国资管理体制：文献回顾和未来设想，本文主要内容关键词为：管理体制论文,国资论文,文献论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国经历了计划经济体制向市场经济体制的转变。在计划经济体制下，国有企业实际是政府的附属机构，国资管理处于“以政代企”状态(谢志华、胡鹰，2014)。因此，实践中也极少涉及国有资本的概念，相关法律和理论研究都强调国家对国有企业资产的所有权。加上意识形态对于“资本”相关概念的排斥，使得此时相关文献中关于国资管理体制的界定大都采用“国有资产管理体制”，国资管理的客体也相应主要是指国有企业的资产。在向市场经济体制转型的过程中，国有企业相继经历了“放权让利”、实行承包制、两步利改税、两权分离和建立现代企业制度的过程。特别是现代企业制度以两权分离为基本特征，理论上就相应产生了与国家出资者及其出资者权利相关的基本概念，也就产生了与国家出资者相对应的国有资本和与国有企业相对应的企业资产。理论界也逐渐接受国家出资者对国有企业的“双重所有权”是一种误解——即国家出资者不能是国有资本的所有者，同时又是国企资产的所有者——这不符合现代企业制度的基本特征(刘昌黎，1995)。但在很长一段时期内，由于意识形态的影响，以及市场经济体制建设的阶段性，在法律和政策层面依然很少使用与“资本”相关的概念。但随着时间的延续，虽然在概念上仍然使用“国有资产管理体制”，但从国资管理客体的具体界定来看已逐渐转向国有资本，即国家出资所建立的独资、控股和参股企业的股权为“国有资产”的主要内容。 随着市场经济体制的不断完善，国有企业所处的外部市场约束机制日益完善，企业内部治理结构和制度建设也日益健全，这使得国家出资者可以实施更进一步的授权。党的十八届三中全会提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”。这既是深化国企改革的内在迫切要求，同时也是深化政府行政体制改革、转变政府职能的客观需要。从管资产到管资本，不仅体现国资管理内容的巨大转变，也意味着国资管理模式、国资管理方法和国资管理侧重的相应变化。 一、国外国资管理体制的相关文献回顾 (一)国外国资管理体制的相关研究 1.关于国资管理体制总体框架的分类研究 总体来看主要分类方式有三种，即按国资管理的授权层级分类、按国资管理权力集中程度分类和按国资管理系统中的核心部门分类；辅助分类方式有三种，即按政府国资监管部门的权力设置分类、按是否分级设置国资出资人代表分类和按履行国资监管职能的政府部门属性分类(如表1所示)。 从国外国资管理模式的分类研究来看，由于政府行政权力通常在政府权力中处于主导地位，所以大部分国家都以国家行政权力机构作为国有资产的管理部门。从国资管理的具体设计来看可总结出三个特点。 其一，在国资政府管理层面都在一定程度上考虑了监督和制衡机制。根据各个国家政体和文化差异，有通过立法权力机构来建立制衡机制的，也有在行政权力机构内部采取分工实现制衡的，而对于监督则主要通过审计监督的形式实现。其二，国资监管可以采用以市场优胜劣汰为主、以契约监管为主和以行政监管为主的方式实现。而市场环境和法律环境越是完善，市场优胜劣汰和契约监管将越有效、且成本越低，反之则这两项机制不但监管的效力较低、且成本越高。因此在市场化程度和法制化程度较高的国家，国资管理倾向于采用分权模式，且更可能通过国资控股公司按照市场化的规则来管理国资。其三，国资监管对象的体量和地域分布，则是考虑分级设置出资者代表的重要参考因素。而国资监管对象的差异，也是导致国资管理模式不同的重要原因。如日本的国有企业基本都是非营利性的(主要涉及国计民生)，所以采取集权的管理模式。而在同时存在营利性和非营利性国企的情况下，则需要考虑国资的分类管理问题。 表1 国外国资管理体制的分类研究
