韩国政府资助的理工类研究机构及其管理与评价制度，本文主要内容关键词为：韩国论文,研究机构论文,理工类论文,评价论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、历史沿革——科学技术发展大环境下的政府出资理工类研究机构
韩国的科学技术是从零开始的。1945年“8·15”光复时， 韩国的科学技术处于空白状态。在光复初期，各种科技学术活动是通过学会开展的。如1945年成立的生物学会、1946年成立的化学学会以及1947年成立的数学物理学会和地质学会。从日本统治时期遗留下的中央试验所被改编为中央工业研究所（1945 年）。1948 年成立国防部科学研究所。1959年3月成立原子能研究所。40、50 年代成立的这些学会和研究所均无足够的实力，它们基础薄弱、成果不多，除原子能研究所外其余的甚至没有什么正式的科研课题。
60年代朴正熙军人集团上台后，开始把发展科学技术事业作为重点国策。1962年8月， 韩国在经济企划院下设技术管理局和科学技术情报中心，作为综合性科学技术的行政管理机构。技术管理局建立以后，立即着手制定第一个科学技术发展五年计划，从而把科学技术正式纳入了国家经济发展计划。
1966年2月， 韩国在美国的帮助下成立了第一个政府资助的综合性的工业技术研究机构——科学技术研究所（KIST），其形态为非营利财团法人。针对当时韩国在科技积累、人才、投资等方面处于很低的水平和科技体制尚未建立的现实，把目标放在根据政府和企业的委托，从事实用技术的研究。KIST的建立为其它政府资助的理工类研究机构的成立树立了样板。
1967年，经济企划院技术管理局独立并升级为科学技术处（相当于部级），负责统管全国科技发展工作，标志着韩国的科技事业进入了一个新的阶段。
1971年2月，韩国科学院成立。 科学院的宗旨是培养和造就一批研究开发的先导型人才和学科带头人。政府还确立了科学院的基本方向是：参与产业发展；移植推广科学技术成果；提高理工科研究生院的教育水平；促进产学合作。
1973年政府决定在大德建立“科学学园城”，同年《特定研究机构育成法》出台。十几家政府出资的各类国家级研究所在这一时期以非营利财团法人的形态相继建立。这些研究机构主要是为了满足国家战略产业的技术需求而开展定向研究活动，它们形成了韩国的综合研究开发体系，形成了将培养科技人才的教育工作和科学技术的研究开发工作相结合的有机体。
进入80年代，韩国的科学技术事业日趋稳定和成熟，政府又提出了如下目标：第一，由国家负责，确保高级科技人才的培养。为此，通过政府出资的国家级研究所集中培养科学技术尖子，扩大国外研究途径来扩充科技尖子队伍。第二，积极推进产业技术的研究开发。第三，促进并实现带有战略性的核心技术的移植和国产化。原有的研究机构规模过小、分工过细、相互协调失灵、研究领域重叠，投资效果和研究效果低下，已难以适应新形势的要求。为此，政府发布《研究开发体制整顿及运行改进方案》，对政府资助研究机构进行大规模合并调整。经过调整，政府出资的国家级研究机构数目几乎减少了一半，其中韩国科学院和科学技术研究所合并成科学技术院，分为研究部门和教育部门，分别承担研究工作和教育工作。
1982年1月， 韩国总统亲自主持召开了“第一次科学技术振兴扩大会议”，会议阐明了韩国的技术发展路线并正式提出“科技立国”的口号，由此，政府的“特定研究开发事业”开始启动，政府资助理工类研究机构的研究经费和经常运行费开始大部分来自政府，从而由原主要接受企业委托的研究开发体制中摆脱出来。
80年代中期以后至90年代，由于外部委托研究需求的增加，要求独立经营的呼声日渐高涨，政府各部门出自部门的考虑也纷纷要求建立自己的研究机构，研究所分离、新设的现象不断出现。与此同时大学和企业界研究机构的能力也有明显提高，国际上的技术保护主义开始抬头，科技环境发生了急剧的变化，但政府资助的理工类研究机构未能根据形势的变化及时做出反应，其研究管理和运行机制亟需完善，客观上又导致了政府对其评价制度的出台。
