我国普通高校经费配置情况与教育质量研究，本文主要内容关键词为：普通高校论文,经费论文,教育质量论文,情况论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08；G40-054 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2013)03-0020-05
20世纪80年代初，由于教育事业的发展与经费供求的矛盾日益突出，研究人员为找到教育经费供给的标准，向政府提供教育投入科学合理的依据，提出了“国家财政性教育经费投入占国内生产总值(GDP)的比例达到4%”的目标，由研究文本形成到政策制定再到政策实现，这一过程经历了近30年的时间，2012年终于实现了这一政策目标。本文着重描述1993-2011年间普通高校教育经费对这一政策目标实现的贡献程度，分析高等教育的资金配置现状，特别是在大规模扩招前后，这一政策对高等教育资金筹措、使用和分配的影响，揭示经费结构的变化给高等教育质量带来的一系列影响。
一、普通高校教育经费收入分析
“国家财政性教育经费投入占国内生产总值(GDP)的比例达到4%”目标的实现，高等教育阶段对其的贡献为：1993-2011年全国普通高校财政性教育经费占GDP的比例稳定在0.3%-0.9%之间，1993-1996年该比例略有下降，1997-2002年呈上升趋势，此后几年该比例稳定在0.6%左右，从2008年开始较大幅度的增长至0.85%。
图1 1993-2011年全国普通高校教育经费总收入及增长率
资料来源：历年《中国教育经费统计资料》，《中国教育经费统计年鉴》
1993-2011年全国普通高校教育经费总收入呈稳定的上升趋势，由1993年的169亿元增长到2011年的6880亿元，增幅高达近40倍，年均增长率为22.9%。从增长率来分析，1993-2011年增长率基本维持在15%到30%的水平，由于1997年高校收费并轨，致使学杂费收入急剧攀升，进而影响教育经费总收入的增长率，1998年增长率高达到45%，此后几年增长率持续走低，虽2006年有反弹，但是其增长率仅相当于2002年的水平，而2009年增长率最低，仅10.3%。
图2 1993-2011年全国普通高校财政性与非财政性教育经费收入比例
资料来源：历年《中国教育经费统计资料》，《中国教育经费统计年鉴》
高校财政性教育经费占比是反映高等教育对公共财政依赖程度的一个指标，也能够反映出政府对高等教育财政支持的努力程度。1993-2011年，虽然全国普通高校财政性教育经费和非财政性教育经费总额都在保持稳定的上升势头，但是相应的增长率和所占比例在不同阶段表现各异。普通高等教育经费收入中财政性经费占比自1993年的91.8%持续下降至2006年的最低点42.9%，反映在高等教育成本分担制度的影响下，学生个人和家庭对教育资源的贡献越来越大。[1]总体来看，可分为三个阶段：第一阶段，1993-2003年虽然普通高校财政性教育经费所占比例持续下滑，而非财政性教育经费所占比例稳步上升，但是财政性教育经费仍是最大收入来源。1993年中共中央、国务院印发的指导中国教育发展的纲领性文件《中国教育改革和发展纲要》，明确提出“国家财政性教育经费投入占国内生产总值(GDP)的比例达到4%”，在此战略思想引导下，使得财政性教育经费的增长率缓慢提高。同时，该文件提出为使经费来源多元化，要进行多渠道经费筹措，因此财政性教育经费所占比例呈下降趋势。虽然，1998年由于高校收费并轨以及规模扩招的影响，非财政性经费的增长率猛增180%，但是由于1997年经费统计口径的调整，使得非财政性教育经费所占比例出现明显下降。在多渠道经费筹措政策的影响下，2003年财政性和非财政性教育经费呈现出平分秋色的局面；第二阶段，2004-2009年普通高校自筹收入中事业收入比例的急剧上升，使得非财政性教育经费占据主导地位，而财政拨款在高校资金筹措机制中失去了原有的核心位置，这主要是由于除学杂费之外的其他事业收入大量增加，成为制衡财政拨款的重要因素。