中共民族问题纲领的演变和民族区域自治制度的奠基，本文主要内容关键词为：纲领论文,中共论文,民族论文,制度论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民族区域自治是中国共产党正确解决国内民族问题的重要政治设置。这项制度安排，随着党的民族政策的演变，经历了一个历史选择过程。囿于历史复杂因素，以往这方面的研究在某些环节上语焉不详。本文认为，从中共早期曾主张过民族自决权和建立联邦制国家，到1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》确定在统一的国家内实行民族区域自治制度，以毛泽东为代表的中国共产党人进行了长期探索、多方实践和审慎思考，为创造性解决我国民族问题，科学地确立新中国的国家结构形式做出了重大历史贡献。
从民族自决到各民族联合建立统一国家
在20世纪初反帝反殖民主义斗争的推动下，第一次世界大战前后在世界范围内出现一个很大的民族自决的浪潮。其特征是被压迫民族有权决定自己的命运，直至自由分离成立单独的民族国家。马克思列宁主义是承认民族有自由分离权的，但基本主张是在统一的(单一制的)国家内实行地方自治和民族自治，只有在特殊的情况下允许实行联邦制。正如列宁所说：在各种不同约民族组成一个统一的国家的情况下，“马克思主义者是决不会主张实行任何联邦制原则，也不会主张实行任何分权制的。”（注：《列宁全集》第20卷，人民出版社1990年，第148页。）
1917年俄国十月革命的时候，出现了特殊历史情况，许多过去被沙皇吞并的非俄罗斯民族队帝俄的版图中分离出去，成为一个个独立国家。在俄国无产阶级刚刚掌握国家政权的时候，列宁认为必须首先摆脱旧有的宗主国与殖民地的政治关系，因此很强调民族自决权口号，承认各民族有分立的自由；同时采取苏维埃联邦制，引导反对沙俄压迫的各民族在自由联盟的基础上建立各民族苏维埃共和国联邦，逐步向统一的国家过渡。这是俄国无产阶级在掌握政权的道路上不得不采取的政治迂回。尽管有的民族分离出去了，如芬兰成为资产阶级共和国，但有许多非俄罗斯民族经过内战相继成为苏维埃型国家，并于1922年组成苏维埃社会主义共和国联盟。
在世界历史的演进中，上述民族自决浪潮也派生出某些殊异的历史现象。沙皇俄国历来觊觎中国的东北和外蒙古，企图霸占为维系其帝国安全的“缓冲区”。1905年沙俄在日俄战争中战败，即加紧策划外蒙古与中国分立。1912年辛亥革命推翻清王朝统治，沙俄趁机在外蒙古扶持王公贵族傀儡政权宣布“独立”，遭到中华民国政府的反对，激起社会各界包括蒙古族上层爱国人士的抗俄运动。其后十年间，中国军队曾几度出师外蒙收复失地，沙俄则深陷第一次世界大战的泥淖而无力东顾，直至十月革命宣告帝俄垮台。其间，外蒙古经历了由“独立”改为“自治”，白俄恩琴匪帮窜入外蒙古重新建立傀儡政权等一系列变局。然中国终因南北分治，军阀混战，政局动荡而无力解决外蒙古问题。1921年，苏俄红军为追歼白卫军匪帮，未经北京政府同意便开进外蒙，驻兵库伦(今乌兰巴托)，很快扫灭白俄残余势力，结束其国内战争。苏俄进而支持外蒙古人民反对王公喇嘛统治压迫的革命运动，帮助成立蒙古人民政府，至1924年蒙古人民共和国成立。经此历史演变，关于外蒙古地位问题、苏军驻留外蒙古问题等，成为此后中国政府与苏联外交关系中反复交涉的重要内容。
1921年中国共产党诞生。当时民族自决运动崛起，包括外蒙古变局，当为党创建时期国际国内环境不可忽视的一个侧面。中共是在半殖民地半封建的社会条件下从事独立解放斗争的，自然受到世界民族自决浪潮的影响和鼓舞。为使帝国主义瓜分及军阀割据的中国能逐渐走向统一，党的创始人“南陈北李”对苏俄实行的联邦制亦表赞同。李大钊说，国家、民族都有个性和共性，而“联邦主义于这两点都很相宜”；“联邦主义不但不是分裂的种子，而且是最适于复合、扩大、殊异、驳杂生活关系的新组织。”（注：《李大钊文集》第4卷，人民出版社1999年，第254页。）