2.关于国有企业分类管理模式研究 该类研究可分为三类。根据不同国有企业的性质和功能，采用不同的国资管理模式。第一类国企主要是与国家安全、城市基础设施、社会公共产品等相关的国有企业。采取的国资管理模式是“国家所有、国家经营”，政府相关部门依法直接对此类国有企业进行监督管理。第二类国企按照专门的法律法规创立，企业的所有权归国家所有，但是国家不直接管理这类国有企业，而是依照专门法律法规，通过特殊的监督管理方式进行间接控制。采取的国资管理模式是“国家所有、国家控制”。政府通常将企业授权或者出租给民营业主负责经营管理。比较典型的做法如，美国对此类政府所有企业，就是赋予承租方在约定时期内相关资产的使用权，但是承租方必须按照约定价格交纳资产使用租金，并且其生产的产品首先要满足国家的需要，为此国家也必须按照约定支付有关的生产费用和相应的报酬——承包经营制；也有一些国家将此类企业承包给资金实力雄厚、信誉度较高的大承包商，然后大承包商再根据需要转包给有关的二级承包商，而国家只监督大承包商的合同履行情况，而不干预承包商的具体经营活动——系统承包制。第三类国企是完全依照《公司法》的法律程序设立，并且按照市场化的规则运作的国有企业。采取的国资管理模式是“国家参股、市场运营”。通常政府持有一定比例的股份，企业作为独立的法人主体，按照市场化规则运作。对于这一类国有企业，基本的做法是通过设立“国有控股公司”，然后以国有控股公司作为出资人代表专司国有资产的经营运作管理。国有控股公司是终极出资人的代表(投资主体)，依照相关法律法规通过任命董事会、监事会人员、或者直接参与到企业董事会和制定一系列的规章制度来控制此类企业的发展战略和经营方向，但是作为出资人的代表(国有控股公司)也不能干预企业日常经营活动，要保证所投资企业法人财产权的独立性，企业的经营管理者以公司法人财产权为基础对企业进行经营和管理。 除上述国企分类外，还有一种有代表性的分类思路是按照国有企业的设立目的和市场定位分类。一是按市场竞争的程度分类(如法国和新加坡)，将国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国企两类；二是按照赋予的任务分类(如芬兰和瑞典)，将国有企业划分为承担特定任务类、有战略利益的商业类企业、以投资者利益为主的纯粹商业类企业；三是按法律地位及持股比重分类(如英国和美国)。从关于国有企业分类管理模式的研究来看，也可以总结出三个特点：其一，国资管理所涉及企业越是涉及公共产品、越是具有国家战略意义，政府出于国家安全和市场失灵的考虑，将越是倾向于采用直接行政干预的方式管理，反之则倾向于采用契约和市场化的方式管理。其二，为更好地提高国有资本的活力、影响力和控制力，有必要使国有资本能够尽可能撬动更多的民间资本，而要民间资本加入，就需要更完善地保护民间资本所有者的权利，所以在国资管理过程中尽可能更多地采用契约监管模式和市场运营模式，可以提高民间资本参与的积极性。其三，契约既可以基于当前法律基础之上建立，也可以根据具体需要出台专门法律，以提高国有资本的活力、影响力和控制力。 3.从动态角度分析国资管理体制演进规律 通常在经济复苏和扩张时期，国外的国企规模及经济影响力收缩，让更多的民营企业进入竞争性的领域，以使市场更好地发挥作用。而在经济衰退和紧缩时期，国企的经济影响力提升，以维护金融安全稳定，避免更深程度的经济衰退。在市场经济体制建设过程中，国有企业的运行模式也越来越按照市场规律运行(罗韵轩，2010)。总体来看，市场化越高的国家，国资管理模式越是倾向于采用分权管理模式。英国、美国、新加坡和东亚国家的市场化程度依次降低，其国资管理的集权程度也相应依次提高。而德国、日本虽然和新加坡的市场化程度相当，但相比较而言，德国和日本的国资管理集权程度更高。综合来看，国资管理体制既受到国家社会制度、国情、文化习惯和意识形态的影响，同时在不同时期表现出阶段性的不同特征。 从国资管理体制的演进规律的相关文献可得到两点启示：其一，法制环境和市场机制越完善，采用非政府行政监管的方式管理国资可以降低政府行政成本的同时，提高国资的配置效率；其二，国有资本的配置是政府调节经济增长，降低经济波动的有效实现路径，因此投资设立国有企业、并保持一定的对国有企业的控制力和影响力，可以提高政府的宏观经济调控能力，使“有形之手”和“无形之手”更好配合。 (二)国外典型的国资管理模式 1.法国以“国家股东管理”为主的国资管理模式 法国的国有企业改革先后经历了以“行政管理模式”为主、以“合同化管理模式”为主和以“国家股东管理模式”为主的三个阶段，2004年法国创立了国家投资局(如图1所示)。