2006年财政性经费所占比例降至最低点，也可能是因为2005年末《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》的出台，挤占了高等教育的财政性拨款。从增长率来看，2003-2006年非财政性经费的增长率高于财政性经费的增长率，2007-2009年情况正好相反，这也为第三阶段的出现奠定基础；第三阶段，2010-2011年普通高校财政性教育经费所占比例再次回升。财政性教育经费经历了17年的增长，依然没有实现4%的政策目标，2010年，随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的颁布，再次表明了4%政策实现的决心，因此，高校财政性教育经费再次迎来了快速发展，无论是增长率还是财政性经费的占比从2010年又开始明显提升。财政性教育经费供给的增加成为各级政府增加教育投入、改善办学条件的主要政策依据。与此同时，1993-2011年财政性教育经费的增长率有一明显特征，就是增长率大约以5年为一时间段，基本呈现波浪式推进，这种现象与政府届期有一定关联。
图3 1994-2011年教育部门和其他部门央属和地方普通高校学杂费与教育经费收入占比
资料来源：历年《中国教育经费统计资料》，《中国教育经费统计年鉴》
在不同类型的高校中，学费是其重要的收入来源之一，依据央属院校和地方院校学杂费比例间差距的变化趋势，我们可以把1998年和2005年作为两个分水岭，将这17年划分为三个阶段：第一阶段是1994-1998年，从图3中可以发现这一时期，央属院校与地方院校的学杂费收入比例差距较小，基本控制在7个百分点的状态。而第二阶段的1998-2005年间，两者间的差距出现急剧扩大的趋势，两者之间的差距已达到了20个百分点。但进入第三阶段(2005-2011年)后，比例差距又开始缩小，其差值基本控制在15个百分点左右，2011年央属院校的学杂费收入比例为12.99%，地方院校的比例达到24.49%，差值已降至11个百分点。这种差距的出现似乎与我国高校财政的倾斜性投入机制有着密切的联系，我国政府将有限的教育资源投入到为数极少的核心高等教育机构，即对以央属院校为代表的重点大学进行重点资助。如1999年开始推行的“985”项目以及《面向21世纪教育振兴行动计划》使得资金流向主要集中在央属院校，而地方院校则只能主要以自筹经费为主。但从2005年开始，这种差距有了改观。
二、普通高校教育经费支出分析
1993-1996年全国普通高校教育经费总支出占全国普通学校教育经费总支出比例下降，1997-2005年该比例上升，达到最大值31%，2006-2009年该比例下降，但2010年、2011年有逐步上升的趋势，反映了高等教育经费支出占比与高等教育发展的趋势走向密切相关。
图4 1993-2011年全国普通高校教育经费总支出及增长率
资料来源：历年《中国教育经费统计资料》，《中国教育经费统计年鉴》
1993-2011年全国普通高校教育经费总支出呈稳定的上升趋势，由1993年的169亿元增长到2011年的6520亿元，年均增长率为22.5%。从增长率来分析，1993-2011年增长率基本维持在15%到30%的水平，但是1994年和1998年的增长率显著提升，达到33%，而2009年的增长率最小，仅9.9%。
图5 1993-2011年全国普通高校教育经费支出比例结构
资料来源：历年《中国教育经费统计资料》，《中国教育经费统计年鉴》
1993-2011年，事业性教育经费、人员经费、公用经费支出都保持持续增长的趋势。事业性经费支出从132亿元上升到5585亿元，年均增长率为23.1%，其中，人员经费支出从60亿元上升到2225亿元，年均增长率为22.2%，公用经费支出从72亿元上升到3360亿元，年均增长率为23.8%；而基建支出从2007年开始下降，这和2007年教育经费支出统计口径的调整有关，因为基建支出中的自筹经费归类到公用经费的资本性支出中。但是，从所占比例来看，人员经费稳中略有下降，由44.1%下降到38.3%；事业性经费比例和公用经费比例(与统计口径有关)都在明显增加。2007-2011年基建支出的快速下降是由于统计口径变化所致。