陈独秀则认为，联邦制“这种合乎民治主义的进步制度，决不是武人割据的退步制度可以冒牌的”；“人民真能运用自治制度的联邦，未必定有害于统一”（注：《陈独秀文章选编》上册，生活·读书·新知三联书店1984年，第201、202页。）。反映到党的纲领上，1922年中共二大的决议案，针对军阀封建割据造成中国本部与边疆地区不统一的状况提出：“统一中国本部(包括东三省)为真正的民主共和国”；“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，为民主自治邦”；“在自由联邦制原则上，联合蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”（注：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社1982年，第36页。）。这是幼年的中国共产党依据列宁的《民族和殖民地问题提纲》及苏俄实行联邦制的经验制定的第一个有关民族问题的政纲。
第一次大革命失败后，1928年在莫斯科举行的中共六大的政治决议案提出“中国革命底现在阶段”的十大主要口号，第三条便是“统一中国，承认民族自决权”。鉴于中国境内少数民族的问题对于革命有重大的意义，六大通过《关于民族问题的决议》，委托中央委员会准备中国少数民族问题的材料，“以便第七次大会列入议事日程并加入党纲”（注：《中共中央文件选集》第4册，中共中央党校出版社1983年，第170、234页。）。六大关于承认民族自决权的原则，在中共创建苏区的政权建设中得到贯彻。1934年1月，以毛泽东的名义签署的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权，一直承认各小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙古，回，藏，苗，黎，高丽人等凡是居住在中国的地域内，他们有完全自决权，加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立独立的自治区域。”（注：《中共中央文件选集》第9册，中共中央党校出版社1985年，第93页。）宪法大纲的这个规定，主要是为在土地革命时期帮助各少数民族脱离帝国主义、国民党军阀、王公喇嘛、土司等的压迫统治，而得到完全自主，以发展少数民族自己的经济文化事业。这对于反对历来反动统治者歧视、压迫少数民族的大汉族主义具有重要意义。可以说，当时“宪法大纲”的侧重点是在民族自决中的分离权。
然而，当时中国正面临着日益严重的民族危机。日本帝国主义侵占东三省后即扶植溥仪建立伪满洲国，又在内蒙古东部以德王为傀儡成立伪蒙疆联合自治政府，并竭力鼓吹蒙古族“独立自治”，妄图用“分而治之”的手段分化和削弱抗日力量。在整个中华民族处于危急存亡的历史关头，单纯的民族自决权口号显然已不适应抗日救亡的严峻形势了。1934年至1935年，红军长征历经湘、黔、滇、川、康、甘、青、陕等省，通过了苗、瑶、僮、侗、布依、土家、白、纳西、彝、藏、羌、回、裕固等13个少数民族的聚居区，使党对中国少数民族的状况有了较为切合实际的了解。以刘伯承与小叶丹“歃血为盟”为象征，红军在长征途中帮助彝、藏、回等民族建立了几个带自治性质的政权，帮助各少数民族实现解放与平等，以达到团结起来共同抗日的目的。
根据抗日救亡运动的新形势，1936年9月，中共瓦窑堡会议果断地放弃苏维埃共和国口号，代之以建立全国统一的民主共和国的主张，体现了全中国各民族的根本利益。会议号召建立最广泛的抗日民族统一战线，“团结一切抗日力量来保障中国领土完整和预防中国人民遭受亡国灭种的惨祸”。为此，中国共产党“抗日救国十大纲领”提出“动员蒙民、回民及其他少数民族，在民族自决和自治的原则下，共同抗日”（注：《中共中央文件选集》第10册，中共中央党校出版社1985年，第317页。）的主张。这里虽沿用了民族自决的提法，但重点已转向中国各民族联合起来，从帝国主义奴役下争取中华民族独立，而不再强调民族分离权了。由概念化的民族自决与分离，进到在国内各民族联合起来共同抗击外敌原则下的民族自治，这是中共依据马克思列宁主义基本原理，从中国实际出发解决民族问题的一个重大转折。
