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近年来，随着经济体制改革的不断推进，政府职能有所转变，但却步履维艰、不尽人意。江泽民总书记在党的十五大报告中提出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业。”作为上层建筑的政府职能必须适应经济基础的客观要求，因此，从经济的视角对政府职能转变问题作深层次探讨，是十分必要和重要的。
一、政府与市场：参与、超脱还是驾驭？
市场的含义有狭义与广义之分。狭义的市场单指流通领域里人与人之间的交易关系，如物品市场、劳务市场、人才市场等；广义的市场则指包括生产、分配、流通、消费各个环节中人与人的经济关系。流通领域并不是孤立的，建设社会主义市场经济就是要逐步健全和完善广义的市场。我国政府所面对的也是市场经济条件下的大市场。
在计划经济体制下，政府通过计划价格，操纵着生产、流通乃至消费的全过程，其诸多弊端已众所周知。然而，改革开放以来，政府与市场的这种联系不但并未完全割断，反而出现了政府积极参与市场的新情况，主要表现在：（1）以权为“资本”的“寻租”。 利用政府权力不是从全局利益出发，而是为本单位利益着想，以各种名目的达标、升级、检查、评比捞取好处，乱收费、乱罚款、乱摊派的“三乱”现象中央虽三令五申却屡禁不止。（2）政府机关下海办“实业”， 有的象事业单位一样敞开围墙大搞“创收”，兴办各种经济实体，利用手中权力和各方关系取得贷款、税收、地价、信息等优惠条件，参与市场的不平等竞争，从中谋取本位利益。一旦决策失误，形成亏损，就成了政府的“包袱”。（3）片面热衷于兴建大市场。市场的形成有其规律， 为市场体系的建立和完善营造宽松环境和必要条件是政府的职责，然而有的地方不顾实际需要，竞相追求市场规模，以创纪录为荣，往往造成效益不佳的后果。有的地方为了扩大开放，圈出大片开发区，盲目投入巨资、形成“开发区热”，有了“梧桐树”却引不来“金凤凰”，给国家资产造成巨大损失，等等。这些不仅对市场的正常运转造成干扰和损害，而且为腐败现象的滋生提供了温床。由此可见，政府参与市场之中，既当“裁判员”，又作“运动员”，有百弊而无一利。
鉴于政府参与市场的弊端，有的同志主张政府置身于市场之外，采取超脱的态度，甚至提出“无为而治”。真的可以只凭那只“看不见的手”，就可使得市场正常运转、资源合理配置吗？答复只能是否定的。即使在完善的市场经济体制下，市场也不是万能的，它还存在着许多“死角”，比如：市场不能保障自身的正常运行，必然产生一些违规行为，自由竞争必然形成垄断，从而有碍于平等的竞争；市场不能校正社会的不公正，自由竞争形成的贫富悬殊、劳资矛盾，不可能靠市场节制和解决；市场不能充分提供社会公共产品，如国防、教育、治安、环保等所需的大量投入，不能靠市场得到满足。何况我国正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场很不规范，其缺陷就更为明显。比如，不正当竞争泛滥，损人利己、不择手段，靠市场机制难以有效遏制；历史形成的产业结构、产品结构不合理状况，由于市场调节的滞后性，难以得到及时的调整。因此不能完全依赖于“看不见的手”发挥作用，还需有一只强有力的“看得见的手”与之协调动作，以弥补市场的缺陷。政府在市场面前不是无所作为，而是大有可为。
政府既不应参与市场之中，又不应置身于市场之外，而应当凌驾于市场之上，从宏观的高度驾驭市场（所谓驾驭市场，并不是凭主观意志行事，而是按照客观的市场规律，因势利导），纠正市场的偏差，弥补市场的不足，使市场经济正常、健康地发展。政府要真正做到驾驭市场，就得摆正位置。一方面，要维护而不能取代市场的主体地位，创造条件使配置社会资源的调节作用得以充分发挥；另一方面，要尽快转变政府职能，使公共管理的职能适应市场经济的需要。