图6 1993-2011年教育部门和其他部门央属和地方普通高校教育经费支出比例结构
资料来源：历年《中国教育经费统计年鉴》，《中国教育经费统计年鉴》
教育部门和其他部门央属普通高校教育经费支出呈上升趋势，从1993年的93亿元上升到2011年1955亿元，年均增长率为18.4%。地方普通高校教育经费支出呈上升趋势，从1993年的75亿元上升到2011年3858亿元，年均增长率为24.5%。同时，央属高校教育经费支出所占的比例在逐年下降。
三、普通高校生均教育经费分析
以上分析了近20年来普通高校收入和支出结构的整体变化趋势。现在将问题的重点转移到生均教育经费上来，并且进一步分析央属和地方高校生均经费变化的情况。
1993-2011年普通高校生均教育经费无论是否以可比价格进行CPI调整，其生均教育经费的趋势都是先增长，而后在2001-2006年期间生均经费出现增长停滞或者下降的现象，2007年以后呈稳定的增长趋势。具体来说，以2001年和2006年为分界点，把生均教育经费分为三个阶段：1993-2000年，生均教育经费持续增长，特别是生均事业性教育经费也在保持持续增长的趋势，从1993年5029元上升到2000年的12815元，年均增长率为14.3%；2001-2006年，随着高等教育规模扩张进程的不断推进，全国普通高校生均支出水平呈现出停滞或下滑趋势，也就是说高教扩张在资源投入方面呈现出明显的成本压缩性取向；从2007年开始，由于政府加大教育财政投入，在一定程度上提升了生均经费支出。从整体来看，1993-2011年，生均人员经费、生均公用经费支出都基本保持上升趋势。从所占比例来看，生均人员经费稳定在40%左右，而生均公用经费所占比例由42.5%上升到57.8%，由于受2007年统计口径的影响，生均基建经费总量及占比从2007年骤然降低。
图7 1993-2011年央属和地方普通高校生均教育经费支出
资料来源：历年《中国教育经费统计年鉴》
从不同类型院校生均经费支出来看，1993-2011年央属普通高校生均经费支出在逐年提高，由1993年的7294元，提高到2011年的46518元，年均增长率为10.8%；地方普通高校生均经费支出在逐年提高，由1993年的5627元，提高到2011年的20009元，年均增长率为7.3%。具体来说，以1997年、2001年和2006年为分界点，把生均教育经费分为四个阶段，央属和地方院校间生均经费差距日趋明显：1993-1997年，央属和地方高校生均经费的差距不显著，但是随着高等教育管理体制改革的推进，特别是1998年中央和地方高等教育机构数出现结构性调整以及高校收费并轨之后，央属院校和地方院校生均经费支出之间的差距渐趋扩大。1998年央属院校比地方院校生均经费高出5950元，至2011年则高出26510元。2001年扩招政策实施至2006年之间，央属院校和地方院校的生均支出增长均呈现出停滞的倾向，特别是地方院校这种趋势更明显，生均支出的停滞和下滑反映了地方院校的生均培养成本在一定程度上出现了下降。从2007年开始，央属和地方院校生均经费的差距又逐渐拉大。
图8 1993-2011年央属和地方普通高校生均教育经费比例
资料来源：历年《中国教育经费统计年鉴》
1993-2011年央属普通高校的生均教育经费所占比例一直高于地方普通高校生均教育经费比例，并且从1997年开始，这种比例的差距呈明显扩大趋势。究其原因是由于1998年启动“985工程”以及高校收费并轨政策的影响，我国政府选择将有限的财政资源投入到为数很少的核心高等教育机构，即对以央属院校为代表的重点大学进行重点资助的倾斜性教育财政投入之后，地方普通高校的经费来源更多的是依靠自筹经费，因此，我国央属和地方普通高校教育经费的差距就逐步拉大，这种现象背后影响最大的就是央属和地方院校的生均教育经费。[3]央属高校可通过重点学科建设、高层次人才培养、科技创新能力、创建研究基地等方面争取政府的教育经费，可通过自身院校的声誉与企业合作、招收培训学员等争取社会资源；而与之相比，地方院校则处于相对的弱势，教育经费不足日益显露。