1938年10月，毛泽东在中共六届六中全会上阐述了党在抗日民族战争新阶段的民族政策。他在《论新阶段》的报告中指出：“我们的抗日民族统一战线，不但是国内各个党派各个阶级的，而且是国内各个民族的。”为了“团结各民族为一体，共同对付日寇”的目的，必须注意下述各点：“第一、允许蒙、回、藏、苗、瑶等各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。第二、各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置。第三、尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，不但不应强迫他们学汉文汉语，而且应赞助他们发展用各族自己言语文字的文化教育。第四、纠正存在着的大汉族主义，提倡汉人用平等态度和各民族接触，使日益亲善密切起来，同时禁止任何对他们带侮辱性与轻视性的言语、文字与行动。上述政策，一方面，各少数民族应自己团结起来争取实现，一方面应由政府自动实施，才能彻底改善国内各族的相互关系，真正达到团结对外之目的，怀柔羁縻的老办法是行不通了的。”（注：《毛泽东军事文选》(内部本)，中国人民解放军战士出版社1981年，第176～177页。）毛泽东的报告，首次比较系统地阐释了党在现阶段民族政策的基本内容，虽然尚未论及区域自治政策，但在全党明确了国内各民族“联合建立统一国家”的基本思想。
陕甘宁边区时期，针对日本侵略者策划在甘、青、宁三省建立“大回回国”傀儡政权的险恶计划，中共西北工委专门成立民族问题研究室，以马克思主义关于民族问题的理论为指导，对蒙古和回回两个民族的历史、政治、经济、文化详细进行调查研究，并派出几个巡视团到蒙、回民族地区进行实地考察。一些同志在考察途中不幸遇敌英勇牺牲。大家夜以继日地工作，写出《关于回回民族问题的提纲》和《关于抗战中蒙古民族问题的提纲》两个基本文件，为中央制定民族自治政策提供了科学的依据。这两份提纲后来收入由毛泽东主持编辑的《六大以来》文件汇编，成为党中央的正式文件。
经过认真调查研究和经验总结，西北的少数民族工作打开了新局面。1941年5月，边区政府将民族区域自治政策列入新颁布的《陕甘宁边区施政纲领》之中，明确规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”（注：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1986年，第643页。）按照施政纲领，边区政府先后在新正、定边、曲子、盐池、镇宁、镇原、环县等县以及鄂托克前旗，建立回民、蒙民自治的区、乡政权。自治地方通过选举组成以本民族代表为主的政府；在边区政府的统一领导下建立少数民族抗日武装；边区、县、乡参议会中均有少数民族的代表等。经济方面，边区政府发放救济款扶助自治区的生产，减免一切负担。文化教育方面，均设立本民族的文化机关，建立回民小学，实行免费教育等。边区政府还多次就宗教信仰自由、尊重民族风俗习惯、使用民族语言文字等颁布有关法令。由此，开始了以民族区域自治政策来解决国内民族问题的具体实践。
尊重少数民族的宗教信仰和风俗习惯，毛泽东为延安兴建的清真寺亲笔题写寺名。延安城内专设两个清真食堂，为过往的回族群众提供方便。同时设立“成吉思汗纪念堂”，由毛泽东、朱德发起并亲自参加每年春夏对成吉思汗的公祭活动，以激发蒙族人民的抗战热忱。在培养少数民族的干部方面，陕北公学与中央党校创办了延安民族学院，第一批就招收蒙、回、藏、苗、彝、满、汉等各族青年300多人。在帮助发展生产、组织境内外贸易交流、提高少数民族人民生活水平方面，边区政府做了大量工作。民族自治纲领的施行，使陕甘宁边区名副其实地成为全国少数民族解放的灯塔。