政府的公共职能应包括以下主要内容：（1 ）制定和完善经济法规，这些法规对市场行为和政府行为都有制约作用，并加强立法司法检查，真正做到有法必依、执法必严，在法制化的基础上建立起市场经济的新秩序。（2）制定发展规划和计划， 通过预测确定适当的经济发展的速度、规模及可能达到的目标，对市场经济发挥导向作用。（3 ）制定产业政策，对重点发展的产业和产品实行倾斜扶持政策，对盲目膨胀的产业和产品实行限制政策，使市场合理配置社会资源的作用得到强化。（4）制定财税政策，公平税负，合理财政分配， 发挥财政宏观调控的杠杆作用。（5）制定货币政策，控制货币流通量， 降低通货膨胀率，保持物价平稳，避免市场的动荡。（6 ）加强行政管理，维护社会治安，注重环境保护，为市场经济的发展营造优良的环境。（7 ）发布经济信息，提供公共设施，为市场经济发展创造必要的条件，等等。所有这些，概括地讲，就是导向、管理、协调与服务，政府只有实现了这些公共职能，市场经济才会沿着正确的轨道健康发展。
二、政府与企业：管死、放活还是抓好？
在市场经济中，市场的参与者主要是大大小小的各类企业，可以说，企业是市场经济的主体。如果企业充满生机与活力，市场就可能兴旺发达；反之，如果企业死气沉沉、效益低下，市场就会萎缩枯竭。我国的实践证明，搞活企业特别是搞活国有企业是发展社会主义市场经济的关键。怎样搞活企业呢？关键的问题是要处理好政府与企业的关系，而政府又是矛盾的主要方面。“解铃还须系铃人”，搞活企业是政府无可推卸的职责。
在计划经济体制下，国有企业几乎一统天下，政府具有直接管理企业的职能，政府与企业是一种“母爱”关系。一方面，政府与企业之间系着一条血脉相通的脐带，包括资金、人才等在内的生产要素全部由政府无偿供给，企业的利润甚至连折旧费也无条件地上缴国库，企业如果离开政府就无法存活；另一方面，政府指挥和控制了企业产、供、销的全过程，将企业的人事制度、分配制度、财政制度等都纳入政府统管之下，企业无法越雷池一步。因此，企业处于死不了、活不好的状态，从而也极大地制约了生产、流通和消费，阻碍了商品经济的正常发展。
改革开放以来，尤其是经济体制改革的重心从农村转到城市以后，企业改革一直沿着“放权”的思路进行，其目的在于把企业放活，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。有人为“放权”正名，认为应当叫做“还权”。其实，还是“放权”更符合实际，因为国有企业从诞生之日起就从来没有过经营自主权。虽然放权的方向是正确的，但也存在不少问题，诸如：（1）恋权行为。 应给予企业的权迟迟不愿下放，有的地方还把已下放的权重新收回，把上级给予企业的权中途截留，干预企业人事安排及其它生产经营决策。（2 ）假放实收。搞“翻牌公司”把戏，“翻牌”后职能依旧，不但权力没有下放，反而收得更紧，管得更死，既不负担政府职责，又坐收企业上缴的利润。（3）放弃监管。在转变职能的过渡期， 有的地方政府采取撒手不管的态度，纵容了一些企业领导，尤其是承包企业的承包人为所欲为，利用手中权力拼设备、压群众，中饱私囊，出现“穷庙富方丈”的怪现象，领导与群众关系紧张。（4）企业越权。由于产权界限不清晰， 有的企业领导人以种种不正当手段，不断侵蚀国家资产，致使国有资产大量流失。
以上现象的出现，究其根源，主要有：（1）脐带关系难割断。 历史形成的政府与国有企业的血缘关系，要在短时期内完全割断是相当困难的。一方面，企业要依赖政府生存；另一方面，企业又肩负了“办社会”重担。有人主张要给企业“断奶”，将企业推向市场，使它“置之死地而后生”。这是不现实的。在企业尚未完全“松绑”、身上重负还未卸下的情况下，如撒手不管，让企业贸然“下海”，其后果是可想而知的。为此，政府处于欲断不能的两难境地。（2）国有产权不明晰。 将国有资产产权划分为所有权与经营权，但界限很不分明。一方面，所有权归代表国家的政府所有，各级政府都可以此干预企业经营。国有资产委员会成立以后，归属似乎明确了，但哪些属于国有资产，哪些是企业积累？划分很困难。划清后如何营运，使其保值增值，尚在探索之中。另一方面，经营权归属企业，由企业的法人代表行使，但走马灯似的法人代表本身并无所有权，并无承担法律责任的能力，由于责与权不相匹配，于是“负盈不负亏”就似乎成为“理所当然”的事了。因此，国有资产产权不明晰，政府就难摆脱“双重身份”的角色。
