调整基础教育投入体制 实行三套马车并驾齐驱，本文主要内容关键词为：并驾齐驱论文,基础教育论文,马车论文,三套论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们现行的教育经费投入体制是以“分级办学，分级管理”为核心的分级投入（地方财政投入）体制。自实施以来效果卓著：1.减轻了国家80年代以前，实行自上而下自揽支付教育经费而产生的庞大财政支出负担，避免了国家财政因资金紧缺而顾此失彼，影响各地教育事业全面发展的弊端。2.提高了地方政府办教育的积极性，使群众明白：教育是经济发展的希望，是可以看见的具有强大生机的生产力。3.消除了大量危房，新建了大批教学用房以及师生生活用房，添置了与教学相配套的仪器设备，满足了人数不断增加的适龄少年儿童就学的需要。这是新中国成立以后学校办学条件水平的一次飞跃。
进入90年代后，农村基础教育从全局上看仍受惠于这种教育经费投入体制，但在新的经济条件和社会环境下萌发了新的矛盾，特别是在经济薄地区表现更为明显：
1.教育经费的高增长率与贫困地区乡镇财政收入的低增长率的矛盾。
2.减轻群众负担与增加教育投入的矛盾。
3.教育经费的高投入与低效益的矛盾，即乡镇财政巨大的人头经费投入与公用经费奇缺矛盾。
要解决以上矛盾，我们必须首先分析现行投入体制在经济薄弱地区这个特定环境内存在哪些弊病，有的放矢地找到解决矛盾的方法和措施。
一、经济薄弱地区农村基础教育经费投入体制现状及弊病分析
现行农村基础教育投入体制是：乡镇财政发放公办教师工资、民师补助、学校公用经费；学校校舍建设费用由乡镇财政投入，群众集资负担；学校教学设备经费由乡镇财政投入一大部分，学校公用经费中挤一部分，群众投一部分。
现阶段，这种体制明显地与经济薄弱地区经济及教育发展实情不相适应，主要有以下四点：
1.乡镇财政负担沉重，预算内经费严重不足。从实际情况看，乡镇基础教育经费基本上由乡镇财政包揽。农村中小学校是我国教育经费的最大“包袱”：学校多，学生多，战线长，条件差，负担重。由于诸多历史原因及客观条件的限制，农村学校收费项目和标准都比城市学校少和低，社会捐资助学渠道也比城市窄。再加上贫困家庭学生费用难收齐。因此，乡镇财政的负担就格外重。一方面教育经费需求大，另一方面乡镇财政还要支付其他部门的行政事业费、乡镇企业发展再投入经费，公共福利事业经费，于是就不可避免出现了财政资金调度紧张，教育经费短缺，教师工资拖欠的现象。
某乡是一个山区乡镇，其经济状况在所在市为中上水平。1989年教育经费包干基数为5.1万元，到1994年达到36.2万元，教育经费每年以35%左右的速度递增，乡财政收入仍以8%左右的速度递增。乡财政在尽其全力之后，仍拖欠教师工资。截止1994年7月欠人头经费8.3万元，人均1338元。该市大多数乡镇均有拖欠教师工资的现象，有的乡镇拖欠人均近2000元。
1994年全教会决定，我国将逐步解决民办教师问题，一部分转为公办教师。这一决定实施后，乡镇财政负担会更大，不作调整，到一定程度会严重影响乡镇基础教育事业的发展。
2.国拨公用经费严重短缺，与国家规定定额相距甚远。
表一 某乡预算内公用经费统计表
单位：万元%
根据1984年11月27日《教育部门关于印发〈中小学公用经费参考定额〉的通知》所规定的标准：小学生生均公用经费20元，中学生生均公用经费32元，该乡执行的公用经费最高标准为中学生均2元，小学生均1元。且未将设备购置、业务费、修理费、其他费用等项目纳入预算范畴。
预算内人头经费、公用经费的紧张及拖欠给教育工作带来了极大的负效应，客观上制约了教育事业的发展。表现在：
(1)损害了教师利益，影响了教师工作的积极性。教师的经济收入单一，特别是经济薄弱地区的农村中小学教师，更是捉襟见肘，生活清贫。中年教师是家庭经济收入的“顶梁柱”，年轻教师已自食其力，自己靠工资糊口。有的年轻教师读书期间家庭困难，贷款支付学费，现在正用工资还贷款。因此，工资的拖欠使他们产生了对农村教育工作的厌恶情绪，不安心教学工作，有的想进城，有的想转行。
(2)影响了学校教学手段的更新。开发学生智力，促进学生的全面发展是教育教学工作的一个重要目标，但农村学校由于经费不足，许多活动无法开展，要求做的实验课因缺少仪器和药品而无法做，更谈不上像城里的孩子弹钢琴，练绘画，制作航模了。这是农村学生与城市学生在智力开发上有差距的一个重要原因，也是农村学校应努力克服的一个弱点。