省级民族区域自治的范例
陕甘宁边区实行区、乡级民族自治的实践，为中国共产党解决国内民族问题提供了新鲜经验。但这毕竟只是局部的、狭小范围的、限于个别民族的初步探索，还远不具备把它作为国家的一项制度安排的认识条件和实践基础。因此，在1945年召开党的第七次全国代表大会的时候，并未把民族区域自治上升到党的纲领的意义上来。毛泽东在《论联合政府》的报告中对党的一般纲领的阐述，还是采用了历来的提法，即：“在新民主主义的国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府。”（注：参见晋察冀中央局编：《毛泽东选集》，1948年，第999页。）七大通过的党章也规定，党在目前阶段的任务之一，是“为建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗。”（注：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1987年，第53页。）
抗日战争胜利后，中国共产党尽最大的努力争取和平建国，迫使蒋介石国民党在重庆举行各党派政治协商会议。在拟定各项议案中，以周恩来为首的中共代表团坚持阐明我党的基本民族政策。经过一系列斗争，1946年1月政协会议通过的《关于宪草问题的决议》中规定：“聚居于一定地方之少数民族，应保障其自治权。”另在《和平建国纲领》中规定：“边疆少数民族所在之各县，应以各该民族人口之比例，确定其实行选举之省县参议员名额。”尽管蒋介石集团很快撕毁政协决议，发动全面内战，但中共关于民族自治的主张已广为社会各界所了解，并先自在解放区加以实行。在解放战争时期，各解放区陆续建立一批县级回、蒙民族自治地方政权。最重要的是，在中国共产党领导下建立了第一个相当于省级的内蒙古自治政府。
在外蒙古事实上与中国分离的情况下，毗邻的内蒙古因复杂的社会历史原因，一直处于东、西部长期分割的状态。西部为中共领导的抗日民主政府所控制，东部为日本扶植的伪蒙疆联合自治政府所控制。1945年8月日本宣布投降后，以蒙奸德王为首的反动民族上层即在东蒙重新祭起“独立自治”旗号，成立所谓“内蒙古人民共和国临时政府”。面对这种分离祖国的严峻形势，中共中央委派乌兰夫等一批蒙、汉族干部迅即驰往东蒙各盟旗开展工作，成立中共领导下的内蒙古自治运动联合会，争取到大多数人摒弃蒙奸，初步制止了民族分裂活动。
1946年2月，中共中央发出党内指示电阐明了处理内蒙古问题的原则立场，严肃指出：内蒙独立问题已引起国内外注意，“我们对内蒙民族问题应取慎重态度，根据和平建国纲领要求平等自治，但不应提出独立自决口号”；东蒙应“在辽北省与热河省政府下成立自治区，至多要求成立一单独的省，作为普通地方政府出现，而不应与中国形成所谓宗主国与类似自治共和国的关系，不必要求单独的货币单独的军队，甚至单独的国旗”等等。中共中央特别强调内蒙民族自治政府与中国的关系问题，“应确定内蒙自治政府非独立政府，它在内蒙民族自治区仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分”（注：中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年，第1000、1011、1035页。）。经乌兰夫等进行一系列艰苦的斗争与努力，同年4月举行的统一内蒙古自治运动会议确定：内蒙古必须在中国共产党领导下，实行统一的民族区域自治，以内蒙古自治运动联合会为统一的领导机关，解散东蒙自治政府。