四、教育经费结构的变化对普通高校质量的影响
自1999年高校大规模扩招以来，我国高等教育已进入了大众化发展阶段。2011年，高等教育的毛入学率达到了26.9%。在高等教育入学机会稳步扩大的同时，高等教育的关注重点已从“量的扩增”转化为“质的提升”，特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要全面提高高等教育质量，那么高校教育经费结构的变化会对人才培养质量产生什么样的影响？
1、财政性教育经费的降低对生均教育经费的影响
生均教育经费不仅是衡量教育投入增长的重要指标，而且对保障学生的教育质量也有重要意义。1993-2006年普通高校财政性教育经费的占比在逐年降低，2006年已降到50%以下，财政性教育经费的降低影响最大的就是生均教育经费，可以明显地看到生均经费在连续几年的上涨之后，从2001年开始便出现了增长停滞甚至降低的局面，这种情况势必会对学生的培养质量造成一定的影响，特别是针对不同类型院校的学生影响的程度不一样。一般来讲，“985”和“211”等研究型大学的学生学费收入明显低于地方一般院校，其原因是研究型大学科研拨款及其他专项拨款比较多，因此学费收入占比相对较低，而地方一般院校由于科研能力及经费筹措渠道的限制不得不依靠学费收入，因此，财政性教育经费占比的下降首当其冲的影响就是地方院校。为此，为避免这一落差的扩大，不仅要制定不同类型院校的评估标准，而且还要优化政府的拨款方式。
2.教育经费结构变化对高校生师比的影响
高等教育生师比是反映高等教育质量的一个重要指标，是提高教学效率和办学效益的有效途径。1993年我国普通高校生师比为8∶1，但自1999年扩招以来，教师数量严重滞后于学生规模的增长，致使2001年全国普通高校生师比骤然增长为18.2∶1，2002年甚至为19∶1，从2003年开始生师比回落并稳定保持在17∶1左右，2011年为17.4∶1。而发达国家或地区的生师比明显低于我国，2008年哈佛、斯坦福和伯克利大学的生师比分别为6.7∶1、6.4∶1、15.1∶1。[4]我国较高的生师比现状在一定程度上影响了教学质量，而教育经费结构的变化也是影响生师比的重要原因之一。从高校扩招开始，由于非财政性教育经费的大幅提高，挤占了财政性教育经费，2001和2002年财政性和非财政性教育经费的占比趋同，以及人员经费支出的下降，使得生师比提高较快。而对于不同类型院校来说，这种影响更是明显，2001年教育部属71所大学，平均生师比达18.2∶1，地方院校的形势似乎更加严峻，如广东、四川等省均已超过20∶1。针对这种现象，笔者认为不同类型的院校因教育经费的筹措渠道、资金配置结构的不同，应采取层级式的生师比结构来保障人才培养质量及提升学术研究水平。
3.经费收支结构对高校教育科研质量的影响
不同时期的教育经费收支结构不仅受教育政策的影响，而且也和学校本身的发展战略有关，因此，不同类型的高校为提高教育与科研水平采用不同的财政策略。从扩招规模来看，扩招前普通高校更加依赖于公共资金，而扩招后普通高校对于个人和社会贡献的依存度较高；从隶属关系来看，央属高校对公共资金的依存度较高，地方院校对学生家庭贡献的依赖程度较高；从高校的类型来看，不同类型高校的收支结构不同，战略重点也不尽相同，如研究型大学的生均经费、学生资助、师资引进、科研等方面支出较高，而一般院校则相对较低。同时，有研究表明，高校经费中财政预算拨款、校办产业等收入、社会捐集资收入以及除学费之外的其他收入所占的比例越高，高校的研究生教育质量与科研水平则越高。[5]
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