欧盟对华光伏产品反倾销中“公共利益”的考量——基于法经济学视角的研究，本文主要内容关键词为：公共利益论文,欧盟论文,视角论文,经济学论文,光伏论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年9月欧盟对华光伏产品发起“双反”调查。2013年5月24日，在欧盟对华光伏产品征收47.6%反倾销税建议案的投票中，德国、英国等18个成员国表示反对，5个国家弃权，仅有4个国家表示支持。欧盟宣布，自2013年6月6日起对产自中国的太阳能电池板及关键器件征收11.8%的临时反倾销税，如果中欧双方未能在8月6日前达成解决方案，届时反倾销税率将升至47.6%。欧盟委员会宣布初裁结果后，中国商务部启动了对欧盟葡萄酒的“双反”调查程序。2013年12月，欧盟对华光伏产品作出反倾销终裁，并接受121家中国企业的价格承诺，双反措施和价格承诺自2013年12月6日起正式生效，期限2年。做出价格承诺的中国企业每年向欧盟出口的光伏产品受配额限制，配额内的产品将不征收“双反”税；未做出价格承诺的企业，出口的光伏电池与组件将被征收47.7%～64.9%不等的“双反”税。
中国是全球光伏产品第一生产国，占据65%的全球光伏产能和60%的全球市场份额。2011年，中国光伏产品出口额近358亿美元，出口量占中国光伏制造业总产量的70%，其中60%以上出口到欧洲，在欧洲的市场份额达70%，占中欧贸易总额的7%左右①。此次欧盟对华光伏反倾销涉案金额超过200亿美元，是迄今为止欧盟对华发起的最大规模贸易诉讼，其进展一直在中国和欧盟政府、产业、舆论的高度关注中。中欧光伏反倾销案不仅是两国光伏产业间的交锋，而且已上升为涉及更多领域、更多层面的全面博弈。
欧盟是较早在反倾销法中规定并实施公共利益（public interest）条款的国家（经济体），在实践中也对公共利益给予充分考量。在光伏反倾销案中，欧盟内部成员国之间、进口竞争产业与相关上下游产业之间也存在意见分歧，公共利益条款影响了案件裁决。
二、文献综述
无论是在法律领域、政治领域还是经济领域，“公共利益”概念都占有重要地位，并且不同领域对其理解大体一致。庞德（1984，2002，2004）把法律加以保障的“利益”分为3类，即个人利益、社会利益、公共利益。其中“公共利益”指的是基于一定社会政治组织而提出的各种要求、需要或愿望，是被当政者所支持的社会大多数人的共同需要，这种需要由政府权力加以保障，是符合国家利益的。“公共利益”代表的是国家在社会运行中享有的“特权”，包含国家利益和作为社会公众代表的集体利益。美国政治学家克鲁斯克等人（1992）认为，“公共利益”是社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是某个狭隘或专门行业的利益。“公共利益”是超越某行业（部门）所达到的大多数人的共同利益，是具有广泛性的群体利益。
对于反倾销法中的“公共利益”，目前无论是WTO相关协议还是各国立法均尚无明确具体的界定。从各国反倾销立法和实践看，“公共利益”既包含国内申诉产业、上下游产业、进口商、经销商、生产经营用户、消费者等各利害关系方的综合利益，也包括一个国家的市场竞争秩序、经济社会发展规划、国际政治、经济、外交关系等在内的社会或国家整体利益。反倾销中的“公共利益”是各国结合实际情况综合考虑的结果，它强调的既不是某一产业（行业）的利益也不是超越国界的普世利益。国家应对反倾销措施可能对不同利益群体造成不同程度甚至利弊完全相反的影响加以权衡，进行成本—收益的比较分析，以综合利益最大化为基本取向决定是否征收反倾销税或是否金额征收反倾销税。
