加拿大应对“准农民工”权益保障问题的经验及启示，本文主要内容关键词为：加拿大论文,农民工论文,启示论文,权益保障论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
中国在工业化、城镇化快速发展阶段，大量农村剩余劳动力流入城市，成为城市中一个新的社会身份群体，构成我国独特的三元社会结构，即在农民与市民之间出现了第三个社会群体——流动于城乡之间的农民工（李强，2004）。中央政府高度重视农民工问题，2006年3 月颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》是中国政府关于农民工权益保障问题的最新文件，明确规定了农民工在基本工资保障、社会保障、就业、培训、子女教育、居住条件等各方面所享有的基本权益。由政府出面解决拖欠农民工工资现象曾引起社会广泛关注，各媒体对农民工问题的报道日益增多；网络的发展也使得农民工的话题扩大化，出现了一些网络上的农民工权益呼吁者。农民工权益保障问题得到空前的重视。
然而，对农民工的侵权事件仍然层出不穷，由此引发的社会矛盾不断加剧，成为影响社会稳定的一个重大问题，原因何在？该如何应对该问题以缓和社会矛盾？从目前国内研究来看，泛泛而论较多，也有学者总结各地区的实践经验与教训，原因与对策一般从管理者、农民工以及社会环境几个方面来分析。到目前为止，国内对于发达国家如何对待低技能劳动力移入后权益保障问题的研究并不多，虽然我国农民工与其他国家有不同之处，但发达国家对待外来移民的经验仍是值得借鉴的，加拿大对待墨西哥移民工人的制度安排、组织保障和资金支持模式，给我们提供了思考和解决农民工问题的新思路。
二、加拿大面临的“准农民工”① 权益保障问题及后果
加拿大政府在墨西哥移民工大量进入加拿大之初，并未对他们的生活条件和基本生存保障引起足够的重视，致使移民工人的生存条件日益恶化，表现为：工作效率偏低；高峰季节每周工作7天，每天工作12～15小时；有毒的工作没有防护工具；没有讨价的余地，不能组织工会；管理者常对他们大声呵斥，常被辱骂，不能抱怨，工伤赔付过程复杂，很难得到实际的补偿；其子女在加拿大不能接受与加拿大人子女同等水平的教育；形成了自己的社会团体，难以参与当地人的文化活动；加拿大居民普遍认为移民对于城市环境规划构成压力，影响居民居住条件、邻居关系、市政服务、城市政治和文化生活等，由此引发工人争取自身权益的社会冲突。如2001年4月，美加联合农场工人办公室接到一个来自Leamington的部分年轻墨西哥工人面临被遣退回墨西哥的案子，该案引起一些50岁左右的墨西哥老移民工人的示威抗议活动。2002年，Leamington地区一名劳工记者——Mary Agnes Welch发表了一系列文章，反映了墨西哥工人和当地社区间的关系，引起社会强烈反响，使当地政府和加拿大社区居民意识到问题的严重性，此后移民工人联合会才得以成立。
在加拿大较为完善的体制下，“准农民工”的权益仍然得不到保障，一个重要的原因是阻断语言的沟通与交流，工人不能参加公共的语言培训，因为在农忙季节每天都工作到很晚，要参加英语培训需要通过肺结核测试，这对多数墨西哥工人是难以解决的问题，因为没有雇主的帮助，墨西哥工人很难与医师沟通（Tanya Basok,2003）。正如Winer（1997）所指出的：法律赋予的权利被否认，是因为维护公民权利的途径如充分的教育、沟通等没有充分地建立起来，使得移民不能进入他们所居住的社会中去。
“准农民工”权益受侵害的后果表现为城市贫困移民的聚积和对移民下一代成长的冲击。在加拿大，新进入的移民与家庭贫困水平的上升有很强的关系（Shields,2002），较大城市中心有超过40％的贫困移民聚积（Kazemipur and Halli,2000），在Toronto，移民更有可能比非移民生活在高贫困的地区。当前安置服务体系最令人担忧的结果是，体系在抵制移民步入下层社会阶层方面的加速现象是无效率的。贫困集中地区的生活对于下一代的成长构成不利的冲击，会导致家庭冲突，失去自尊，对新进入国家的未来失望。生长在这样环境下的年轻移民会对他们的父母和原住社会的文化疏远，也不会融入当地的社会文化中（Mwarigha M.S.,2002）。