二、政府资助的理工类研究机构及其管理与评价
（一）韩国各类研究机构及其数量与职能
韩国的研究机构分为公共试验研究机构、大学研究机构和企业研究机构。公共试验研究机构又可分为国立公立和非营利两种，前者主要是一些试验检测机构，后者则包括政府资助的理工类研究机构和其他非营利法人研究机构。截至1995年底，韩国共有研究机构2585个，其中公共试验研究机构178个，大学研究机构257个，企业研究机构2150个。在公共试验研究机构中， 非营利法人研究机构从90 年代起开始占大多数，1995年国立公立试验检测机构占64个，而非营利法人研究机构占114 个；1994年，国立公立试验检测机构为88个，政府资助的理工类研究机构为30个，其他非营利法人研究机构为99个。
在以上几种研究机构中，国立公立试验检测机构主要从事试验检测，企业研究所重点从事产业技术开发，大学研究所主要从事基础研究，而政府资助的理工类研究机构则承担那些社会需求、国家认定重要而又不属企业、大学承担的研究任务。其范围从基础研究、企业无力承担的战略性产业技术研究和国家需要的公共技术研究到向企业提供技术援助、咨询服务以及为政府承担培训高级科研技术人员的任务。
（二）R&D经费的分配、来源与使用
从近年R&D经费的分配看， 公共试验研究机构（下文和表中简称研究机构）所占比例为20%左右，大学从80年代后期即下降到不足10%，与此同时企业所占比例则上升到70%以上。91年以后的数据详见下表。
表1 R&D经费按部门的分配
单位：百万韩圆
机构类型 总计 研究机构
年度小计
% 国立公立非营利法人
1991415844190417721.7 134803
769373
199249890311060356
21.3 158359
901997
199361529831310576
21.3 271105
1039491
199478947461540615
19.5 260651
1279964
199594406061766713
18.7 334428
1432285
机构类型 大学企业
年度小计
% 小计%
1991
106732 6.9296559571.3
1992
118602 6.1362580172.7
1993
158877 7.2439770671.5
1994
247164 7.7574528072.8
1995
243884 8.2690298173.1
资料来源：产业技术主要统计要览（1997）
由表2 我们可以看出三类经费的分类情况及研究机构在三类经费中分别所占的份额。
表2 三类研究经费及研究机构在其中所占的份额
单位：百万韩圆
经费类型基础研究
年度小计占R&D总经研究机构占基础开发
费比例(%)经费比例(%)
1991
618986 14.9
179440 29.0
1992
628637 12.6
175942 28.0
1993
809335 13.2
209929 25.9
1994 1131935 14.3
234457 20.7
1995 1176819 12.3
249948 21.2
经费类型
应用研究
年度小计占R&D总经研究机构占应用研究
费比例(%)经费比例(%)
1991 1278007 30.7488682 38.2
1992 1313326 26.3469409 35.7
1993 1497163 24.3435939 29.1
1994 1880824 23.8438982 23.3
1995 2362110 25.0587561 24.9
经费类型 开发研究
年度小计 占R&D总经研究机构
占开发研究
费比例(%)
经费比例(%)
1991 2263452 54.423605610.4
1992 3047068 61.141500513.6
1993 3846485 62.566470817.3
1994 4881987 61.986717617.8