在实践中，因为反倾销对不同利益集团的影响差别很大，世界范围内关于慎用反倾销措施、考虑国家整体福利的呼声日渐高涨。在此情况下，各国越来越重视反倾销法中的“公共利益”条款，反倾销问题也日益受到国际学术界的关注。Helpman（1989）、Helpman和Krugman（1989）、Baumol和Lee（1991）发现，在不完全竞争市场条件下贸易保护的福利损失大于完全竞争假定下的福利代价。Blonigen和Prusa（2001）从经济博弈角度分析倾销方与反倾销方的竞争策略及其福利效应，并分析美国1980～1985年间大多数反倾销案被中止的原因以及反倾销税对贸易的影响，构建了一个讨价还价模型。Tharakan（1999）从实证角度分析反倾销对进出口双方经济竞争的影响与国家福利的损失。M.Krupp和Skeath（2002）从整体产业角度出发，用两阶段最小二乘法（TSLS）估计方法证明，以保护上游产业为目的的反倾销调查对上游行业产生积极影响，而对下游行业造成消极影响，使下游行业成本提高。Collie和Le（2010）内生化了外国企业垄断国外市场以及与国内企业在国内市场竞争的市场结构，在此基础上进一步分析发现反倾销政策具有反竞争（anti-competitive）、反出口（anti-export）和降低国内社会福利的效应。Vandenbussche和Zanardi（2010）使用引力模型，采取类似于一般均衡分析方法证实，反倾销除具有各种直接的、短期的贸易效应外，还具有“寒蝉效应”（chilling effect），即综合考虑被诉产品、产业的间接效应和混合效应。
近年来，有学者分析了WTO《反倾销协议》及各国（经济体）反倾销法中的“公共利益”条款。Thinam Jakob（2001）、蔡庆辉（2004）、肖伟（2005）研究了欧盟反倾销法中的“公共利益”条款、程序规则和“公共利益”原则；陈明聪（2006）分析各主要经济体和国家对反倾销法中“公共利益”条款的态度和看法；范晓波（2011）分析谈判各方对多哈回合《反倾销协议》中是否增设“公共利益”条款的立场和主要观点，并结合“公共利益”条款自身的属性分析谈判陷入僵局的原因。国内学者也分析了我国反倾销中的“公共利益”问题。翁国民（2007）提出，我国应加强对反倾销实践中“公共利益”的判断，以平衡国家、社会、国内生产商和消费者的利益。周林彬、何朝丹（2006）提出“公共利益”的内涵、属性与界定原则。曹和平（2012）分析“公共利益”原则因设计缺陷在实践中面临诸多困境，应从理念突破、路径突破和内容突破方面构建利益均衡的国际反倾销法律制度。
综上所述，现有研究主要侧重于反倾销对贸易的影响及其福利效应、“公共利益”的界定与实施规则，并未深入探讨其实施过程中进口国各产业利益的平衡问题，特别是未针对个案有针对性地进行分析。而反倾销中的“公共利益”问题，关键是把反倾销的实施限制在合理范围内，避免形成某些产业利益垄断，维护市场公平竞争，这也有利于维护国家的整体利益和长远利益。本文在现有研究结果基础上，结合欧盟反倾销法中的“公共利益”条款，从法经济学的视角分析欧盟对华光伏产品反倾销案中“公共利益”的考量，有针对性地提出我国的应对策略。
三、“公共利益”条款是欧盟各成员国平衡产业利益的途径
欧盟将反倾销中的“公共利益”称为“共同体利益”（community interest），其反倾销法（欧盟理事会第1225/2009号法规）第21条在实体和程序上作了详细规定，这也是WTO成员反倾销法中对“公共利益”规定比较全面的。其中第1款规定：“关于采取措施是否符合共同体利益，其裁定必须是建立在对各种利益的整体分析基础上，包括国内产业利益、用户和消费者的利益；只有当各方都按第2款给予了陈述的机会，才能根据本条款作出裁定。在上述审查中，应特别考虑消除损害性倾销造成的贸易扭曲的必要性，以及恢复有效竞争的必要性。即使在裁定有倾销和损害的基础上，如果调查当局根据所有材料明确得出结论，采取措施不符合共同体利益，可以不采取措施。”从反倾销案涉及“公共利益”的裁定上看，欧盟采用成员国投票方式决定“公共利益”，而用户和消费者是无法直接参与的。他们只能通过自己所属的国家来保护工业用户和消费者自身的利益，通过实现国家的民族利益，达到各成员国利益的平衡，这是欧盟“公共利益”和其他国家“公共利益”不同的一个重要特点。由于成员国利益的冲突，包括在具体涉案产品上的产业利益矛盾，如何处理和平衡好欧盟成员国的“公共利益”是关键（宋和平，2011）。