图1 法国以“国家股东管理”为主的国资管理体制 该机构代表国家在国家独资企业(25家)和参股的大部分企业(主要是控股企业)中代行国家出资者的出资人权利(陶然，2015)；该部门属于行政部门，行政关系隶属于法国国家经济部、法国国家财政部与法国国家工业复兴部，只在中央政府设立；统一管理全国各个行业和地区的国有企业。在部门设置上主要有总秘书处和三个按相应行业板块划分的下属部门。人员主要来自法国国家经济部、法国国家财政部与法国国家工业复兴部，部分来自于政府各行业主管部门，也招聘一些企业界的精英。国家投资局的职能主要包括：实现国有资产在运营过程中的保值和增值；负责参与和制定国有企业的中长期发展规划；监督国有企业的兼并收购、业务重组和民营化等重大资本运营项目；参与国有企业与国家签订的目标合同预算责任书的起草，并监督和考核预算合同的实际履行情况；定期组织专家或机构评估国有企业经营管理者的业绩水平以及企业财务管理制度、会计管理制度和审计制度的适宜性；向国有企业派出国家出资人的代表参与公司治理，并监督企业日常经营活动的规范性，并且就企业主要决策部门中国家出资人代表以外的成员任命和免职进行审议或参与决策。国家投资局的行为受到法国国家经济部、法国国家财政部与法国国家工业复兴部及主管部委的行政监管，同时也受到来自议会的监督和来自国家审计法院的监督。法国国有企业的董事长通常由其行业主管部门提名，然后由法国总理任命(姜影，2014)。 2.新加坡的“三层次”分类国资管理模式 新加坡将国有企业分为两类，分别采用不同的管理模式(如图2所示)。
图2 新加坡的“三层次”分类国资管理体制 首先，政府控股类国有企业——此类国企是新加坡政府为了控制和投资国有资产，直接持有一个或几个公司的大部分股权而形成的大型集团公司，又根据这些公司是否具体从事实体经营活动，可进一步分为“纯粹型政府控股公司”和“混合型政府控股公司”。前者主要是从事资本经营活动而不参与资产经营活动的法人实体，仅仅是为了控股(或持股)而成立(如淡马锡控股公司、国家发展部控股公司、新加坡科技控股公司)。淡马锡控股公司主要承接原来由财政部管理的企业，新加坡科技控股公司主要承接原来由国防部管理的企业，国家发展部控股公司则主要承接原来由国家发展部管理的企业。后者则本身除从事部分的资本经营外，还从事大量资产经营活动，参与经营实体业务(如发展银行控股集团、国际贸易控股公司)。通常纯粹型政府控股公司投资并控制国有股权，而混合型政府控股公司则受控于纯粹型政府控股公司，并负责具体投资和经营其下属企业。其次，政府法定机构——此类机构是根据国家特定立法设立，并且负责承担政府特殊功能的政府机构。在行政隶属关系上属于政府，但其具体运营又是独立于政府相关各部委的“半政府半市场化”的机构，它同时具有政府行政管理和企业市场运营的双重职能。如建屋发展局负责公共住宅的开发建设；港务局负责港口建设和经营；裕廊镇管理局负责工业园区开发和管理，目前也开展国际业务(王勤，1992)。 3.美国“分级分类”高度市场化的国资管理体制 美国国有经济的比重非常低，国有资产的来源主要有两类(如图3所示)：一种是政府设立公司，如房利美集团公司、房地美集团公司、联邦住宅信贷银行集团公司。另一种是联邦政府收购公司。这类公司主要是美国政府为了防止大集团公司倒闭给社会稳定和经济发展带来的严重影响，通过相关法律程序，在短期内收购大集团公司的股权，进而将这些大集团收为国有，等到经济复苏和市场时机成熟时，通过相应的重组程序，再将这些集团的股权出售，进而再实现民营化的公司，如花旗、通用汽车和AIG等。在政府设立公司中，根据行政隶属关系又可以进一步分为联邦政府管理和州政府管理两个层级。由联邦政府直接管理的国有企业数量少，但规模大，具有相当的重要性；州政府所属企业主要是指本州范围内的国有企业，企业数量较多，主要通过设立专门政府机构的方式进行监管。