1995 5901677 62.592920415.7
由表2可以看出，90年代起， 研究机构在基础研究经费和应用研究经费中所占份额逐渐降低，而在开发研究经费中所占份额则有上升趋势。1995年这一趋势又开始逆转。
韩国R&D经费按其来源可分为政府公共部门提供、 民间部门提供和外国部门提供三大块，其中企业是大头，政府是小头，而外国提供数额较少基本上可以忽略不计（占百分之零点几或百分之零点零几的份额。）
表3 R&D经费按来源分及研究机构从不同来源中所得份额
单位：百万韩圆
来源 政府公共部门
年度 小计
占R&D总经 研究机构占政府公共
费比例(%) 部门提供(%)
199180846419.4 635689
78.6
199285688217.2 670852
78.3
1993
102661716.7 849484
82.7
1994
125713315.9 981352
78.1
1995
177956918.9 1273100 71.5
来源民间部门
年度 小计 占R&D总经 研究机构占民间部
费比例(%) 门提供(%)
19913342601 80.4 2665838.0
19924110546 82.4 3879369.4
19935113985 83.1 4589209.0
19946634542 84.0 5576808.4
19957659706 81.1 4935476.4
来源 外国部门
年度 小计占R&D总经 研究机构 占外国部
费比例(%) 门提供(%)
1991 7376
0.2 1905
25.8
1992 21603
0.4 15687.3
1993 12381
0.2 2172
17.5
1994 3071
0.1 1583
51.5
1995 1331
0.0
665.0
从表3可以看出，虽然政府公共部门提供的总经费相对民间较少，但就研究机构而言，政府却是其经费的主要来源。
由表2、表3可算出研究机构的经费来源比例构成和三类经费比例构成，得表4。
从表4可以清楚地看出，研究机构经费主要来自政府（约占2／3 ），民间也提供其所用经费的一部分（约占1／3），从经费使用看，研究机构是三类研究兼顾开展，其基础研究和应用研究经费比例略高于韩国这两个比例的总体水平，而开发研究经费比例则较低一些（请与表2 的三类经费比例比较）。
表4 研究机构经费来源和使用情况
类别 来源 使用
年度政府公共部门:民间:外国 基础研究:应用研究:开发研究
1991 70.3:29.5:0.2 19.8:54.0:26.1
1992 63.3:36.6:0.1 16.6:44.3:39.1
1993 64.8:35.0:0.2 16.0:33.3:50.7
1994 63.7:36.2:0.1 15.2:28.5:56.3
1995 72.1:27.9:0.0 14.1:33.3:52.6
注：以上数字均为百分比。由于四舍五入，表中三项比例构成相加可能与100%略有偏差。
（三）政府资助的理工类研究机构及其管理与评价
1.组织形式及法律地位
由上文可知，政府资助的理工类研究机构是公共试验研究机构的一种，是一种特殊的非营利法人研究机构。所谓“政府资助”是指政府无偿为研究机构提供建设费和那些价格高昂的设备费等非经常性开支，工资及经常运行费则由研究机构通过接受委托研究等自行筹措。这类研究机构在设立之初之所以采用这种形式，是为了将财务监查等政府干预减小到最低程度，以保障有一个宽松自主的研究环境。政府资助的理工类研究机构按其性质分属不同政府部门管理，其规模大小不一，大的如信息通信部下属的电子通信研究所有员工1700多人，一般的规模则在三四百人左右。