加拿大为此付出了很高的社会成本，政府意识到该问题的严重性以及对加拿大的长远发展的危害，采取了积极的措施来应对该问题，完善相关法规，发展各种安置组织，并筹集资金用于“准农民工”的安置服务和管理，其政策取向是消除社会对“准农民工”的排斥，促进社会融和，这使得“准农民工”在加拿大的权益保障日渐好转。
三、加拿大应对“准农民工”权益保障问题的经验
（一）把“准农民工”纳入加拿大完善的社会保障体系中
20世纪80—90年代的新经济快速增长引发的社会危机使得加拿大政府找到恢复传统福利的机会，也增加了社会保障新的含义，即“广泛的分享体验和参与社会，人人机会平等，所有市民均有获得社会福利的机会（Sen,2001）”。从本质上看，社会保障成为平等参与社会政治和各项活动的媒介，成为社会融和的载体。
在此基础上，社会保障遵循以下主要原则：（1）构建围绕生命全过程的政策，满足每个人的需要；（2）取消无效率的社团组织，消除群体间的排斥；（3）动员所有利益相关者构建相关的多级社保代理；（4）取消任何地方的歧视；（5）保证所有的政策表述都是有证据的。在此原则指导下，加拿大建立了完善的社会保障系统，社会保障通过联邦和省计划提供。
表1给出了加拿大在对待墨西哥移民的法定权益方面的具体政策规定，此外，许多年轻家庭有资格享受加拿大的子女免税利益（CCTB），即每月的收入是免税的，以帮助他们分担18岁以下孩子的抚养费。加拿大的社会保障在实践中采用多重方法来对抗社会排斥问题，促进社会融和（Ratna Omidvar,2003）。
表1 加拿大对待墨西哥移民工的法定权益保障
注：①加拿大季节农业工人雇佣协议规定墨西哥工人将接受的周工资标准按以下办法计算：（1）工人最低工资由州立法机关规定；（2）每年由人力资源发展中心发布各种农业工作种类的主流的工资率；（3）比率由雇主按照同种农业工作类型的标准支付给雇佣工人（Tanya Basok,2003）
②在加拿大Ontario工作的墨西哥工人按照州雇佣标准法案执行工资标准， 工作13周以上有资格享受带薪休假，带薪休假按总收入4％的比率支付（F.A.R.M.S.1999）。但因规定只有工作了13周以上的“收割”工人才有资格享受带薪假期，虽然多数墨西哥工人在加拿大工作都超过了13周，却很难确定完全从事收割工作的时间。也有一些农场主把带薪假期作为奖励，因此少数工人可获得全额的带薪假期，一部分工人仅获得总收入2％的支付比率，而其他的则完全没有（Tanya Basok,2003）
资料来源：Tanya Basok 2003.; Troper,2000; F.A.R.M.S,1999
（二）各级组织机构为“准农民工”提供详尽的移民安置服务
在意识到新移民进入加拿大的困难后，加拿大政府通过多种途径为新移民提供安置服务。当前，加拿大移民安置服务包含了对新移民最初的支持，包括各种安置忠告、语言训练、劳动力市场的补助、个人和家庭的咨询、翻译和健康服务（Tan ya Basok,2003），以及其他有目的地提供给移民的基本技能和知识训练。这些服务来自各种不同的部门，包括联邦政府、省政府、市政府，如政府基金代理机构等，还有一些社团慈善机构以及个人，但主要负责安置服务的是非政府组织（NGO），基本是一些社团基础的移民服务代理机构，这些机构大小不一，提供的服务种类和服务也互相补充，服务对象有所差异。如2002年6月，加拿大政府在Leamington地区设立了信息和援助中心，提供健康和安全训练以及法律援助，帮助那些有赔偿申请的工人提供加拿大退休金和收入所得税的信息以及其他对移民的服务。此前不久还成立了移民工人联合会，联合会召开专门的会议向工人介绍当地的银行、警察、运输线路和娱乐活动。
加拿大有学者也提出了在移民安置方面存在的一个主要问题是，安置基金和安置服务主要集中在移民的最初阶段，而不是持续移民的一生（Ratna Omidvar,2003; Mwarigha M.S.,2002），为此， 加拿大政府采取一定措施延长移民安置服务的期限，并针对移民的不同阶段特点给予帮助和服务。