对于政府实行直接监督管理和相对于国计民生非常重要的国有企业，董事由总统或州长直接任命。在股权构成上，政府管理的企业采取了一定程度的交叉持股。美国的国资监管制度实行国会和州议会为主要监管主体，具体通过国会和州议会立法的方式实现国资监管。对于每一个国有企业的成立、撤销，这一企业的设立目的、董事会的设置和人员组成、企业的具体经营范围及管理方式等都会由国会或者州议会通过的单行立法的方式为国企监督管理提供依据。在推进国有企业市场化的过程中，美国主要通过发售股票的形式实现，并鼓励私人进入公用事业行业，通过特许经营和经营权招标的方式实现与私人的合营和共赢(张炜、逄锦彩，2013)。 除上述国家的国资管理模式外，日本和印度的国资管理模式也非常有特点。日本实行的是“政企合一”型国资管理模式，该模式下不论是国有企业的生产业务经营、财务管理体制和机制(财务监督和预算管理)、重要的人事任免还是管理层和职工的薪酬管理等都处于日本政府的控制之下(如图4所示)。虽然20世纪80年代中期以来，日本政府对国有企业实行一系列深层次的民营化改造，但政府仍然控制着国有企业的业务经营范围、产品和服务的定价标准、财务管理及人事任免制度等。在国有企业的经营方式上，日本将分为直营类国有企业、特殊类法人事业、第三部门类国企和国有民营类企业4种(张炜、逄锦彩，2013)。和日本相比，印度则建立了以综合协调机构为核心的国资管理模式。为此印度政府成立了一个具有咨询、服务和监督性质的国资监管部门——公营企业局，与政府其他相关国资监管部门以及国家审计委员会一起行使国有企业的监督管理职能(贺清龙，2007)。
图3 美国“分层分类”高度市场化的国资管理模式
图4 日本的“政企合一”型国资管理体制 二、我国国资管理体制的最新框架 1.“三层三类全覆盖”的新国资管理体制 黄群慧等(2014)提出建立“三层三类全覆盖”的新国资管理体制(如图5所示)。
图5 黄群慧等：“三层三类全覆盖”的国资管理体系 他们认为当前国有企业承担着三项基本功能：(1)一般市场经济环境下弥补市场竞争和价格机制失灵的功能；(2)发展中国家实现经济赶超功能的载体；(3)出于转轨经济中培育合格市场竞争主体的需要。基于此将国企分为公共政策性、特定功能性和一般商业性三类。公共政策性国有企业是带有公共性或者公益性的、特殊目的的国有企业。一般商业性国有企业(竞争性国有企业)是完全按照市场化运作的国有企业。特定功能性国有企业是具有混合性(既承担特定功能又需要按照市场化运作)特征。三层次的管理体制是指在最高层级，设立国有经济管理部门——国有经济管理委员会。国有经济管理委员会需要负责整体国有经济(包括隶属于国资委和财政部等政府部门的国有企业、国有资产和国有资本)监督管理有关政策的制定和执行过程，落实解决整个国有经济各部门和不同类别的国有企业的功能定位及重新定位等相关问题，建立宏观的国有资产负债总表、负责编制和具体执行国有资本经营预算，负责处于中间层次的国有资本投资/运营公司的设立，对这些公司的公司章程、公司使命和公司预算进行监督管理，负责国有经济的统计工作、稽核审查、监督控制等。在中间层级，组建和发展若干数量的国有资本投资/运营公司。在中央国资委层面需要成立10几家甚至数10家。这类平台公司可以采用的类型主要有三类：(1)汇金类型的国有资本运营公司；(2)投资方向相对单一、主营业务比较突出的国有资本投资公司，如中石油；(3)投资方向多元、主营业务不突出的国有资本投资公司，如中粮、国投等。在第三层级是一般意义的经营性国有企业。 2.“决策—执行—监督”相分离的国资管理体制 郭春丽(2014)提出建立“决策—执行—监督”相互分离、相互制衡的国资管理模式(如图6所示)。(1)决策层。在人民代表大会层面组建国有资产管理委员会——设立方式类似“人大财经委”，按照习惯可以简称为“人大国资委”。作为国家最高层面管理国有资产的决策机构。(2)执行层。通过组建和改组成立若干国有资本投资/运营公司。进一步结合我国当前国有经济的功能定位和具体分布，组建不同类别的国有资本投资/运营公司(公用事业类、公共保障类、战略类和竞争类)。国有资本投资运营公司由人大国资委管理，按照市场化方式运营。(3)监管层。将当前的国有资产监督管理委员会改组成为独立的国有资产监督管理机构，作为监管层。剥离国资委的出资人职能，将国资委由“管人、管事、管资产”的多重身份改组为独立的监管机构，成立国有资本监督委员会(可以简称为“国监委”)，代表国家监管经营性国有资本，监管对象是各个专业性的国有资产投资/运营公司，直接向“人大国资委”负责。