理工类研究机构采取院（所）长责任制，院（所）长对董事会负责。董事会由政府有关部门（如：科技部、通产部、财经院等）、财团企业、教育界、司法界代表及院（所）长组成。政府部门代表和院（所）长为当然董事，其余人为非当然董事。后者任期三年，可以连任。董事会的职能为：审定年度工作计划和预算、董事的任免、重要财产的处理、一年以上的贷款、章程及规定的修改等。在院（所）长之下一般设研究企划委员会、研究审议委员会、若干个研究部和行政部。研究企划委员会主要负责基本运行方针的调整和审议，研究业务的协调，年度和长期开发基本运行方针的制定，组织机构的新设及撤销，人员物资调配使用标准的制定。研究审议委员会主要审议内容为：长、短期研究计划，研究业务相关规定的制定、修改、撤销，研究课题和研究人员的选定，研究预算的编制，对内外合同的签订，研究结果的评价与推广及其他与研究业务有关的事项。副院（所）长对院（所）长负责，分管若干研究部，行政部门则直属院（所）长。
2.人事管理
韩国从事科技研究开发活动人员业务职称分为：研究员、助理研究员、技术员、其他辅助人员。人事任用的基本原则是，责任研究员主要从活跃于海外的韩裔科技人员中吸引、任用；研究所坚持以研究员为主，对研究员没有编制限制，只要不超出预算可随时招聘，而其他人员的任用则限制在最少数量内。
·研究员的全员合同制和进修休假年制度
研究员是根据其业务能力，采取合同制的方式任用。初次任用的合同年限为2年，此后如其担任的是责任研究员职务， 并且被评价为有相当高的研究能力，则可转为终身制。其他研究员则每年签订一次延期合同。
责任研究员每连续工作2年，可享受1年的带薪海外进修休假年待遇，以了解、掌握新的科技动向。如研究工作繁忙无法安排休假，研究所尽可能安排其参加海外学术会议、研讨会，以便扩大视野、促进交流、掌握最新科技信息。
·外部研究员和海外科技人员的临时聘用制
根据研究课题的需要，临时聘用外部人员参与研究，既可以博采众长，又可以加强与学界、产业界的联系，有利于提高研究成果的质量。海外科技人员的参与可以带来先进的科技信息，为国内研究员提供共同研究的机会。
在韩国，继续教育和人员流动这两方面相对较为逊色，其基于合同的人事管理制度往往是当研究人员第一次同研究机构签订合同时实际上就进入了一个终身雇佣体制。
3.研究管理与运行
政府资助的研究机构在研究管理上一般采用如下三种运行机构：研究活动以研究室为单位进行，责任研究员管理研究经费的独立核算制；研究活动依合同进行的合同研究制；以及对研究业务进行审议、评价的研究业务审议委员会制。
研究合同分为外部合同和内部合同。前者是指企业或政府委托的研究课题，经院（所）长同意后，由研究室与委托者签约；后者则是研究院（所）内部选定执行的研究课题，由研究院（所）同研究室签约。
合同签订与执行的管理过程是：
首先由研究室负责人就可行性、需要时间、研究费用等主要问题与委托者进行协商，并制定出研究计划书，内容包括：研究目的及重要性、研究内容及范围、研究方法、预期成果、研究人员组成、所需预算等。该研究计划书将提交院（所）的研究开发室，然后由研究开发室据此与研究委托者进行行政方面的详细的最终商讨，并将结果通报提交计划书的研究室。之所以如此，是因为研究计划书中涉及的预算、工业产权等法律问题和其他行政性问题的协商，研究人员难以胜任，研究开发室中则有处理上述问题的专家，而且可以使研究人员摆脱繁杂的行政事务。
制定好的预算和研究计划书提交研究审议委员会审议批准后，研究室负责人即可组织开展研究活动。财务部门在研究活动过程中，每月初向研究室负责人以及有关部门通报研究经费的执行情况。研究结束后，经部门领导认定，由研究室负责人写出研究报告书，并通过研究开发室将研究结果转交研究委托者。
在60年代和70年代，政府资助研究机构其外部合同以接受企业委托为主，这一时期对研究机构设有规范的评价，研究机构研究方向明确，独立性和自主性较强，形成了专心从事研究活动的气氛，研究成果很快可以转入生产，研究人员的才干得到了较充分的发挥。
4.研究结果的评价
截至70年代末，对外部合同研究结果的评价一直采取由研究负责人召开说明会的方式予以发表和评论。实际上，由于在研究过程中，研究负责人随时与委托者进行协商，所以专门组织说明会来作出评价的必要性不大。对于内部合同研究结果的评价，主要对该课题是否继续执行，或进入应用研究、开发研究，或终止研究等做出决定。