全面内战爆发后，1946年11月中共中央根据时局变化发出指示：“为了团结内蒙古人民共同抵抗蒋介石的军事进攻与政治经济压迫，现在即可联合东蒙、西蒙成立一地方性的高度自治政府，发布施政纲领，但对蒙汉杂居地区仍容纳汉人合作，并避免采取独立国形式。”（注：中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年，第1083页。）经过一段时间的紧张筹备，1947年4月召开了内蒙古人民代表会议。出席会议的有东西部各盟旗、各民族、各阶层的代表，分别代表着工人、农民、牧民、革命军人、王公贵族上层人士等。会议选举产生了内蒙古临时参议会和内蒙古自治政府。会议通过的《施政纲领》规定：内蒙古自治政府，是蒙古民族各阶层，联合内蒙古区域内各民族，实行高度自治的区域性的民主政府；它以内蒙古各盟旗为自治区域，是中国的组成部分。1947年5月1日内蒙古自治政府的成立，标志着内蒙古结束了东、西部长期分割的历史。这是民主革命时期中国境内在少数民族聚居地区建立的最高的民族自治单位，它为后来建立省一级民族自治地方提供了成功的范例。
西柏坡会谈中的民族问题
内蒙古自治政府成立的时候，中共中央正在谋划刘邓大军挺进大别山，尚无法从国家制度层面来考虑民族区域自治问题。1947年下半年，人民解放军的战略进攻一举扭转战局。同年10月10日，毛泽东在转战陕北途中起草并签发了《中国人民解放军宣言》，明确提出“打倒蒋介石，解放全中国”的行动口号，宣布八项基本政策。其中有关民族政策，仍采用建立“联邦国家”的提法，宣布“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中国联邦的权利”（注：中共中央华北局机关报《人民日报》，1947年10月10日。）。事实上，这个关系国家结构形式的大问题，只有在中国革命走上直接夺取全国政权的道路，党开始擘画新中国的蓝图的时候，才能通盘进行研究，最终加以解决。
在辽沈、淮海、平津三大战役基本取得人民解放战争战略决战的胜利的时候，1949年2月初，斯大林派米高扬为特使秘访西柏坡，就成立新中国的各项紧迫问题同中共领导人交换意见。在西柏坡会谈中，蒙古问题为敏感话题之一。
外蒙古宣布独立20多年来，中国政府并未予以承认。1945年2月美英苏三国签订雅尔塔协定时，斯大林与罗斯福背着中国秘密商定：以维持外蒙古独立的“现状”为苏联对日宣战的先决条件之一。苏军随后出兵东北消灭了日本关东军。日本宣布投降后，国民党政府派宋子文赴莫斯科商谈签订“中苏友好互助条约”。几经谈判，斯大林始终坚持“外蒙古的现状须予维持”的雅尔塔协定条款，蒋介石求助杜鲁门转圜未果，最终同意如外蒙古以公民投票证实其独立愿望，“中国当承认外蒙之独立”，以此来换取苏联从东北撤军交还东北行政权，并“帮助中国实现蒋介石领导下的统一”。根据双方互换的“关于外蒙古问题”的照会，1945年10月，国民党政府派代表监督外蒙古的公民投票，公投结果“全数赞成独立”。当时面临的情况是，国共两党围绕“建什么国”问题的斗争尚未见分晓，内蒙古各界要求自治的呼声很高。外蒙古则有人主张中国境内各地蒙古族人与外蒙古联合起来，在独立的旗帜下建立一个统一的蒙古国。中共中央审时度势，于1947年不失时机地成立了内蒙古自治政府，正确妥善地处理了内蒙古的民族自治问题。对于所谓“内外蒙古族人联合成立独立国”的主张，代表中华民族根本利益的中国共产党人坚决予以反对。
据俄方披露的“俄罗斯总统档案”中记载，毛泽东与米高扬在西柏坡会谈中，曾问道苏联如何看待内外蒙古的统一？米高扬回答：我们不支持内外蒙古的统一，因为这会使中国丧失很大一块领土。毛泽东反过来说，他认为外蒙古和内蒙古可以统一起来，归入中国的版图。因此事关系重大，斯大林当天接到米高扬的报告后立即发来一封电报，供毛泽东“参考”。内称：苏联政府反对内外蒙古族人民“在独立的旗帜下建立统一的蒙古国”的计划，因为它虽然并不威胁苏联的利益，但它意味着从中国割出一大块领土。斯大林认为：“即使所有的蒙古人联合为一个自治单位，外蒙古也不会为了在中国政府的版图内实行自治而放弃独立。不言而喻，这件事的决定权属于外蒙古。”（注：[俄]安·列多夫斯基：《米高扬与毛泽东的秘密谈判(1949年1—2月)》，《党的文献》1996年第1期。）
