浅议新农村建设中的乡镇审计——基于宁波典型乡镇调研，本文主要内容关键词为：乡镇论文,宁波论文,新农村论文,典型论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇审计是指审计机构和审计人员，依照审计、财经法律法规，对乡村集体经济组织及其所属企事业单位的财政财务收支、资产负债状况及相关经济活动的真实性、合法性和效益性进行独立监督和评价的行为。乡镇审计通过对乡村经济生活进行全面监管，成为加强乡村民主政治建设、促进乡镇经济发展、建设和谐新农村的重要力量。宁波的乡镇审计在长期的实践探索过程中积累了大量的先进经验，同时也暴露出一些问题和不足。
一、宁波市乡镇审计的主要经验
1.各级领导高度重视。乡镇审计从本质上讲是属于政府审计的一部分，其工作能否开展，开展得如何与地方领导的思想认识密不可分。宁波市所属各乡镇的审计工作能够顺利开展，并且不断创新，一个重要原因就是各级政府高度重视。
余姚市考虑到市审计局工作任务繁重以及各乡镇(街道)审计所业务能力的限制，市委、市政府建立了农村集体经济审计中心，以指导审计所开展工作。《余姚市乡镇、街道审计工作指导意见》规定“对行政村实行三年一轮审”制度。
象山县各级政府把乡镇审计提到重要议事日程，一是县委、县府领导经常听取审计工作的汇报，做出指示；二是建立健全乡镇审计制度，保证审计工作有法可依，有章可循；三是注重抓机构和队伍建设，重视审计人员素质的提高，关心他们的工作和生活。
2.充分整合和利用审计资源。农村审计力量不足和审计任务重之间的矛盾，是制约乡镇审计工作开展的重要因素，抓好乡镇审计资源整合是推进乡镇审计工作的重要保证。
鄞州区各乡镇(街道)根据《乡镇(街道)审计工作若干意见》，结合本地实际，制定了本乡镇审计规则，并建立领导小组和审计办公室。领导小组由人大、纪委、城建、财政、农经站等有关人员组成。各乡镇都把懂审计、财政、财务的业务骨干充实到审计队伍中。目前，全区20个乡镇(街道)已有专、兼职审计人员120多名。
余姚市注重加强农村审计机构建设，积极借用各种审计力量，充分挖掘现有审计人员潜力。目前，各乡镇(街道)已全部建立了由乡镇财政开支的独立的审计所，并成立了农村集体经济审计中心，行使“指导、监督、培训、示范”的职能。在开展农村审计项目时，借用乡镇(街道)纪检、财政所、农林办等力量，联合开展审计。在基建工程审计项目上，委托社会中介机构审计力量，提高了审计效率。审计中心坚持一年安排二次以上的业务培训，并组织审计人员参加省内审协会举办的业务培训，每年还派部分业务骨干去外地考察学习。
3.审计程序有章可循。规范审计程序是提高乡镇审计质量的重要保障。乡村集体经济审计具有审计面广、环境复杂、群众期望高等特点，没有健全、完善的内部控制制度和规范的审计工作流程，审计工作就没有权威性和可信度。
为了使审计工作有章可循，余姚市审计局制定出台了一系列乡镇审计工作规范和指南；建立和健全质量控制制度，严格进行审计复核，避免审计差错，减少审计风险；抓好审计结果公开，不断扩大审计成果，针对发现的问题，及时编写成审计信息，为领导决策提供服务；加强乡镇(街道)审计工作质量检查，对部分审计所项目资料不规范等问题，提出整改意见。
象山县为保证村级财务审计工作规范有序地进行，各镇审计室对照“准则”制定了相关的措施，规范了操作流程，根据省农业厅编制审计文书的有关要求并借鉴国家审计的有关文书格式，设计了一套较为完整的农村审计文书(如审计通知书、审计记录单、审计事项取证单、审计工作底稿、审计报告征求意见书、银行开户函证单及承诺书等)；另外，严格审计程序履行，加强审计工作计划，重视审计方案制订，注重审计过程规范。