1982年科技部推行“特定研究开发事业”后，政府资助研究机构的研究经费和经常运行费的来源有了很大变化。在这种新的政府合同体制下，管理费用由政府承担，研究费用则由国家R&D计划负责， 来自政府的委托研究费所占比重越来越大（以科学技术研究所为例，见表5）。 由于得到政府稳定的经费支持，研究的稳定性也得到提高，综合性和系统性的研究工作得以可能，并创造了从事中长期基础、应用研究和社会公益性研究的契机，R&D 重点逐渐从开发和技术应用转向基础技术和高技术工程。
表5 韩国科学技术研究所管理费用和研究经费的来源单位：%
来源 1979年 1989年
·政府提供 2070
·捐款 55-
·企业提供 25 5
·由政府一般管理费用提供的研究投资 -20
·收入 - 1
·其它 - 4
·政府提供 15 4
·企业 8214.3
·捐款
3 0.6
·政府支持的R&D计划 -81.1
与此同时，政府对得到经费支持的政府资助研究机构的评价也开始启动。这一方面是由于政府资助研究机构得到政府提供的经费（包括政府支持的R&D计划）比例越来越高；另一方面政府R&D经费总额也在不断增加，其占GNP的比例在不断增大； 而对政府资助研究机构的管理方式在由原来主要依靠企业支持的合同研究体制转变为政府合同制之后，研究成果已不能如在过去的合同研究体制下接受市场的严格评估。所以政府应该也不得不承担评估的责任。
评估的目的不在于直接调控，而是通过评估提供指导。所评款项包括任务完成情况、机构运行情况以及机构的发展有无潜力和长远目标等。评估委员会通过给各个款项不同的权重来确定研究机构的重要程度。这些结果将成为下一年度决定资金分配的重要依据。这些接受评估的机构被评估委员会分成研究机构、研究教育机构和调节支持机构三类，这是考虑到韩国的政府资助研究机构负有研究与教育双重使命。评估委员会根据对R&D绩效、R&D管理和机构管理的评价结果提出建议。在评估程序上，根据有关规定，研究院（所）首先进行自我评价，而后由政府组织专家进行最终评价。
1991年4月至7月，以22个政府资助研究机构为对象，实施了第一次研究机构评价。当时，由政府有关部门组成了“联合评价团”，评价结果提交“评价调整委员会”，经审议、整理，并制定出改进方案后，再提交“综合科学技术审议会”议决、确定。“联合评价团”的评价方法是，先根据各研究机构的《自评报告书》和研究成果说明材料，进行研究分析做出初步结论，然后赴研究所做实地调查。《自评报告书》的内容主要由研究所的机能与作用、研究水平、研究成果、研究工作管理、机构运行管理等几部分组成。通过此次评价，评价团的结论是应该建立一种按研究所的机能和研究课题性质分类的评价体系，依据基础研究、社会公益性研究、产业技术研究等不同类型，采用不同的评价标准，对研究成果和研究所的运行情况实施评价。当时各研究所普遍存在的问题是，对课题的选定、执行、评价缺乏系统的管理；在课题选定前及研究的全过程中筹划不足；管理层的自主权与责任挂钩不紧，机构的运行情况无法反馈。在此基础上，同年又进行了第二次评价。这次是以科技部所属的16个研究所为对象。主要检查第一次评价后制定的改进措施的落实情况，重点是机构的精干化和机能的再定位，机构运行效率和研究效益，机构负责人的责任感和改进意识等。
1992年的评价是以科技部所属的18个研究所为对象实施的。此次，首先由科技部将评价标准和评价方法下达至各研究机构，研究机构自我评价后将结果报告研究开发企划评价委员会，该委员会再将分析评价结果报综合科学技术审议会。评价的重点是：机构机能的发挥、运行实绩、为今后发展所做的努力和改革的力度。主要评价指标是基本目标的设定及合理性、机构重点研究课题的成果、机构运行实绩及发展潜力等。对此次评价中评出的6个优秀机构，各奖励了1亿韩圆的研究费和4500万韩元的个人奖励金。从1993年到1995年，评价的基本框架没有大的变化，但评价指标趋于具体化和系统化。