欧盟反倾销法中的“公共利益”条款在法律含义上是考虑与涉案产品有关的各经济利益方的利益平衡，但其主要立法宗旨是为了各成员国在某涉案产品问题上的产业利益平衡。欧盟的“公共利益”虽涵盖消费者利益，但一般来讲，征收反倾销税虽减少了消费者剩余，降低了其福利水平，可是因消费者人数过多，获得信息渠道不畅通及“搭便车”现象的存在，难以形成具有一致性的利益群体。消费者们缺乏抵制反倾销的力量，几乎没有动力监督贸易政策的制定实施和激励政客们支持自由贸易。而产业利益群体则不同，倾销的进口产品会使欧盟缺乏比较优势的产业并失去原有的市场份额，如果这些群体是易于组织、具有较强凝聚力的利益集团，就有强烈动机通过游说政府、示威和政治献金等活动影响政府采取反倾销措施（杜玉琼，2012）。
从各国反倾销实践看，进口国是否采取反倾销措施并不完全依赖经济因素。反倾销案集中反映了各国经济利益与政治利益相互冲突的错综复杂的关系，政治因素对是否采取反倾销措施也有着复杂而微妙的影响（王晓丹，2007）。进口国可以通过采取反倾销措施，达成某种政治或经济的长远规划。在光伏反倾销案的中欧高层磋商中，除了贸易摩擦案，欧盟想把光伏和通信设备案捆绑起来谈判，甚至将中欧投资协定、中欧自贸区协定等内容都捆绑在一起，以实现其直击中国经济体制以及让中国开放更多市场的深层次目标。
四、光伏反倾销案中“公共利益”考量的法经济学分析
1.欧盟反倾销使倾销的负外部性内部化
外部性是指一个经济主体的经济活动对另一个经济主体所产生的有害或有益的影响。倾销是市场主体特定市场行为所导致的一种外部性行为。有学者认为，倾销是一种典型的负外部性行为。倾销在给倾销者带来利益的同时，有可能给出口国、进口国和第三国都带来巨大的社会成本，扰乱出口国市场秩序，挤占出口国和第三国其他非倾销企业的海外市场份额，威胁和抑制进口国产业结构调整和新兴产业的建立。本文分析的是当倾销给进口国带来负外部性时，进口国通过采取反倾销措施使其负外部性内部化。
从法经济学角度分析，欧盟对进口光伏产品征收反倾销税是典型的负外部性内部化措施，使倾销所产生的由社会承担的外在成本内在化为倾销企业自己承担的成本。图1中，倾销企业的边际私人成本曲线为MPC，在其出口产品被欧盟征收反倾销税后，使倾销的负外部性内在化，产生了边际社会成本曲线MSC。在未被征收反倾销税时，倾销企业的利润最大化产量为
，它是由私人边际成本曲线MPC和市场通行的产品价格
的交点决定的，产量所需的全部外部成本是ABC区域。被征收反倾销税后，企业要对倾销产生的外部成本负责，利润最大化的产量是由和MSC在
的交点决定的，倾销的成本是AEF区域。反倾销税的征收某种程度上使社会成本降低，私人成本提高，两者相接近，达到或近似于“帕累托最优”，实现效率的最大化。
欧盟对中国光伏产品征收反倾销税的目的是干预市场，规避并克服倾销的负外部性。作为一种特殊的内部化措施，反倾销税并不是直接由欧盟消费者承担，而是由进口商承担。无论是征收47.6%的最终反倾销税，还是11.8%的临时反倾销税，多数欧盟进口商都不会大量订购倾销产品，甚至在反倾销调查之初就减少进口订单。因此，反倾销税对进口商的威慑作用就反映为来自中国的光伏产品在欧盟市场份额大幅降低。这就相应增加了倾销企业的私人成本，而欧盟的社会成本则相应降低。
2.卡尔多—希克斯改进下的欧盟“公共利益”分析