(3)影响了教师业务素质的提高。农村学校师资力量薄弱，大量教师需要进修。学校杂费不足，解决不了进修费用，教师进修经费不能落实，老教师认为进修不合算，青年教师无钱进修。“振兴经济的希望在教育，振兴教育的希望在教师”，教师的素质不高，何谈教育的振兴。
(4)影响了教研活动的开展。教研活动是促进教学质量提高的一个重要手段，教研活动的必要经费不能保证，必然影响教学工作。
3.公用经费得不到补充，学校杂费开支范围广，支大于收，引发了乱收费现象。学校公用经费的支出主要在杂费这一科目中，包括办公费、旅差费，教研活动费、教师培训费等。预算内公用经费不到位，教育教学活动的高要求与杂费的低收入产生了尖锐矛盾。有的学校为弥补公用经费的超支，便自行设置收费项目，提高收费标准，负担转移支学生家庭身上，引起了社会对学校的反感。在调查的十几项收费中，有百分之九十属这种情况。同时也出现了搭车收费，极少数人和单位乘机违规私自收费的问题，教育收费成了众矢之的。
表二所反映的数据是审计认定的数据，不存在违纪违规乱开支的问题。它基本上反映出了学校杂费收不抵支的尴尬状况。学校杂费挤占其他经费造成了资金的“寅吃卯粮”的现象，导致了财务管理上的恶性循环。
表二 某学校杂费收支一览表
单位：元
4.乡镇财政不堪重负时，负担转向农民身上。学校基本建设和设备购置，财政本应负担一部分，但经济薄弱地区，乡镇财政连人头经费都不能保证，于是这些负担均由当地农民全部或一部分承担，从人均十元到一百多元不等，有的地方年年集资。经济薄弱地区乡镇人均纯收入一般在1000元左右，名目繁多的集资费成了农民的一笔重要支出。“农村教育实行集资办学是多渠道筹措教育经费的一条重要渠道，这项政策在80年代全国基本普及小学教育中起了决定性作用。”（李岚清语）中国农民在发展中国的农村教育，进行中小学校基本建设这一千秋伟业中作出了巨大贡献，但现阶段，我国农村还不算富裕，应该努力减轻农民负担。
农村教育费附加仅够支付民师工资，“三税”附加在乡镇有名无实。某乡1994年应付民师工资13.8万元，按1993年农民人均纯收入1.5%计征，可收农村教育费附加9.7万元，缺口4.1万元。缺口部分由村委会支付。
“三税”部分教育费附加通过税务机关每年都进行了征收，随税款上缴后却一直未予返还乡镇。从某种角度看，挫伤了地方征收“三税”教育费附加的积极性。
二、经济薄弱地区农村基础教育经费投入体制调整的设想
为克服上述弊病，笔者认为经济薄弱地区农村基础教育经费投入体制应作如下调整（参见表三）：县级教委和财政按国家有关定额预算本地区教育经费，向下级教育单位划拨教育经费——这部分国拨经费解决预算内公办教职工工资、民师补助及公用经费；乡镇政府建立地方教育发展基金用于本地教育发展——这部分资金解决乡镇学校民师工资、基本建设投入，设备添置，公用经费补充；社会力量捐资助学基金是教育经费来源的第三条渠道，它是一个非常性的资金来源——这部分资金补充国拨经费及地方教育经费的不足。
预算内教育经费的划拨办法是：县级教委按照国家有关教育经费政策，对县级财政预算本地区教育经费，实行教育费预算单列。然后由县级财政根据县教委计划，按时下拨到乡镇教育组，乡镇教育组再划拨到各学校。
调整后的教育经费投入体制的优点：
1.变教育经费筹集单一渠道为多条渠道，变一家操心为多家分忧。现行教育经费投入体制是乡镇财政在经费筹集中“扛大梁”。从教师工资，基建投入到教学设备添置，财政负担大，便会顾此失彼。实行调整，预算内部分由县级财政统筹后，县级财政保预算内，乡镇财政保基建、教学设备添置、民师工资，社会力量补充不足。县级财政负责公办教师人头经费，稳定了教师队伍，使教师们免除了后顾之忧。乡镇财政减轻了工资压力之后，从而有精力解决其唯一的，也是相当重要的一个任务，即改善办学条件。社会力量捐资助学为学校经费输送血液。三足并立，各司其职，支撑起教育发展之鼎。
2.有利于公用经费按政策足额下拨。现行教育经费投入体制在乡镇财力紧缺的情况下，照顾了人头经费，便没有了公用经费，这是乡镇财政的一种无可奈何的做法，教育主管部门十分了解教育教学工作需要哪些公用经费，在对财政的预算中，按国家有关经费政策，确保公用经费，并加强管理，提高经费使用效益，按政策足额下拨到各中小学校。
表三 调整后的教育来源运用示意图