4.审计内容系统全面。宁波市的乡镇审计发展经历了几个不同的阶段，每个阶段的历史任务和重点内容不同，从单一的乡镇企业审计到同级财政收支审计，再到关系农民切身利益的村级财务、村干部经济责任、基建项目等的审计。就实地调研的情况来看，多数乡镇审计的内容系统全面，且重点突出。
余姚市乡镇(街道)审计所的工作比较全面，而且重点突出。在内部审计方面，审计所结合本地实际情况安排重点单位、重点资金进行审计，抓好行政及事业单位的内部控制审计。在基建投资审计方面，投资100万元以上的建设项目，由市审计局统一组织实施；投资100万元以下的由建设单位或乡镇(街道)审计所委托具备法定资格的社会中介机构审计。在农村审计方面，开展了对村级财务收支审计和重点村村干部经济责任审计。按照规定，对行政村要求三年轮审一次。有的乡镇(街道)行政村数量少，且领导非常重视，坚持每年审一次。在建设和谐新农村的新形势下，市审计局重点抓好农村审计，促进村级审计的全面开展；同时，搞好建设项目审计，重视主管部门、企事业单位的内部审计。
二、宁波市乡镇审计成效
1.提高乡村财务管理水平。各乡镇(街道)审计所(室)积极开展村级集体经济审计，帮助各村清账理财，建立健全村对外借款和贷款担保、资产管理、经济合同签订等制度，规范村级经济行为，进一步提高了村级财务管理水平，促进了农村经济发展。如余姚市针对村级经济管理上存在的问题，提出了一系列有效的建议，促使相关部门制订出台了《加强村级财务管理的若干规定》、《村合作经济组织财务管理制度》、《工程建设项目审计暂行规定》等一系列规范村级财务管理和工程招投标管理的制度，为农村经济健康、稳定、快速发展发挥了重要作用。
2.维护了农民切身利益。农村经济生活中有关粮食直补资金的落实、土地征用款的发放、农村基建工程的实施、农村医疗和社保资金的使用等直接关系到农民的切身利益。通过实施乡镇审计，提高了财政财务收支的透明度，严格了村级财务的管理和约束，强化了村干部的经济责任，保护了农民的利益，促进了乡村社会的稳定。2005年初，余姚市兰江街道谭家岭村因村级留用地指标经济补偿款分配以及村务财务等原因引起众多群众到市政府集体上访，乡镇审计及时介入，会同纪委、信访、国土等部门对村级财务收支及土地征用费收支情况进行专项审计，及时查清问题，群访事件得到妥善处理。该街道还针对城郊村因货币资金管理混乱引发群众上访等不安定因素，实行村级集体资金集中管理，实行“单一账户、集中支付、统一核算”，在保持各村资金使用和财务管理体制不变的前提下，各村将集体资金委托街道村级会计核算服务中心集中代管，增加了村务透明度，提高了村级资金使用效益，从源头上解决了问题。
3.促进了干部廉政建设。通过开展乡镇审计，进一步提高了村干部的廉洁自律意识，增强了村干部的财经法纪意识，促进了基层的廉政建设，融合了干群关系。
余姚市许多乡镇、街道都出台了《村干部廉政自律若干规定》、《工程招投标工作过错责任追究办法》等一系列规章制度，针对当前村干部工资不够统一，部分村干部乱发奖金补贴等情况，审计建议“规定村干部报酬由基本报酬、年度考核奖和各类补贴三部分构成，按村人口规模确定报酬基数，规范和统一了年度考核奖和各类补贴，并由市财政安排专项资金按乡镇、街道财力状况分类补助，不足部门由乡镇、街道财政统筹，按月发放”。既保障了村干部的合理报酬收入，又对村干部违纪超发工资补贴明确了处理意见。
三、乡镇审计存在问题
1.国家关于乡镇审计的立法滞后。从宏观上来讲，国家关于乡镇审计的立法滞后是制约乡镇审计发展的重要因素。乡镇审计目前尚无全国性法规，仅有少数地方性条例。这一方面使得审计的威信大打折扣，起不到应有的监督和惩戒作用；另一方面审计监督面临经费不足的问题，不能有效地开展工作。因此，必须加快对乡镇审计的立法，将其纳入国家审计，明确其性质和地位。这样能够起到减少乡镇审计的阻力和强化审计结果的意义，增强乡镇审计的权威性，还可以使乡镇审计常规化、稳定化。