这时，中苏两党关系即将发展为人民中国与苏联的国家关系，两国关系中尚有许多问题亟待解决，诸如缔结新的中苏友好同盟互助关系问题，东北的中长路问题，旅顺军港及大连市管辖权问题等。鉴于国民党政府已于1946年1月正式公告承认外蒙古独立，中共领导人表示将不拟提出蒙古问题。但毛泽东还是质疑新疆伊犁地区正在进行的“独立”运动，是否与苏联提供军火支持有关？米高扬确切地答复：我们不主张新疆各民族人民的独立运动，况且苏联对新疆没有任何领土野心，新疆是也应该是在中国的版图之内。
在谈话中，毛泽东特别就中共的民族政策向米高扬指出：中国是多民族的国家，有几十个民族，汉族人数最多。我们在民族政策上主要是反对大汉族主义，民族压迫必须取缔，民族间的纠纷必须妥善排解。我们提倡各民族互相团结，互相友爱，互相合作，共同建国。目前主要的是防止和反对大汉族主义，同时也要反对地方民族主义。这两者是妨碍和破坏民族团结、共同发展的祸根子。毛泽东说，人民解放军向前发展，很快就要进入少数民族聚居的地区了。因此，关于民族问题将会在最近制定出一套相应的方针、政策（注：师哲：《在历史巨人身边——师哲回忆录(增订本)》，中共中央党校出版社1998年，第343页。）。
科学论证 审慎决策
1949年6月起，筹建新中国的实质性工作进入紧张运行阶段，周恩来领导新政协筹备会第三小组负责起草共同纲领。在此前各党派委托中共起草的草案稿的基础上，周恩来广泛听取各方面意见，重新写出草案初稿。初稿在具体纲领部分，按“解放全中国”、“政治法律”、“财政经济”、“文化教育”、“国防”、“外交侨务”六个方面共列四十五条，其中并未把“民族政策”单列一个方面详加规定。这个草案初稿经多次讨论和修改后，于8月22日交毛泽东审阅。
毛泽东对共同纲领草案初稿的修改倾注了很多心血，其中思考的一个重大问题是：当前建立新中国的任务迫在眉睫，而以往党的纲领中关于建立联邦共和国的内容尚未廓清。过去在内战时期，党为争取少数民族反对国民党的反动统治，曾强调过民族自决和联邦制原则，这在当时是正确的。现在情况已有了根本的变化，国民党的反动统治基本上被打倒，我党领导的新中国即将诞生，为了反对帝国主义及国内少数民族中的反动分子分裂中国民族团结的阴谋，在国内民族问题上应重在强调中华各民族的友爱合作和互助团结。应该说，有了解放区建立省、县各级民族区域自治的范例和经验，在总结研究的基础上把它推广为一项国家制度，这样的时机和条件业已成熟了。
当时局势发展变化的动向是：1949年7月，西藏上层分裂势力在外国敌对势力的支持下，制造了轰动国际社会的“驱汉事件”，企图乘国民党政权覆亡之机从祖国大陆分离出去，并公开打出“西藏独立”的旗号；新疆南部旨在“独立”的民族分裂武装活动仍在继续，提出所谓“东土耳其斯坦共和国”的主张；美国政府正在考虑把台湾与大陆分离的政策，抛出所谓“台湾地位未定”论，企图把台湾交联合国“托管”。这些严重的政治动向，向共和国缔造者提出一个非常紧迫而现实的问题，这就是究竟采取什么样的国家结构形式，更有利于实现和维护中国的统一。面对国家主权和领土完整将要受到侵害，毛泽东认为，要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，少数民族区域自治？他鲜明地提出这个问题并在党内征询意见。
中央统战部部长李维汉就此作了仔细研究，认为中国与苏联的国情不同，不宜实行联邦制。他论证说：第一，苏联少数民族人口与俄罗斯民族大体相等，各七千几百万人。我国少数民族只占全国总人口的6％，并且呈现出大分散小聚居的状态，汉族和少数民族之间，几个少数民族之间往往互相杂居或交错聚居。第二，苏联实行联邦制是逼出来的。本来，马克思、恩格斯、列宁、斯大林都主张在统一的(单一制的)国家内实行地方自治和民族区域自治，只在例外的情况下允许联邦制。俄国经过二月革命和十月革命，许多非俄罗斯民族实际上已经分离为不同国家，因此不得不采取联邦制把按照苏维埃类型组成的各个国家联合起来，作为走向完全统一的过渡形式。我国则不同，各民族在中国共产党领导下，由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离，始终都是一个统一的国家（注：参见李维汉给中央书记处和邓小平《关于建立满族自治地方的问题》的信，1983年10月。）。据此，李维汉向中央建议，新中国应在统一的(单一制的)国家内，实行自治地方制。