3.有利于教育经费不受乡镇财政收入波动的影响。经济薄弱地区农村乡镇财政所辖范围小，乡镇财政受市场影响比较明显，经济承受力相对较弱，宏观调控能力较差。实行县级财政统筹经费后，县级财政资金调控能力较强，一般情况下，能按时足额保证预算内经费的到位。同时，县级财政统筹教育经费可以避免少数乡镇地方官员因政策水平不高，缺乏经济发展的长远目光，只重视企业的近期投入，忽视教育的远景投入的状况，也可以避免乡镇地方财政计划性差，有钱就多投，无钱就少投的问题。
4.有利于教育经费管理更加科学化、规范化。这些年，由乡镇财政拨付教育经费，各地在教育经费的管理的办法及标准上出现了一些不规范、不统一的现象，造成了财务管理上的混乱。财政只负责拨齐认帐的经费，至于这笔钱怎样使用，好象仅仅是教育部门的事，而县教委则认为钱是乡镇拨付的，当然由乡镇财政管理，于是就出现了收费标准、学校教师工资福利及管理方式上的五花八门的状况。实行教育主管部门计划拨付教育经费，便于加强教育内部财务的管理。乡镇教育组直接对县级教委报表，县级教委计财科按规定管理办法，指导帐务处理，审计检查，监督实施，从而达到本地区教育内部经费管理的统一与规范，提高资金使用效益。
5.有利于乡镇财政投入更多的资金进行学校硬件建设。乡镇财政减轻了工资这项经费压力之后，发展本地教育的责任并未减轻。此时，乡镇政府便有精力、有能力着重进行本地区学校基本建设的投入、学生智力开发、教师师资力量提高的投入。其具体办法是建立乡镇地方教育发展基金。乡镇地方教育发展基金明确了地方教育发展经费的投入渠道，制定蓝图，分步实施，按部就班地实现本地教育的腾飞。
6.有利于保证教育经费“三个增长”的落实。教育经费由县、乡镇、社会三部分筹集，各负其责，实现教育经费“三个增长”的目标的难度大为减小。
7.有利于财权和事权的统一。李鹏总理在1994年全教会上指出：教育经费要做到计划单列，做到财权和事权统一。财权事权不统一，管人的部门不考虑经费，只管调人；管钱的部门只知道经费紧张而不考虑工作的需要，顾此失彼，弄出了许多矛盾和问题。财权和事权统一之后，教育主管部门可根据学校布局、工作重点、长远规划，统筹调配人员经费，有利于进行定岗定编经费包干的实施，能提高经费使用效益，减少扯皮。
三、有关问题的说明
1.关于乡镇地方教育发展的基金的问题。乡镇地方教育发展基金是国家预算教育经费之外，乡镇用于发展本地教育事业的各种专项性基金的总和。建立乡镇地方教育发展基金应作为一项制度确定下来。教育经费投入体制调整后，乡镇政府对教育经费的管理就是对基金的管理。政府要根据当地实际扩大资金的筹集渠道，保证经费的及时到位，综合考虑当地教育现状与发展所需经费，提出支出方案。保证方案的实施并完善监督审计机制，其管理办法简述如下：
(1)基金的资金来源渠道：基金的资金渠道主要有三条：一是地方财政收入。乡镇财政按上年财政收入的一定比例，在上年底一次性拨到基金帐上。二是教育费附加收入，乡镇政府按上年农民人均纯收入的1.5%——2%征收，“三税”部分教育费附加应返还到乡镇。三是教育集资收入。经有关部门审批后政府督促有关部门征齐上级缴基金帐上。
(2)基金的使用办法。基金由教育、财政两家共同管理。年初拿出预算方案，基金会审批，以后财政教育部门按预算执行。基金的支出范围主要有以下几项：民师工资，教学设备添置，基建基金积累，公用经费补充等。
(3)基金的监督，审计办法。基金的建立作为一项制度确定下来后，要逐步完善其审计办法。年底由审计部门进行专项审计，并将结果报基金会向社会公开，接受群众监督。
2.关于社会捐资助学的问题。应广泛号召全社会重视教育，支持教育，调动社会团体及个人捐资助学。社会捐资助学基金应严格实行专款专用，要考虑投资者的意愿安排支出项目，并定期将执行情况向捐资者及社会公布，使之产生积极效果。
3.关于调整学校布局，减轻财政及社会压力，提高经费的投入效益的问题。我国农村中小学普遍存在着学校规模小，办学布点分散的弊端。中小学教职工与学生比例为1:11.6和1:9.7；人头经费占教育经费总额的27.7%（数据来源于《财务与会计》第7页，22—24行，94年第8期）。改革教育经费投入体制时应同时进行农村中小学校的布局调整。学校布局合理，能为乡镇财政节约大量资金，减轻农民负担，提高经费的使用效益和学校教学质量。
标签：教育经费论文; 基础教育论文; 预算执行论文; 社会管理论文; 预算调整论文; 农村教师论文; 财政制度论文; 社会体制论文; 经济学论文; 财政学论文;