2.各乡镇(街道)审计工作的开展不平衡。乡镇审计的发展完善是一项长期而艰巨的任务。由于各乡镇(街道)规模不同，经济发展水平各异，以及领导思想意识和管理方式存在差异，审计工作的开展不可能齐头并进，一步到位。有的乡镇(街道)领导非常重视，审计所独立性强，专职人员配备多，每年制定详细的审计计划；有的虽然设立了审计所，但是独立性不强，挂靠党政办公室，专职人员少，审计工作流于形式。
3.审计工作多局限于合规性审计。余姚市目前主要审计目标是维护农村社会稳定，主要任务是通过审计规范村级财务管理和资产管理，监督集体建设项目资金使用，监督土地征用补偿、农村合作医疗、社会保障等专项资金落到实处，因此，工作的重点放在合规合法审计上，这是符合建设社会主义新农村要求的。但是，新农村建设不仅是要维护农村社会稳定，更重要的是促进生产力的发展，所以乡镇审计应该由合规性审计向经济效益审计过渡。
四、完善乡镇审计的举措
1.国家应该加快乡镇审计立法。应从实际出发，积极听取农村经管机构和审计机构的意见和建议，尽快制定全国性的乡镇审计条例和与之相配套的审计取证、报告、档案管理等办法，解决长期困扰乡镇审计工作政策的定性问题。使乡镇审计工作有法可依，有章可循，充分发挥作用。同时，各地应该完善有关乡镇审计的制度和规定，规范审计行为，克服随意性。一要明确规定乡镇审计的目标、对象、内容、任务、职责和权限，规范审计业务开展；二要合理制定审计计划；三要严格审计程序；四要加强审计质量管理。
2.拓展审计领域，突出审计重点。乡镇审计工作必须围绕农村经济工作中心和乡镇的中心工作来开展，重点是村级财务审计及镇管干部经济责任审计，乡镇集体投资的基本建设项目审计，村干部离任审计等。既要做到全面审计，由事后审计向事前、事中审计延伸，实现事前、事中和事后的全过程监督，又要突出重点，根据各村的实际和群众反映的热点、难点问题，有的放矢。一是要在经常性审计基础上突出突击性审计；二是要注重全面审计与专项审计相结合；三是做到纠错审计与预防审计相结合。通过审计规范相关制度，加强财务监督力度，杜绝违纪违法事件的发生。
3.各级政府领导要更加重视和支持乡镇审计工作。乡镇审计是解决当前农村经济发展中存在问题的有效举措，需要投入大量人力、物力和财力，审计机关和审计人员需要具有较高的独立性，而且往往会涉及一些敏感问题，只有领导重视与支持，才能保持权威性，使工作顺利进行，整改才能得到落实。从实际情况来看，宁波市还有个别乡镇政府对乡镇审计重视不够，存在没有落实机构、编制、职位、待遇等问题，要进一步加强对乡镇审计工作的领导，积极采取措施，解决乡镇(街道)审计人员的编制和一些实际问题，积极促进和谐新农村建设。
4.进一步加强审计机构建设和审计人员素质教育。针对当前审计力量发展不平衡及存在许多由农村会计指导员、财政所人员兼职审计工作的情况，应普遍设立独立的审计办(所)，配备专职的审计人员，独立行使审计监督的职能，各乡镇应根据实际情况配备1～2名专职审计人员。为解决审计力量薄弱和审计任务重的矛盾，可抽调农村会计服务站人员和村民主理财小组成员配合工作。要注重多渠道、多专业地选拔审计人才，改善审计人员结构；同时，要重视审计人员的后续教育和岗位培训，提高其政治、经济待遇，稳定审计队伍，鼓励审计人员参加技术职称资格考试。
5.注重审计成果的运用及提高乡镇审计的有效性。审计不仅要重视过程，更要重视成果。审计结束后对于审计情况要全面梳理、汇总，形成数据准确、内容翔实的审计报告。对于存在问题的，审计部门要及时提出有关建议，由乡镇村落实整改，另外，纪检、检察、审计部门要加强协作，充分发挥各自职能，形成合力，增强法律的威慑力。
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