帕累托最优状态是指这样一种状态，任何改变都不可能使任何一个人的境况变得更好也不使别人的境况变坏。从欧盟征收光伏反倾销税对各方利益主体的经济影响来看，要想达到完全的帕累托最优是不可能的。如果一种变革使受益者所得足以补偿受损者的损失，这种变革就叫卡尔多—希克斯改进。与帕累托标准相比，卡尔多—希克斯标准的条件更宽。按照前者的标准，只要有任何一方受损，整个社会变革就无法进行；但按后者的标准，如果能使整个社会的收益增大，变革也可以进行，无非是如何确定补偿方案的问题。所以，卡尔多—希克斯标准实际上是总财富最大化标准（Robert Cooter和Thomas Uler，2012）。如果征收反倾销税后能达到卡尔多—希克斯改进，这也是符合“公共利益”最大化标准的。
表1对应图2分析征收反倾销税对欧盟政府、光伏产品生产商、消费者和下游产业（这一利益主体在图2中未能显示）产生的经济效应，即政府税收、行业产量、生产者剩余、消费者剩余和下游产业采购成本等方面的变化。征收反倾销税使政府税收增加C，行业产量从
提高到
，生产者剩余增加A，消费者剩余减少A+B+C ＋D。如果从政府、生产商和消费者这三方利益主体分析，则征收反倾销税后公共利益的变化为-（B+D）。如果考虑下游产业利益，因征收反倾销税使下游产业采购原料或中间产品的成本提高，则下游产业利益受到损害，称为“连锁效应”。进而也有可能产生“继发性保护效应”，即下游产业也对进口的最终产品起诉并征收反倾销税，则下游产业的产量和对中间产品的需求还会增加。设下游产业的利益变化为R，其大小取决于连锁效应与继发性保护效应之和，则欧盟征收反倾销税后公共利益的变化为R-（B+D）。按照卡尔多—希克斯标准，若R-（B+D）＞0，则征收反倾销税达到了卡尔多—希克斯改进，是符合公共利益的；反之，则相反。
从国内层面看，像其他经济政策一样，反倾销也会产生收入再分配效应。表面上看，公共利益审查的目的是协调国内冲突利益，而从本质上讲，其目的是为了让这种“再分配”过程更公平，避免反倾销措施成为“特殊利益”的表达工具（杨悦，2009）。如前文分析，消费者难以形成利益共同体，政府税收渠道的多元化也使征收反倾销税的目的并不是为了扩大财政收入。所以，公共利益考量的主要是征收反倾销税后欧盟光伏产品生产商和下游产业的利益变化能否达到卡尔多—希克斯改进。实际上，欧盟内部已明显分为两派，即下游安装商的反对派以及光伏生产企业的支持派，两股力量的博弈影响欧盟委员会的裁决结果。
3.加征反倾销税后关税的有效保护率与“公共利益”
关税的有效保护率（effective rate of protection）指的是名义税率对某最终产品组装业所起到的实际保护程度。最终产品在不征收关税时的单位产品的附加价值为V，征收关税后的附加价值增加到V′，则关税的有效保护率ERP=（V′-V）V×100%。若提高中间产品的进口税率，如加征反倾销税，而其制成品的税率不变时，则制成品的关税有效保护率将降低，甚至会出现负保护。所以，在生产过程是多元阶段的情况下，一个生产部门的贸易保护程度不仅受最终产品关税课征的影响，而且还会受到中间投入品的进口关税及其中间投入系数大小的影响。
从法经济学角度分析，欧盟对光伏中间产品加征47.7%的高额反倾销税，则下游产品生产成本增加，关税的有效保护率会降低，甚至会出现负保护，不利于提升光伏产业竞争力，也不利于维护欧盟的公共利益。一国的合理关税保护是建立一种关税梯度结构：对越低加工阶段的产品课征越低的名义关税率，提高关税的有效保护程度，防止负有效保护率的出现，优化关税的有效保护结构。在光伏反倾销案调查之初，欧盟将反倾销税从47.6%下调至11.8%也是基于此考虑，并且分成了税率不同的两个阶段以期和中方进一步讨价磋商，期望中国相关企业作出价格承诺。
4.中欧反倾销博弈与“公共利益”
如果中国和欧盟都选择“自由贸易”，这对博弈双方来说是最佳结果，但博弈的结果却是双方都选择了“征收反倾销税”，即反倾销报复博弈。博弈的结果受中欧双方综合实力对比的影响，还要受双方不对等的贸易关系（双方贸易量、贸易结构和贸易条件）的左右。
