用层安全，采用严格的用户授权、密码服务、信息加密等安全机制，保证用户的合法性和唯一性。
用户权限管理：设置不同层次的权限，权限控制的对象可以是个人、群组，或是基于角色的权限控制。用户的每次操作，系统都会严格审定操作人员具有的权限。
信息安全交换系统：实现内外网的物理隔离，有效防止泄密，同时也应确保内外网具有强大的抵御攻击能力，防止非法侵入带来的损失；整个内外网门户系统的安全性应该通过网络安全性、主机安全性、操作系统安全性、数据库安全性、入侵监测、防病毒、应用系统安全性等各个层面来实现。
4 结语
政府是信息流的中心节点，政府治理的过程就是信息的收集、加工与处理的过程，就是信息流动的过程。电子政务使用数字通信和互联网来改进信息流和服务，通过对政务信息流的有效整合，一方面，可以实现政府部门内部的电子化和网络化办公，实现该政府部门与其他政府部门的信息共享和实时通信，政府部门能够通过网络与民众之间进行双向信息交流。另一方面，可以实现电子政务各业务处理系统与对外服务系统的紧密结合，政务工作流和信息流相互有机联系，使整个政府范围内的信息流保持通畅，快速流转。
收稿日期：2008-12-11
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