对于工会组织，2001年加拿大最高法院宣布各省实行新的法律，给予农业工人组织保持工会的权利，但不能组织罢工和集体议价。同时，各省的法律要服从联邦法律规定。
（三）发动社会力量筹集资金用于“准农民工”的服务和管理
加拿大发动强大的社会力量筹集资金来解决社会问题有其经济基础和社会习惯。2001年4月，UFWA—加拿大官方联合出资发起了一次全球公正关怀活动，目的在于推动提高季节性工人的工作和生活条件。活动基金由加拿大劳工大会、美国钢铁工人组织、美国食品和商业工人联合会、加拿大汽车工人联合会提供。食品和商业工人联合会资助移民工人花费了近百万美元用以争取移民工人的法定权利，以后还将需要更多的资金来解决法律障碍，这种资助不能期望移民工人的回报。前述的移民工人联合会中有来自商业社区、农场和领事馆的代表，他们广泛向社会募集资金，有一定资金后，联合会发起了一项自行车计划，帮助墨西哥工人修理自行车，因为自行车是墨西哥工人的主要交通工具。
但需要说明的一点是，有的联合会有很浓厚的象征意义，基本与外国工人权益无关；翻译人员的重要性被低估；很大程度上这种组织是为农场主的利益服务，只是偶尔有冲突发生时才提供与工人之间的沟通（Tanya Basok,2003）。同时，因为安置机构主要是NGO，处于不稳定状态，安置资金的来源也不可持续、不够充分（Ratna Omidvar,2003）。为此，加拿大官方和民间组织会不定期发动宣传活动募集资金，筹集更多用于移民安置的费用，让更多的人参与其服务和管理。
四、启示
墨西哥移民工在加拿大的社会融和比中国农民工要困难，他们面临肤色、语言这些无法回避的外在区别，而同为一国公民，中国农民工权益保障问题完全可以通过政府、社会各界人士以及社会公民的努力加以解决。农民工的权益保障问题存在的主要原因：一是把农民工排斥在体系外；二是呼吁者多，真正为农民工解决问题的组织机构少；三是资金严重不足。鉴于加拿大应对“准农民工”权益保障问题的经验，本文从三个方面提出解决农民工权益保障问题的思路。
（一）改革与完善政策体系
1.逐步取消针对农民工的歧视性政策。从加拿大的经验来看，同样的政策法律环境是保障公民基本权益的基础，虽然有学者担心放松劳动力市场的约束和管制，让农民工与城市职工在同一空间竞争，各利益集团之间的矛盾会更加尖锐化（宋丽娜,Simon Appleton,2006）；更多的学者支持改革针对农民工群体的行政控制和行业限制等歧视性政策，取消对农民工就业的证卡和收费制度等等（崔传义，2005、2006；卢海元，2004；李强，2004）。中国的劳动力市场、对农民工的政策以及其他社会规则正在向着更加自由、更富效率的方向演进（都阳，2006）。我国很多城市也在逐步取消各种不合理的政策规定。只有进行制度创新，逐步消除农业户口和非农业户口的界限，给农民工摘掉农民的帽子（韩俊，2006；任远，邬民乐，2006），逐步取消对农民工的歧视性政策，才能从根本上消除城乡隔阂，促进社会融和。
2.尽快完善城乡一致的社会保障体系。加拿大的社会保障体系中对于移民工的工资、医疗、工伤补偿、退休计划等都有完善清楚的规定，与城市居民实行同一套社会保障体系。我国对于农民工的社会保障体系仍处于探索和尝试过程中，深圳、广州、上海等地都曾针对当地的农民工制订相应的社会保障条例，但效果都不是很理想。目前学者提出的社保方案无非三种：城乡一套社保体系；城市和农村分别采用不同社保体系；针对城市、农村居民和农民工制订不同的社保体系，三种方案各有利弊。但从社会长远发展角度出发，从消除社会隔阂、使农民工真正融入城市的原则出发，应尽快建立完善城乡统一的社会保障体系，使之成为农民工转化为新市民、平等参与社会政治和各项活动的媒介和保障。
（二）建立和发展组织机构
1.设立和发展专门的组织机构长期致力于农民工的服务和管理。中国政府最近几年出台了各种维护农民工权益的政策法规，但缺乏强有力的实施监督机构，也没有相应的专门针对农民工问题的组织机构来管理和协调农民工的问题。借鉴加拿大在移民工社会安置方面的经验，应设立专门的组织机构对农民工进行长期的服务和帮助，或者将现有的部门职能转型②，由强制清理、 压制农民工给城市所带来的“问题”，转为为农民工提供基本的培训、安置等服务，协调处理农民工出现的问题，管理农民工的社会保障，募集社会资金，沟通社会资源，宣传农民工的法律地位和公民权益，促进农民工自身素质的提高以及对城市的适应。