毛泽东、周恩来等中央领导人完全同意李维汉的建议，在有充分论证的基础上，确定中华人民共和国不实行联邦制，而在统一的共和国里实行民族区域自治。这样，更有利于国家的完整统一和长期稳定。根据这个重大决策，共同纲领草案的修改中，相应地增加了“民族政策”一章内容。
9月7日，周恩来向参加政协会议的代表们报告筹备工作情况。关于国家制度，他说：我们的国家是不是搞“多民族联邦制”？“这里主要的问题在于民族自治是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题挑拨离间中国的统一。”“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”“我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权利。”（注：《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年，第139、140页。）周恩来郑重地向代表们解释，希望大家能同意这个意见。
中国人民政治协商会议第一次全体会议期间，各民族代表、各党派、各团体代表就国家结构形式问题进行民主协商，明确了在中国只能建立单一制的人民共和国。大会一致通过《共同纲领》，其第六章“民族政策”共四条，明文规定：中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。这样，中国共产党的民族区域自治政策被明确载入建国大宪章，成为新中国的一项制度安排。
新中国成立后，党和政府认真贯彻《共同纲领》的民族政策，从政治、经济、文化各方面诚心诚意地帮助少数民族，在各项工作中消除历史上大民族主义造成的汉族与少数民族的隔阂，促使少数民族逐渐抛弃狭隘民族主义。在百废待兴、资金短缺的困难情况下，抽出必要的财力、物力帮助少数民族发展经济事业，改善少数民族群众的生活。经过近三年的努力，在全国推行民族区域自治的条件基本成熟。1952年8月中央人民政府公布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，明确民族区域自治是在中华人民共和国领土之内、在中央人民政府统一领导下、以少数民族聚居区为基础的区域自治。各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治机关统为中央人民政府领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。自治区的建立，得依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况而定，既可以一个少数民族聚居区为基础建立自治区；也可以一个大的少数民族聚居区为基础建立自治区，在该自治区内的各个人口很少的其他少数民族聚居区，则实行区域自治。1954年9月，一届全国人大颁布《中华人民共和国宪法》，以根本大法的形式正式把民族区域自治确定为我国的一项基本制度。按照宪法的规定，1955年和1958年，我国相继建立新疆维吾尔族自治区、广西壮族自治区和宁夏回族自治区。连同最早建立的内蒙古自治区，共有4个省级自治区、29个自治州、54个自治县，包括35个民族成份。除西藏外，各民族地区都根据本地区具体情况采取适当的方法实行了民主改革和社会主义改造，人民的经济生活和文化生活比过去有了明显改善。1965年9月，在民主改革和社会改革基本完成的条件下，西藏自治区宣告成立。至此，形成了我国民族区域自治制度的基本格局。
中国民族问题解决的历史启示
综上所述，联邦制还是单一制下的民族区域自治？这个关系国家结构形式的重要问题，伴随着中国共产党民族政策的演变，而在1949年创建中华人民共和国的关键时刻做出正确的历史选择。这一重大决策，是中国共产党将马克思列宁主义的民族理论运用于中国实际的一个伟大创造。