图6 郭春丽：“决策—执行—监督”相分离的国资管理体系 3.“监督——决策”相分离的国资管理体制 陈庆、安林(2014)提出将国资委的监管和决策职能相分离，成立“中国企监会”负责国有资产的监管(如图7所示)。(1)将政府国资监管机构所有监管职能收归至“中国企监会”，清洁各级国资委(出资人代表)的出资人行为。(2)将国家授权给非国资委系统的其他政府部门行使的出资人职能收归至“中国企监会”。(3)将《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》中所涉及的“四种监督管理制度”全部转变为行政法律法规，由“中国企监会”负责监督执行。(4)将全国各级涉及产权资产交易的部门机构收归于“中国企监会”管理。(5)授予“中国企监会”对各级政府国家出资人机构相关的监督管理行为的合法合规性进行监督的权力。
图7 陈庆、安林：“监督—决策”相分离的国资管理体系 除上述三种观点外，刘纪鹏(2010)提出“大国资管理体制”，即将经营性国资逐步全部纳入国资委监管，将非经营性国资逐步全部纳入财政部监管。国资委和国有企业之间增加国有资产经营公司作为国有资本的投资主体。与王勇(2011)和周建军(2013)的“大国资”理念的差异主要在于，刘纪鹏(2010)认为应将国有资产分为经营性和非经营性两类，分别由不同政府部门(国资委和财政部)分别监管。 三、国资管理体制的设想——从“管资产”到“管资本” 从相关文献的研究现状和当前国资管理实践来看，如何完善国资监管体系是进一步理顺“政府—市场—国有企业”之间关系的关键环节。党的十八届三全全会提出通过国企分类监管、完善国资监管体制、实行混合所有制和进一步完善现代企业制度四大核心措施。其中前两项措施主要与“政企分开”和“政资分开”密切相关，后两者主要与如何为国有资产注入市场活力密切相关，而前者改革的难度更大，对于国企改革的整体也更加重要。 现有文献对国企分类的探讨已较为深入(黄群慧等，2014；郭春丽，2014；高明华，2014；谢志华、粟立钟，2014等)，对于国有企业按照营利性和非营利性的基本分类并进行监管已基本达成共识。但对国资监管体制的完善却存在较多争议，如本文所述的四个主要观点(刘纪鹏，2010；黄群慧等，2014；郭春丽，2014；陈庆、安林，2014)都有差异，但大部分学者(刘纪鹏，2010；黄群慧等，2014；陈庆、安林，2014；谢志华、胡鹰，2014等)都认为应该将国资委的监管职能和投资决策职能相分离，分离的方式是将国资委的投资决策职能交付于“国有资本投资公司”和“国有资本运营公司”——这与“管资产”向“管资本”转变的基本思路相一致。但文献中对于实现这一转变的具体机制和理论基础尚未达成一致。 改革国资管理体制的目的在于通过改善生产关系，解放和发展生产力。而生产资源与人力资源相结合才能构成实际的生产力，稀缺的生产资源越是与高能力的人力资源结合，表现出的生产力水平也就越高。现实的情况是拥有资源的主体不一定是能力最高的，而能力最高的主体却不一定拥有资源，要提高生产力水平，就必须在保证资源和能力所有者权利的前提下，将二者有机结合(粟立钟，2013)。现代企业制度以“两权分离”为基本特征，通过“法定权力”和“章定权力”的方式保障了资源和能力所有者的权利，将稀缺的资源交给了专业的经营者。国资改革的基本思路实质上依然是将稀缺的资源和高能力的人力资源相结合。然而在改革过程中，由于国家作为出资者的特殊性以及我国市场经营体制建设的阶段性，使得国家出资者为保障其出资者权利而行使出资者监管权力的过程中面临“两难问题”。