从加拿大的经验来看，发展非政府组织是解决农民工权益保障问题的主要形式。中国农民工非政府组织的发展还处于初级阶段，全国该类组织的数量大概在30～50个，但资金数量、雇佣人员和服务的人数都比较小，一部分是农民工自发形成的，另一部分是由关注农民工生存和权益状况的机构或社会人士成立的组织（韩嘉玲，占少华，2006）。这些非政府组织的发展要靠政府的支持和鼓励，同时也要靠社会公众的参与和帮助；而在发达国家较盛行的基金会或慈善机构在我国尚未出现，需要政府培育良好的环境和社会有志之士的努力。
2.充分发挥工会组织的作用，协调农民工与企业间关系。中国农民工权益侵害问题屡屡发生的原因很多，其中一个重要原因就是工会以及农民工声音的缺失。2003年9月，中国工会十四大首次把农民工加入工会写入大会报告中，之后， 全国各地一大批农民工加入了工会，但与全国1.2亿农民工总数相比，加入工会的农民工仍是少之又少。以上海为例，到2004年6月有外商投资企业近2万家，组建工会的近5千家，这样的比例已属全国前列，但已组建的很多工会形同虚设， 有很多企业以员工联谊会代替工会。而实际调查的案例③ 说明，农民工加入工会后，农民工与企业管理者间的关系更易协调，企业效益上升，农民工的权益得到保障，是“双赢”策略（肖春飞等，2005）。
现行工会制度的缺陷和工会职能的缺失，要求必须改革现有的工会制度，使工会不再从属于企业，而成为真正维护工人权益的组织。但仅仅建立起工会组织还不够，如果工会的建立只是为了形成强大的力量与企业对抗并不能有效地保障农民工的合法权益。工会一方面要维护农民工的权益，另一方面也要主动从农民工中收集各种企业改进生产、提高效益的信息和建议，加强双方的对话和沟通，增强相互之间的信任感，共同提高企业效益，实现“双赢”结局。
（三）拨付和筹集资助基金
加拿大移民安置服务主要由政府和社团机构承担，资金主要来源于企业工人联合会和部分官方项目资助。中国对于农民工的安置服务和培训只有少数的非政府组织提供极少的服务，惠及人群多则几千人，少则几百人，绝大多数农民工的安置服务和社会帮助是零，农民工更多是依赖老乡和亲朋好友来自行解决生活和工作等问题。我国非政府组织的发展最大的困难就是资金问题。
1.政府拨付专项资金用于农民工的安置服务和管理。中国政府在很多社会问题上通过各种方式拨付资金，却极少拨付资金给农民工的非政府组织用于解决农民工的权益保障问题，一方面是因为缺少相应的机构来管理，另一方面是农民工作政府组织力量分散，难以发出影响力较强的声音。政府对于农民工组织的支持不仅是解决资金问题，还表明了农民工权益保障问题的重要性和未来的发展方向。
2.发动社会力量支持资助保障农民工合法权益。社会力量的资助应成为农民工资金来源的主要部分，政府有义务进行宣传。一方面，发动企事业单位以及各大社会团体支持农民工，捐助希望工程已经成为企业公认的社会公益活动，是企业回馈社会的一个重要手段，而给予农民工支持和资助，帮助他们得到基本的权益保障，同样可以成为企业、团体等贡献社会、回馈社会、树立企业良好形象的一种方式；另一方面，在条件允许的城市，可以考虑对使用农民工的企业强制征收相关费用，作为建立公共基金的基础。
注释：
① “准农民工”，指在加拿大打工的墨西哥季节性移民工人，他们每年在加拿大停留时间超过8个月，受教育程度普遍偏低，加之语言障碍， 在加拿大只能从事农业或其他以体力劳动为主的低技能工作，他们在受教育水平、自身素质、劳动行业选择、子女受教育情况、居住条件、社会交往以及社会融和方面与中国农民工非常相似
② 2006年9月由北京某城管人员因公殉职引发的一个热点话题是关于城管人员与城市农民工（主要是小商贩）间的矛盾和冲突应如何解决，是给城管人员配备精良装备全副武装进行“管理”，还是转变职能和管理方式，值得商榷。
③ 浙江余姚市一家德资企业工会成立前因劳资纠纷工人罢工多次，2002年亏损600万元。2003年1月工会成立，在裁员、淡季工人调整，女工权益保障等方面与企业沟通协调，劳资关系和谐，企业走向扭亏为盈（肖春飞等，2005）