5.近期改革举措
为激发研究人员的勤奋精神，在研究机构形成竞争气氛，以利于提高研究效率，1996年起，科技部首先在其所属的21个政府资助理工类研究机构中，对政府委托研究的项目实行“以研究项目为中心的新制度”，其主要内容是：
·将原以研究部、室为单位组织实施的研究活动，改为由项目组负责。研究项目的争取（或由政府指定）、执行、管理，经费的申请与使用，项目组人员的构成等权力和责任全部集中在项目负责人身上；
·研究费的分类由10种（工资、差旅费、技术信息费、研究器材及设备费、材料及计算机处理费、试制品制作费、各种手续费、研究管理费、委托研究开发费、开发奖励金）减少为6种（工资、直接经费、 研究管理费、开发积累金），且项目负责人可根据研究进展情况和需要随时调整各类费用在总研究费中的比例，增强了研究活动的自主性；
·优秀研究成果多、研究效率高的研究人员更容易获得课题，所受待遇相应提高，且只要获得课题即可自主开展研究活动，不受他人干涉。
以“项目为中心的新制度”改革也遭到一些研究人员特别是那些身处上述研究机构的人的反对。他们认为这种新的制度很可能成为政府干预研究工作的又一手段，特别是他们强调那些具有不同特点探索性强的研究，若一味强调研究过程中的项目组责任制而忽视这些因素将有碍研究工作自主性的发挥。
1998年2 月金大中当选为新任总统后也以对政府出资研究机构的改革为重点目标，组成《政府出资研究机构经营创新团》，加大改革力度。改革措施包括：实行研究员的年薪制，以能力的提高以及成果的扩大为中心促进竞争，实行研究机构负责人的公募制，引进责任经营、民间经营方法；实行严格的研究机构评价制度；扩展以生产性及效率性为主的机构经营。
三、存在的问题
1.在管理方式上存在的问题
如前文所述，韩国60、70年代政府资助的理工类研究机构以接受企业研究合同为主，为合同研究体制，这种管理方式固然自主性较强，且研究成果很快就能转入生产，但其存在的弊病也是不可忽略的。例如，这时的研究工作偏重于创收，研究所的研究水平停留在单项技术上，满足不了企业对成套技术的需求；研究领域偏重于开发，基础研究和应用研究未得到均衡发展。此外，这种管理方式不利于形成合理的人才结构，甚至为科技界产生不利于科技发展的“关系网”提供了温床。
80年代以后，由于政府“特定研究开发事业”的启动，伴随研究机构的合并调整，对政府资助理工类研究机构的管理也由合同研究体制转变为政府合同体制，政府资助研究机构的资金主渠道也由企业转向政府。研究机构由于得到政府直接、稳定的资金支持，其从事研究的稳定性也得以提高。但随之也带来政府忽视研究机构的特点，在人员、预算等方面进行直接干预，研究机构的自主性受到威胁，丧失了灵活适应外部需求的能力，而且为了应付来自政府行政机构的管理干预，还不得不增加一些本无必要的人员和经费支出。
2.在评价制度上存在的问题
从韩国对政府资助研究机构的评价实践和其已建立的评价指标体系看，其评价模式仍处探索阶段，还远不够成熟。目前其评价制度主要存在的问题包括：
①评价方式和内容变更过多过频，这里除有经验不足的原因外，与评价目的不明确、对研究机构的发展方向视野太短也不无关系。
②政府部门过于注重研究所具体的工作实绩，急于在短期内能够拿出有显示度的成果，可能导致研究机构以与研究方向不甚相符或低水平的研究成果来应付政政府部门。其后果是研究人员的研究欲望减退，并有可能不愿意留在政府资助研究机构工作。
③评价指标相当部分是属于评价机构运行效率和运行活力的。在发展潜力方面注重经费稳定性和创收实绩，但缺少机构长远目标等发展战略和机构文化的评价指标，从而不能对机构的潜在研究能力进行准确的评价。
④评价指标中的某些部分有其局部的合理性，但就其整体而言，没能有效地体现出研究活动和研究成果之间的因果关系。
⑤现行评价项目的定分方法及所定分值仍不尽合理，有待进一步完善。