国资监管内容过细、监管范围过宽，难免影响到法人财产权的独立性和权威性，进而一方面在宏观层面影响到国有企业作为市场主体的合理性，导致宏观层面效率损失；另一方面在微观层面也使国企经营者权利的基础(法人财产权的独立性和权威性)受到影响，导致激励与约束机制的有效性减弱，进而带来微观层面效率损失。相反国资监管内容过粗、监管范围过窄，则又容易引起国有资产流失，进而不仅导致国家作为出资者的权利受损，也会使国资监管部门承受更多的政治压力。 总体上，从时间维度来看，国资管理当前面临的“两难问题”是国资改革过程中“一抓就死、一放就乱”矛盾转化后在新时期的体现；从空间维度来看，国资管理当前面临的“两难问题”是国资监管体制中存在的“错位、越位、缺位和重复监管”问题交织在一起的结果。本文提出建立“国有资本财务监管体制”以应对这一难题，以期更为清晰地界定国资出资者监管的内容，并选择恰当的监管实现路径。 (一)经营者权利和出资者权利 两权分离起初是所有权与资产经营权分离，后来才是所有权与资本经营权分离。资产经营权以从事资产经营的法人财产权为基础，主要从事生产经营活动；资本经营权以从事资本经营的法人财产权为基础，主要从事投资运营活动。这两种经营权的经营属性不同，也就决定了这两种经营权所对应的权利内容存在一定差异，进而为兼顾法人财产权的独立性和权威性和出资者权利，也就形成了出资者权利的具体内容，以及为了保障“权利”而衍生出的“权力”体系。 1.经营者的权利，通过“管资产”实现 (1)资产经营者权利，以资产运营为基础。其一，企业的经营管理者为了开展资产经营活动，必须将出资者所投入的资本转化为能够从事各种生产经营活动的资产。在将出资人投入资本转化为企业所需经营资产的过程中，企业的经营管理者作为资产经营领域的专家，应该被赋予采用资本购买以及建造企业所需资产的权力，也应该被赋予更为有效地从事生产经营活动而合理布局企业经营资产结构的相应权力；一旦出资者投入的资本转化为企业的经营资产，经营者为了开展生产经营等活动，就应该享有对企业经营资产的权力(包括实际占有权、使用权、处置权和分配权)。这两者是企业经营管理者进行经营活动的前提条件，经营者从事生产经营活动不是以出资者投入资本作为对象，而是以出资者投入资本所转化而形成的资产作为经营对象，这就是资产经营的本质。其二，当出资者投入企业的资本转化为从事生产经营活动的资产后，经营管理者应该按照出资者预先所设定的经营范围，开展各项经营业务。这些经营业务的权力不仅是经营者在两权分离后，作为经营专家必需享有的权力，而且也是所有者在两权分离后委托受托契约中授权经营者的基本权力——即所有者主要享有出资者权力，而经营者主要承担经营责任，为实现权责对等也必然要享有经营者权力。 (2)资本经营者权利，以资本运营为基础。其一，企业的经营管理者为了进行资本经营，必须将终极出资人的投入资本转化成用于企业生产经营活动所需的各种资产，进而为资本经营业务提供物质基础；经营管理者也需要将终极出资者投入的资本再投入到从事资产经营的企业中，这样就形成了对外投资。对外投资相对于接受投资的从事资产经营的企业就是出资(体现为所有者权益)，相对于投出资本的从事资本经营的企业则是资产(体现为长期股权投资)。所以，终极出资者对资本经营者主要是管资本，而资本经营者受托终极出资者必然要管理自身的资产，资本经营者又必须受托终极出资者进行投资业务从而成为了出资者，它必须要站在出资者的视角管资本。所以资本经营者面对自身的业务必须要管资产，而面对投出资本必须对接受投资的企业管资本。由于资本经营者是受托终极出资者专门进行投资活动，其业务活动本身就是由此而决定。包括投出资本、监管资本的运用、进行存量资本结构的调整并参与接受投资企业的收益分配。资本经营者就是经营资本，这就是资本经营的本质。其二，实际上任何出资者包括终极出资者和中间出资者的行为都属于资本经营的范畴，终极出资者也需要对专门从事资本经营的主体投出资本，监管其资本的运用，对存量资本结构进行调整并参与投资收益分配，中间出资者的行为莫过如此，只不过中间出资者是作为专家代行了终极出资者的部分资本经营行为。 