正由于以上历史的原因，使政府与企业的关系出现“剪不断，理还乱”的复杂局面。要处理好政府和企业的关系，使政企的权能彻底分开。一方面，政府要加快转变职能的步伐，按前述社会主义市场经济所要求的职能不折不扣地行使政府的权力；另一方面，政府要将企业应有的权能彻底下放给企业，正象有的同志提出的放权要“纵到底”、“横到边”。所谓纵到底，就是要将权真正下放到企业，而不能中途截留；所谓横到边，就是要使企业完整地拥有所应有的权能，当然也不容许越权行为。
由于企业是市场经济的主体，国有企业与政府有着千丝万缕的联系，因此，搞好国有企业具有十分重要的意义。江泽民总书记在党的十五大报告中指出：“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。”为了富有成效地实施这一战略性改组，转变政府职能就更为迫切。所谓抓大，并不意味着可以把企业的生产经营管理权抓住不放，而是要求政府从宏观上抓好大中型企业，根据社会主义市场经济的客观规律引导企业向具有竞争力的大企业集团发展。一是抓示范，通过先进典型带动亏损企业走出困境；二是抓改革，通过深化国有企业的改革，实现建立现代企业制度的目标；三是抓监督，政府除根据职能进行监督外，还以投资者的身份监督国有资产的运营。所谓放小，就是允许企业采取多种形式割断或转变政企的产权关系，使政企彻底分开，在政府宏观管理下的市场中充分展示自己的能力。
三、改革的目标：敢问路在何方？
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。与之相应，转变政府职能的改革目标只能是建立一个适应社会主义市场经济客观要求的政府。具体地说，究竟要建立一个什么样的政府？目前认识上还不够明确或存在分歧。
计划经济体制下的政府是权力高度集中的政府，几乎垄断了宏观管理和微观管理的一切权力，剥离政府微观管理的权能已成为大多数同志的共识，有的同志还主张进一步分散政府宏观管理的权能，较有代表性的一种意见是“三权分立”或“三元分立”的新构想，提出国有资产管理委员会和中央银行独立化，同管理公共事务的政府共同成为隶属于人民代表大会的平行的权力机构。笔者认为，这种主张有失偏颇。理由是：
（1）“三权分立”不利于强化政府宏观管理的职能。 矫正政府权力过度集中的弊端，不能因此削弱政府宏观管理的权能。邓小平同志早在1988年就深刻地指出：“中央要有权威”、“宏观管理要体现在中央说话能够算数”。贯彻党中央方针政策的中央政府（国务院），只有执行统一的政策，颁布统一的法令，并做到令行禁止，才能真正树立起应有的权威。“两院”（法院、检察院）独立，有利于约束政府不规范行为，却并不防碍政府在法制化的轨道上履行宏观管理的权能。而“三权分立”却没有这种制约作用，据说可起到“制衡作用”，实际上，各自为政的平衡，是对政府宏观管理权能的分散和削弱。
（2）“三权分立”不利于精简庞大臃肿的政府机构。 精简机构是为了提高效率，更好地履行政府宏观管理的职能，自然以裁并为主，如政府职能需要也不排除增设个别机构。增设国有资产管理委员会既有利于政企分开，又可增强宏观调控的力度。但是，如果把国有资产管理委员会和具有金融调控职能的中央银行从政府中分离出来，不但削弱了政府宏观调控的权能，，而且“三权”制衡必然产生一种扩张冲动，与精简机构的决策背道而驰。历次的“精兵简政”陷入“精简——扩张——再精简——再扩张”的怪圈，不可否认，扩张冲动的存在是原因之一。
（3）“三权分立”不利于步调一致地执行对外开放政策。 对外开放是涉及财政、金融、外贸、外交等多方面的大政策，只有上下左右协调配合，才能产生整体大于部分之和的正效应；反之，如果各取所需，各行其事，就会产生整体小于部分之和的负效应。一些地方和企业从本位利益出发，在对外开放中开展自相残杀的竞争，使外商坐收渔利的事屡屡出现就是证明。假如实行“三权分立”，更无法统一对外政策的口径。