(一)中国自秦汉以来就是一个多民族的统一国家，各民族在长期融合的历史中，建立了政治、经济、文化相依共存的紧密关系。尤其近代以来，国内各民族在抵御帝国主义列强侵略压迫的斗争中，同生死，共命运，直至在中国共产党领导下推翻三座大山，取得中国革命的胜利，使各族人民固有的合作关系形成血肉不可分离的整体，维护国家统一更成为不可逆转的潮流。正如周恩来比照世界上一些民族国家的历史与现状所概括的：“中国的民族宜合不宜分”。以毛泽东为代表的中国共产党人正是根据中国民族历史的发展、经济的发展和革命的发展，采取了最适合中国特点的民族区域自治政策与制度，而不是苏联和其他一些国家实行的民族共和国联邦制度。两者最重要的区别在于：在民族共和国联邦制度中，各民族共和国可以自由退出联邦，而中国的各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。
(二)中国的民族区域自治制度，基本的精神是使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭，经过民族合作、民族互助，求得整个中华民族的共同发展和共同的繁荣。随着新中国成立后民族区域自治的普遍推行，民族平等权利已在各方面实现，但还不等于根本地解决了民族问题。民族问题的根本解决，有待于改变历史上遗留下来的少数民族在政治上、经济上和文化上的落后状态。这种落后状态，使各少数民族在享受平等权利时，不能不在事实上受到很大的限制。为改变这种“各民族间事实上的不平等”的状态，中国共产党制定了一整套“慎重稳进”的民族工作方针和具体政策，通过必要的民主改革和社会改造，铲除了旧中国深重的阶级压迫、民族压迫由以产生的社会根源，使民族地区的生产力获得历史性的大解放，带领处在前封建社会状态下的少数民族跨越不同的社会历史发展阶段，跻身于先进民族的行列，和全国各族人民一道进入社会主义社会。经过有计划有步骤地发展民族自治地方的政治、经济、文教卫生事业，大批培养少数民族干部，帮助少数民族发展农牧业生产，并在有条件的地区尽可能地发展交通运输业和地方工业，各民族自治区域的经济社会面貌发生了过去任何时代所未曾有过的历史变化，各民族间事实上不平等的状况有了很大改观。这样，就为整个中华民族的团结合作与共同进步开辟了光明前景。
(三)从20世纪总的历史进程看，世界许多国家的相互关系中，无不渗透着错综复杂的民族、宗教因素并由以发生利益纷争。毛泽东等新中国第一代领导人在为民族区域自治制度奠基时，有一个确定的战略基点，就是要防止和避免某些西方国家利用历史上遗留的民族宗教问题，在中国境内制造民族分裂与宗教纠纷，借以攫取他们的利益。这个制度还有一个显著特点，就是民族自治与国家统一相结合，区域自治与集中统一领导相结合，从根本上保证国家完整统一和各民族大团结。一方面，民族自治地方的自治机关享有各项自治权利；上级国家机关必须保障这些自治权利的行使，并努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业。另一方面，民族自治地方的自治机关必须把国家整体利益放在首位，坚定维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行；既禁止对任何民族的歧视和压迫，又禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。在中华人民共和国50多年的历史发展中，无论是取得巨大社会进步的时期，还是经历严重挫折和困难的时期，民族区域自治作为一项不可移易的基本国家制度，始终得到坚持并不断推向发展。这对于中国在任何复杂的国际国内环境下，都能保持国家的完整统一和国内各民族的巩固团结，具有不可估量的深远意义。
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