，这是一个负和博弈，双方两败俱伤，形成了“囚徒困境”，被第三国渔利。中国对欧盟葡萄酒启动双反调查的目的并不是要打贸易战，而是要从内部瓦解欧盟阵营，这也有利于增加中方谈判的筹码。2012年中国从欧盟进口葡萄酒10.4亿美元，主要进口国是法国、西班牙、意大利和德国。其中，从法国进口葡萄酒达7.88亿美元，而法国、意大利、西班牙都支持对华光伏产品征税。肯尼思·阿伯特（1985）说，“每个国家都有作弊动机，但合作比相互作弊更可取”，“合作是唯一可行的，各方之间的关系就像一个无限期的重复游戏”。这种“重复游戏”可理解为，各方在将来某时期有报复的机会，这样双方有了“合作”动机。因此，作为理性的中国和欧盟都有动机和对方谈判，以达成一个协议——合作博弈来改变双方的不合作博弈导致的“囚徒困境”。
五、我国的应对策略
1.在反倾销博弈中充分利用“公共利益”条款
倾销与反倾销表面上看是出口国与进口国生产者之间的“博弈”，进口国的反倾销在维护公平竞争环境、保护国内产业利益的背后，其本质是各国、各利益集团追求自身利益最大化的博弈的必然结果。中欧经贸要实现“双赢”，而非“双输”。当实施反倾销措施可能招致对方的报复而影响经济利益甚至政治利益时，双方都应慎重权衡申诉产业利益与国家整体经济利益及政治利益。在反倾销博弈中，我们应充分利用“公共利益”条款，联合欧盟工业用户、下游产业、消费者等利益集团，利用其积极性和地理优势，充分行使他们的权利。相关利益方可通过证明“虽然进口对国内产业造成一定冲击，但采取反倾销措施并不符合‘公共利益’”，从而大大增加不采取反倾销措施或征收较低反倾销税的可能性。
2.积极参与多哈回合反倾销谈判
我们应积极参与多哈回合反倾销谈判，特别是“公共利益”条款的制定与修改。完善我国反倾销法中的“公共利益”制度，与WTO反倾销协议接轨，同时，积极争取市场经济地位待遇。在光伏反倾销案中，欧委会驳回了有关中国出口商应享受市场经济待遇的主张。在为其倾销指控收集论据时，欧委会选择印度作为中国的“替代国”，而印度光伏产品的售价明显高于中国国内市场的售价。
3.提升我国光伏产业自身竞争力
我国光伏产业自身发展存在一定的问题，这也是导致欧美反倾销起诉的原因之一。我国光伏行业“两头在外”的畸形结构存在隐患，导致产能过剩、价格下跌、市场萎缩、贸易壁垒等问题。在原料生产方面，我国产业链上游的硅原料生产依赖进口。中国产品在欧美市场占比高，市场过于集中导致风险较大，欧美经济和贸易政策稍有变化便对我国光伏行业影响很大。因此，我国光伏企业要实现海外市场多元化，同时要开拓本土市场扩大内需。我国光伏企业大多属于劳动密集型，技术含量低，处于产业链低端，靠较低价格赢得市场但容易招致欧美反倾销起诉。光伏企业要自律，避免价格战，通过提升核心技术进而提高价位，应将发展重点放在具有竞争力的光伏产业深层领域，如工程设计、系统集成、创新研发、售后服务等。
近年来欧美对华光伏产品实施“双反”，实质上反映了发达国家对这一未来经济引擎、战略新兴产业的高度重视及争夺市场份额矛盾的爆发。目前，全球光伏产业发展已形成“你中有我、我中有你”的格局，中欧光伏产业之间更是一种相互依存、互利合作的关系。限制中国光伏产品进口不仅伤害中欧双方产业的利益，也将破坏全球光伏产业和清洁能源的健康发展。
虽然WTO《反倾销协议》中未明确规定“公共利益”条款，多哈回合反倾销谈判议题也尚未取得一致意见，但许多国家常将“公共利益”的考量作为反倾销调查中必不可少的环节，旨在避免滥用反倾销措施。欧盟反倾销法中对“公共利益”在实体和程序上作了详细规定，这也是WTO成员反倾销法中对“公共利益”规定较全面的。从法经济学视角分析欧盟对华光伏产品征收反倾销税对其“公共利益”的影响，有利于我们全面认识此次欧盟反倾销的意图，更加重视“公共利益”在贸易中的地位，可以更有针对性地应对挑战，促使欧盟把反倾销的实施限制在合理范围内，也有利于我国光伏企业变危为机，增强自身竞争力。
①欧盟对华光伏电池发起反倾销调查，中方：此举损人不利己，文汇报，2012年9月7日，第1版。
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