有的同志还以政企分开为由赞同分权的思路。那么，独立后的国有资产管理局和中央银行究竟是企业还是政府机关？如果是前者，国有资产管理委员会就变成了国有大投资企业，中央银行变成了国有商业银行，当然无法担负宏观调控的重任。如果是后者，就国有资产管理委员会来说，将国有资产交付下级的投资公司营运，更可以理直气壮地干预投资公司的经营活动，岂不是又造成了新的政企不分吗？投资公司以国有资产为资本，作为法人并无承担经济责任的能力，岂不仍然是“负盈不负亏”吗？
可见，分权的思路是不可行的，不但达不到转变政府职能的目的，而且会削弱政府的权能。改革的目标，不是建立权力分散的弱政府，而是建立权力集中的强政府。这不是走计划经济体制下政府集权的老路，而是塑造一个适应社会主义市场经济要求的宏观管住、微观放开的政府。这里且不谈综合国力，仅就适应社会主义市场经济要求的政府职能而言，强政府主要应体现在以下几个方面：
（1）宏观调控灵活有力。财政、 金融是传统的国家宏观调控的两大杠杆。二者要充分发挥财政合理配置资源的职能，弥补市场配置资源的缺陷；发挥金融吞吐货币量的闸门作用，有效地抑制过度的通货膨胀。此外，还可以把国有资产管理转化为第三大经济杠杆。要做到这点，国有资产管理部门就担负了国有资产保值增值和宏观调控的双重任务。笔者不反对成立投资公司，但认为这些公司不能人为造就，要象其它企业一样是自主经营、自负盈亏的法人实体。投资公司以采取股份制形式为宜，大多数由国家控股并吸纳社会资金甚至国外投资。这样，既增大了资本实力，又可以控制投资的方向。政府掌握财政、金融和国有资产管理三大部门，可做到协调配合。比如，财政能将赤字控制在适当范围内，杜绝向银行透支，银行可代发行国债弥补财政赤字；财政可以把用于公共产品生产的支出划拨给国有资产管理部门并合理支配，既增强了国有资产管理的调控权能，又分减了对财政管理的繁杂事务。三大经济杠杆真正做到密切配合、协调动作，就增强了宏观调控的灵敏度，可以及时地调整调控的方位和力度，避免市场经济产生大的波动。
（2）市场经济法制健全。市场经济也是法制的经济， 只有以法律为准绳，才能维护正常的经济秩序，保护公平经济竞争，使社会主义市场经济健康发展。一个强政府应有一系列科学的可资遵循的法律法规，包括国内经济法和涉外经济法，既使政府对市场行为的管理具有权威性，又使政府行为具有约束性。比如，应有一部完整的《市场法》，调整市场中复杂的交易关系，矫正市场中的违规行为，也矫正政府过分地以行政手段干预市场的违规行为；还须有《企业法》，取代《条例》，规范企业的生产经营管理权，根除政企不分的弊端。经济法涉及工业、农业、林业、渔业等方方面面，立法任务十分艰巨，只有人代会制定出完善的法律法规，司法部门有法可依、严格执法，政府才可能成为依法管理市场经济的强政府。
（3）社会服务制度完善。市场经济条件下的政府具有服务职能， 服务的内容是多方面的，如根据客观需要培育发展市场体系，结合我国国情完善社会保障制度，通过综合治理创造优良的社会环境，以及为企业进入市场参与平等竞争提供各种服务，等等。其中社会保障制度的完善至关重要，它犹如关系国家全局的“防震设施”，是社会主义市场经济正常发展的一项有力保证。对政府的服务职能要进行细分，明确哪些应当做，哪些不应当做，哪些政府能够直接办，哪些应交由社会组织或社会服务企业（如保险公司）在政府监督下办，切实做到规范化、制度化。只有形成了一系列完善的社会服务制度，政府才能井然有序地实现服务职能，成为公众形象良好的强政府。
转变政府职能是机构改革的核心，建成一个适应社会主义市场经济的强政府是众望所归。我们相信，在党的十五大精神指引下，随着改革的不断深入，我国的政府将会以崭新的形象出现在国人和世人面前，为实现跨世纪的目标、为振兴中华民族作出新的贡献。