2.出资者的权利，通过“管资本”保障 从资产负债表的角度来看，经营者主要负责管理资产负债表左边的资产，通过资产经营履行受托责任，实现经营责任目标，所以叫做“管资产”。出资者主要关心其投出资本的保值增值，其权益都集中反映于资产负债表的右下方，所以为保证出资者权利，所有重大的、引起所有者权益变动的事项和偏离出资者风险偏好的行为都属于出资者监管范围，所以叫做“管资本”。为保障出资者权利，“管资本”的权力主要包括以下5项。 (1)经营管理者选聘权。选聘经营者是出资者的最基本权力，聘用权也包括对经营者的业绩考核和评价的权力，以及决定在此基础之上的薪酬。(2)公司预算的审批权。对于仅将资产经营权授权的出资者而言，投出资本的权力依然由自己控制。也就是说，资产经营者对内的重大投资事项和一切对外投资行为都需要经过出资者的审批。而对于将资本经营权也授权的出资者而言，投出资本是资本经营者的基本权利，出资者不得随意干预。但资本经营者的对外投资行为如果在范围上和规模上超出了出资者授权的范围，则一样要经过出资者审批。经营者未来的投资计划通常以预算的形式体现，为保证出资者的权利，出资者必须保留公司预算的审批权。(3)资产运营的知情权。当所有者将自身的资本投入公司并由经营者进行运营后，所有者享有对公司资产经营活动和资本经营活动进行监管的权力。监管的目标就是要确保经营者的行为不得损害出资者权益，并符合出资者的风险偏好，包括方向和规模。获取公司运营情况最主要的方式是获取公司的财务会计信息。(4)收益分配的权力。出资者通过与其他收益分配主体的讨价还价确保自己的分配份额，在此基础上，进一步确定归属于自己的收益是否留存于公司。(5)重大事项的审批权。出资者拥有对公司存续、分拆、合并、终止等事项的最终审批权。 (二)从“管资产”向“管资本”转变——国有资本财务监管体制 在两权分离后，所有者将经营权受托给经营者，资产经营者获得了从事资产购进、生产、存储和销售的基本权力。资本经营者获得了代行所有者投出资本、监管资本的运用和存量资本结构调整的基本权力。为了从事这两种经营活动，都需要人、财、物的相应投入，经营者也需享有相应的人权、财权和物权。尽管如此，所有者仍然拥有所有权，无论对于资产经营者还是资本经营者，一方面所有者拥有对所出资公司财产的终极所有权；另一方面凭借这种终极所有权可以对所投资公司行使出资者权利。出资者的权利主要表现在两个方面，一是凡涉及出资者在公司的所有者权益的变动都必须得到出资者的认可；二是凡涉及出资者的投资风险偏好被经营者或者公司改变时，也必须得到出资者的许可。 在所有权和经营权“两权五层次分离”情况下，终极出资人对其所投资公司享有出资者权利；资本经营者受托享有资本经营权，同时对其出资的子(分)公司享有出资者权利；资产经营者受托享有资产经营权，同时对其出资的子(分)公司享有出资者权利。任何出资者将其资本投入到公司后，为了确保所投公司的经营行为符合出资者的利益，必然对接受投资的公司进行监管。只有通过这种监管才能防止经营者的背德行为和逆向选择行为，从而实现出资者的预期目标。与此同时，在经营权委托经营者后，出资者不得干预经营者的日常经营活动。那么要实现对经营者行为的监管就自然而然地从财务的角度进行，所以出资者对经营者的监管，可称之为出资者财务监管。在这一过程中，出资者将“管资产”的权力委托给经营者，只保留“管资本”的权力。从而实现出资者监管模式，由“管资产”向“管资本”转变。 国有资本财务监管目的有两方面：一是确保资本安全。为此必须防止经营者侵吞资本的行为。二是确保资本增值。资本增值只有通过经营者的经营活动才能实现，为了实现出资者在既定风险偏好下的报酬，经营者就要按照出资者的风险偏好开展经营活动，出资者也必然对经营者超出风险偏好的行为进行监管。
标签：国企论文; 国家出资企业论文; 国有资本经营预算论文; 国内宏观论文; 国有资产管理论文; 资产经营论文; 投资资本论文; 国资论文; 企业资产论文; 企业经营论文; 宏观经济论文; 国家部门论文; 资本经营论文; 投资论文;
